產(chǎn)品免檢制度的法、理分析

摘 要：產(chǎn)品免檢制度雖然帶動(dòng)了我國(guó)產(chǎn)品總體質(zhì)量水平的提高，但其違背了法律效力的位階性，是政府行政不作為的表現(xiàn)，為權(quán)力尋租打開(kāi)了方便之門，在一定程度上破壞了公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。應(yīng)當(dāng)取消對(duì)食品、藥品類等產(chǎn)品的國(guó)家免檢，對(duì)于其他產(chǎn)品的免檢制度需要進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)品免檢；“三鹿奶粉”事件；行政不作為

中圖分類號(hào)：D912.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2008）11-0066-03

一、產(chǎn)品免檢制度的基本內(nèi)涵

產(chǎn)品免檢制度是指國(guó)家或地方將特定的產(chǎn)品確定為免檢產(chǎn)品，在一定時(shí)期內(nèi)免于質(zhì)量監(jiān)督檢查的一種制度。1999年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量工作若干問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），對(duì)產(chǎn)品免檢制度作出了統(tǒng)一規(guī)定，2000年3月國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局根據(jù)這一規(guī)定發(fā)布了《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》，并于2000年7月頒布《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查工作實(shí)施細(xì)則》。2001年11月21日國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局頒布了新的《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的產(chǎn)品質(zhì)量免檢制度，由國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局將質(zhì)量穩(wěn)定、市場(chǎng)占有率高、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到或嚴(yán)于國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以及國(guó)家或省、自治區(qū)、直轄市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門連續(xù)三次以上抽查合格的產(chǎn)品，確定為免檢產(chǎn)品，其產(chǎn)品在一定時(shí)期內(nèi)免于各地區(qū)、各部門、各種形式的質(zhì)量監(jiān)督檢查。

免檢產(chǎn)品自獲準(zhǔn)免檢之日起三年內(nèi)，在全國(guó)范圍內(nèi)免除各地區(qū)、各部門在生產(chǎn)和流通領(lǐng)域?qū)嵤┑母鞣N形式的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查。基于所帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)利益，“免檢產(chǎn)品”成為迄今為止企業(yè)占領(lǐng)市場(chǎng)最為炫耀的口號(hào)，成為企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)榜的通行證，成為企業(yè)的“護(hù)身符”。當(dāng)重大食品安全事件越來(lái)越多發(fā)生在“國(guó)家免檢”產(chǎn)品時(shí)，國(guó)家免檢制度也遭受著前所未有的強(qiáng)烈質(zhì)疑。那么，產(chǎn)品免檢制度是否合法，是否合理，有沒(méi)有積極作用，如何完善我國(guó)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督體系，已成為人們必須思考的問(wèn)題。

產(chǎn)品免檢制度設(shè)立的宗旨是，避免重復(fù)檢查，克服地方保護(hù)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)；鼓勵(lì)企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量，提高產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查的有效性；扶優(yōu)扶強(qiáng)，加快發(fā)展，創(chuàng)造一個(gè)優(yōu)勝劣汰、公平競(jìng)爭(zhēng)的良好環(huán)境；引導(dǎo)消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，產(chǎn)品免檢制度實(shí)施近十年來(lái)，確實(shí)發(fā)揮了一定的積極作用，已經(jīng)帶動(dòng)了我國(guó)產(chǎn)品總體質(zhì)量水平的提高。通過(guò)產(chǎn)品免檢制度，很多企業(yè)從過(guò)多過(guò)濫的各項(xiàng)檢查中抽身而出，在一定的程度上減少了企業(yè)負(fù)擔(dān)和監(jiān)控成本，降低了政府管理成本。但是，這一制度無(wú)論從合法性還是從合理性上都存在問(wèn)題，因此，必須進(jìn)行改革。

二、現(xiàn)行產(chǎn)品免檢制度的合法性分析

1.產(chǎn)品免檢制度的設(shè)立違背了法律效力的位階性

“法律的位階”，是指根據(jù)不同的法律淵源其在法律體系中不同的法律地位和法律效力進(jìn)行劃分所形成的高低層次。“法律的位階劃分要求在立法過(guò)程中，低位階法根據(jù)或服從高位階法，遵循‘根據(jù)’原則或不抵觸原則。這有助于法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)一致，使法出多門的情況下，法制統(tǒng)一有了可能。”［1］在整個(gè)法律體系中，憲法的法律效力是居于最高層次的，法律（狹義上）作為僅次于憲法的高位階法律，是依法行政的主要根據(jù)，行政法規(guī)、規(guī)章等都不能與法律所規(guī)定的內(nèi)容相違背。

我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)制度主要體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》。該法確定了產(chǎn)品納入國(guó)家檢驗(yàn)的基本范圍，即可能危及人身和財(cái)產(chǎn)安全。屬于這一范圍的，由國(guó)家檢驗(yàn)，實(shí)行抽檢制度；不屬于這一范圍的，由企業(yè)、市場(chǎng)和消費(fèi)者檢驗(yàn)。而國(guó)務(wù)院發(fā)布的《決定》以及國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局發(fā)布的《辦法》規(guī)定了質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門可以對(duì)某些產(chǎn)品實(shí)行免檢。抽查并不是免于檢查，“產(chǎn)品免檢”是對(duì)《產(chǎn)品質(zhì)量法》有關(guān)規(guī)定的變更，明顯違背了法律效力的位階性。因而，《決定》和《辦法》中有關(guān)“產(chǎn)品免檢”的規(guī)定是無(wú)效的，不具有法律效力。

2.產(chǎn)品免檢實(shí)質(zhì)上是政府的一種行政不作為

“行政不作為是指當(dāng)行政主體負(fù)有某種作為的法定義務(wù)，并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為。”［2］對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督檢查是法律賦予質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的一項(xiàng)行政職權(quán)，也是一種行政義務(wù)。無(wú)法律根據(jù)，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督不能自由決定放棄其職權(quán)，免除或部分免除自己的行政職責(zé)——對(duì)產(chǎn)品或者部分產(chǎn)品不進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督檢查。否則就是行政不作為，就是失職。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《決定》以及國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局發(fā)布的《辦法》規(guī)定了質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門可以對(duì)某些產(chǎn)品實(shí)行免檢，實(shí)際上是通過(guò)自己制訂的行政規(guī)章，免除了自己的義務(wù)。

3.產(chǎn)品質(zhì)量免檢為權(quán)力尋租打開(kāi)了方便之門

我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法規(guī)定產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)不允許收費(fèi)，禁止質(zhì)檢部門利用權(quán)力參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為。產(chǎn)品質(zhì)量免檢制度的創(chuàng)立，從某種程度上為政府部門的權(quán)力尋租打開(kāi)了方便之門。給產(chǎn)品貼上質(zhì)量免檢標(biāo)志，實(shí)質(zhì)是利用政府信用在為企業(yè)產(chǎn)品做廣告和擔(dān)保。產(chǎn)品質(zhì)量免檢帶來(lái)的直接后果是使廣大消費(fèi)者承擔(dān)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)賠償風(fēng)險(xiǎn)。其最終損害的，是人民的利益和政府的信用。

三、產(chǎn)品免檢制度的合理性分析

1.免檢產(chǎn)品并不存在

免檢產(chǎn)品的存在是產(chǎn)品免檢制度設(shè)計(jì)的前提，但無(wú)論是理論上還是現(xiàn)實(shí)中，免檢產(chǎn)品并不存在。從理論上看，囿于目前科技發(fā)展水平和產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)手段限制，任何產(chǎn)品都無(wú)法完全避免產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題。產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中，自然的、人為的、技術(shù)的多種非正常因素都會(huì)對(duì)食品質(zhì)量產(chǎn)生影響。即使生產(chǎn)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)全部被化解，但食品儲(chǔ)存、運(yùn)輸過(guò)程的一些人為的因素也會(huì)對(duì)食品質(zhì)量造成影響。三次抽查合格代表不了其它批次的產(chǎn)品質(zhì)量一定合格，甚至有些產(chǎn)品，從現(xiàn)實(shí)看，不僅我國(guó)的企業(yè)產(chǎn)品會(huì)出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，即使那些在世界范圍內(nèi)享有很高聲譽(yù)的“國(guó)際名牌產(chǎn)品”，也同樣會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，從雀巢到三菱帕杰羅，再到東芝筆記本電腦，無(wú)不印證一個(gè)道理:世上沒(méi)有“免檢產(chǎn)品”，質(zhì)量不容免檢。

2.產(chǎn)品免檢在一定程度上破壞了公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序

產(chǎn)品免檢制度違背了公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。申請(qǐng)產(chǎn)品免檢的條件之一是產(chǎn)品市場(chǎng)占有率，經(jīng)濟(jì)效益在本行業(yè)內(nèi)排名前列。這即是說(shuō)，整體實(shí)力本身就弱于大企業(yè)的中小企業(yè)享受免檢制度帶來(lái)的政策優(yōu)惠的機(jī)會(huì)遠(yuǎn)低于本行業(yè)內(nèi)規(guī)模大、資本雄厚的大型企業(yè)，即使這些中小企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量有可能不低于甚至高于這些大企業(yè)的產(chǎn)品。同時(shí)，免檢是一種權(quán)利參與競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)，對(duì)其他企業(yè)而言是不公平的。對(duì)一個(gè)產(chǎn)品獲得國(guó)家免檢的企業(yè)來(lái)說(shuō)，實(shí)質(zhì)上是以政府信譽(yù)為企業(yè)的產(chǎn)品提供了某種事實(shí)上的、信譽(yù)上的擔(dān)保，政府的公信力在引導(dǎo)消費(fèi)者去選擇這個(gè)產(chǎn)品，企業(yè)借助這一形式在競(jìng)爭(zhēng)中打壓了其他同類的企業(yè)。

3.行業(yè)自律具有有限性

免檢產(chǎn)品主要靠企業(yè)自檢，靠行業(yè)自律。但是“三鹿奶粉”事件向世人警示，僅僅靠企業(yè)自律是不行的，不能過(guò)高估計(jì)一些企業(yè)的社會(huì)責(zé)任水平，尤其在中國(guó)當(dāng)前社會(huì)誠(chéng)信水平整體不高的情況下更是如此。

由上述分析可見(jiàn)，免檢的初衷是為了扶持企業(yè)，但結(jié)果可能導(dǎo)致企業(yè)質(zhì)量控制工作的松懈，反過(guò)來(lái)害了企業(yè)。所以，有人認(rèn)為，鑒于免檢制度存在門檻太低、監(jiān)督不力、懲戒措施不力等嚴(yán)重弊端，其與當(dāng)前的市場(chǎng)環(huán)境和法律條件不符，因此應(yīng)取消產(chǎn)品免檢制度；也有人認(rèn)為免檢制度本身的存在是非常合理的，只不過(guò)需要在過(guò)程的控制、審查和必要的監(jiān)督等方面加以完善。那么，產(chǎn)品免檢制度到底是該保存還是該廢止？

四、結(jié) 論

毀滅有時(shí)，拯救有時(shí)。中國(guó)奶制品行業(yè)乃至整個(gè)民族工業(yè)的公信力跌入谷底的時(shí)刻，也正是刮骨療毒的時(shí)候。中國(guó)奶制品行業(yè)確實(shí)需要一次顛覆性的監(jiān)管革命。一個(gè)甚至視嬰兒的性命如兒戲的行業(yè)，是對(duì)全民族的犯罪，即使全行業(yè)集體倒閉也不足惜。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)取消對(duì)食品、藥品類等關(guān)乎生命、安全、環(huán)境等重大產(chǎn)品的國(guó)家免檢，對(duì)于其他行業(yè)的產(chǎn)品免檢制度需要從各方面各個(gè)環(huán)節(jié)加以完善。

1.廢止食品、藥品類等產(chǎn)品免檢制度

食品、藥品質(zhì)量關(guān)乎消費(fèi)者的生命健康，消費(fèi)者需要政府為公共食品安全把關(guān)，而不需要政府為食品、藥品企業(yè)做擔(dān)保，更不需要企業(yè)拿政府擔(dān)保做形象廣告。所以，為了切實(shí)保證人民群眾的食品、藥品消費(fèi)安全，應(yīng)在食品、藥品行業(yè)徹底取消免檢制度，盡快出臺(tái)《食品安全法》，完善我國(guó)食品安全監(jiān)管體制。

2.完善其他類產(chǎn)品免檢制度

首先，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)（授權(quán)）制定產(chǎn)品免檢制度。行政職責(zé)的免除或減輕只能由授權(quán)主體作出，應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)或其授權(quán)國(guó)務(wù)院制定產(chǎn)品免檢制度。從而改變現(xiàn)行產(chǎn)品制度違法的狀況，維護(hù)法律的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

其次，完善產(chǎn)品免檢制度。免檢制度不是一勞永逸的終身制，獲得免檢資格的產(chǎn)品，在接受社會(huì)監(jiān)督的同時(shí)，也并非游離于國(guó)家監(jiān)督體系之外。首先，國(guó)家授予企業(yè)“免檢產(chǎn)品”稱號(hào)要更加嚴(yán)格。在產(chǎn)品達(dá)到一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)后，還要充分聽(tīng)取專家、學(xué)者乃至廣大消費(fèi)者的意見(jiàn)。其次，要按照行業(yè)、根據(jù)產(chǎn)品對(duì)健康和財(cái)產(chǎn)安全的影響嚴(yán)格劃分免檢產(chǎn)品的免檢時(shí)限。最后，要在不影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的情況下對(duì)這些國(guó)家免檢產(chǎn)品定期抽檢。免檢產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)每年要向質(zhì)檢部門提交年度質(zhì)量報(bào)道，質(zhì)檢部門將根據(jù)消費(fèi)者舉報(bào)、質(zhì)量投訴等資料對(duì)其進(jìn)行審查。同時(shí)，國(guó)家質(zhì)檢總局每年都要對(duì)免檢產(chǎn)品進(jìn)行突擊性國(guó)家監(jiān)督抽查。消費(fèi)者也有權(quán)對(duì)免檢產(chǎn)品的質(zhì)量問(wèn)題向省級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門申訴、舉報(bào)。

再次，應(yīng)當(dāng)健全產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督體系。我們應(yīng)以公共衛(wèi)生危機(jī)高度看待“三鹿奶粉”事件，建立現(xiàn)代產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督制度，即逐步建立和完善政府監(jiān)督、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)監(jiān)督互補(bǔ)的監(jiān)督機(jī)制。包括培育社會(huì)中間主體，建立第三方檢測(cè)制度；健全層層問(wèn)責(zé)機(jī)制，提高政府公共管理水平；完善社會(huì)監(jiān)督，建立現(xiàn)代公共治理制度；優(yōu)化現(xiàn)行監(jiān)督檢查方法，提高監(jiān)督檢驗(yàn)的針對(duì)性；加大對(duì)不合格產(chǎn)品的后處理力等等。

一個(gè)民族在災(zāi)難中失去的，必在民族的進(jìn)步中獲補(bǔ)償。如果說(shuō)天災(zāi)人禍總在不斷地折磨和考驗(yàn)我們，那么我們?cè)诘挚瓜嚓P(guān)災(zāi)難和危機(jī)中提升的價(jià)值觀和制度進(jìn)步，就是抵抗和防范下一次災(zāi)難的最佳武器。我們期待要重新審視這場(chǎng)“奶粉危機(jī)”，才能全面思考一下國(guó)人食品安全問(wèn)題的過(guò)去、現(xiàn)在和將來(lái)——期待以“刮骨療傷”式的集體救贖，來(lái)拯救這次大危機(jī)，期待以解決奶業(yè)大丑聞的契機(jī)，來(lái)開(kāi)啟一個(gè)尊重民生的新時(shí)代。

令人欣慰的是，國(guó)家質(zhì)檢總局9月17日發(fā)布公告，決定從即日起，停止所有食品類生產(chǎn)企業(yè)獲得的國(guó)家免檢產(chǎn)品資格，相關(guān)企業(yè)要立即停止其國(guó)家免檢資格的相關(guān)宣傳活動(dòng)，其生產(chǎn)的產(chǎn)品和印制的包裝上已使用的國(guó)家免檢標(biāo)志不再有效。“三聚氰胺”擊倒國(guó)家免檢制度，這將是中國(guó)食品安全史上的法治進(jìn)步標(biāo)志，但我國(guó)的產(chǎn)品免檢制度仍需進(jìn)一步完善。□

參考文獻(xiàn)：

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［2］周佑勇.行政不作為構(gòu)成要件的展開(kāi)［J］.中國(guó)法學(xué)，2001(5).

責(zé)任編輯：錢國(guó)華