論檢察機關的行政公益訴訟原告資格

摘 要：要建立行政公益訴訟制度，就必須解決原告資格問題，即要有適格主體代表國家和社會公眾提起訴訟。而檢察機關代表公益的特性，使其可以成為行政公益訴訟的原告。因此，對涉及重大國家利益和社會公共利益的行政案件，檢察機關應當可以原告身份向人民法院提起行政訴訟。

關鍵詞：檢察機關；行政公益訴訟；原告資格

中圖分類號：D925.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2008）11-0069-05

行政公益訴訟是指有權主體依法就行政機關已經侵害或者有可能侵害國家和社會公共利益的行為向法院提起訴訟，通過法院依法審理，追究違法者責任的活動。近年來，行政行為侵害公共利益的現象時有出現，為了維護社會公共利益，需要在我國建立行政公益訴訟制度，而建立該項制度的一個前提條件就是要明確哪些主體可以成為適格原告。在西方發達國家，行政公益訴訟的原告資格一般被賦予檢察機關、社會團體和公民個人等三類主體。我國理論界普遍認為，我們的行政公益訴訟制度在原告資格的設置上也可以參照國外的做法。筆者認為，在這三類主體中，檢察機關作為行政公益訴訟的原告最具優勢。本文將從檢察機關作為行政公益訴訟原告的理論基礎、現實依據、規則設計等方面進行探討和分析。

一、檢察機關提起行政公益訴訟的理論基礎

首先，檢察機關提起行政公益訴訟是由其性質和地位決定的。檢察機關是國家利益和公共利益的代表，糾正違法行為是其應有的職責。我國《憲法》第123條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關?！边@就明確了檢察機關的性質是法律監督機關，負有保障法律統一實施、維護法律權威與尊嚴的神圣職責，檢察機關對于法律的實施應當擁有全面的監督權。因此，國家行政機關實施法律的行政行為不應排除檢察機關的監督。保障國家利益不受侵害，制裁侵害公共利益的違法犯罪行為（包括違法行政行為），對違法行為予以糾正，是檢察機關的職責。由檢察機關作為行政公益訴訟的原告資格，理所當然。檢察機關具有獨立于行政機關的地位，可以在行政公益訴訟中更好地發揮作用。檢察機關享有法律賦予的獨立檢察權，具有提起行政公益訴訟的工作便利。我國《憲法》第131條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！痹撘幎ū砻?，檢察機關具有獨立于行政機關的地位。這種超脫的法律地位決定了賦予檢察機關行政公益訴權可以更好地發揮其在行政公益訴訟中的積極作用。

其次，檢察機關提起行政公益訴訟是司法權和行政權相互制約的需要。賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格可以加強檢察司法權，有利于與行政權形成良性的平衡制約關系。檢察機關提起行政公益訴訟的制度具有以一種國家權力監督和制約另一種國家權力的作用。目前，行政權的膨脹已經是不爭的事實，而由于體制的原因，司法權則相對比較弱小。為了保證各種權力之間的制衡，必須加強司法權，實現司法權對行政權力的約束和監督，以防止和避免行政權對社會公共利益和國家利益的侵害。我國的檢察院和法院同屬司法機關，共同具有制裁違法行為、維護公共利益、實現社會公正的職能。賦予檢察機關以行政公益訴訟的原告資格實際上是強化了對行政機關的監督權，有助于實現司法權與行政權的相對平衡。我們還必須看到，目前檢察機關對行政機關的監督是消極、被動的，一旦賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格，就會使其對行政機關的監督更加積極、主動。在現有的法律框架內，檢察機關對政府行政行為的監督僅僅體現為監督法院審理行政案件，而且監督方式通常也只限于按照法律監督程序提出抗訴。這種監督范圍、監督方式上的限制使檢察機關囿于“抗訴權”的狹小空間而無法真正形成對行政機關行政行為的有效監督。另一方面，依法行政是世界各國公認的行政活動所應遵循的基本原則?！盁o法律即無行政”，行政機關作為執法者必須在法律設定的范圍內活動，否則，執法者違法，就會使民眾質疑甚至蔑視法律?！罢賳T越軌與其它形式的越軌之間的主要區別是政府官員擔負立法和執法職責，擁有完成這些任務的合法權力。這些合法地擁有權力者若非法使用權力，就構成對社會的一種獨特威脅。”［1］因此，加強對行政權力行使的合法性監督，檢察機關除了現有消極、被動的抗訴權之外，還必須賦之以積極、主動的行政訴訟起訴權即行政公訴權，對行政機關及其工作人員涉及國家公共利益的違法行政行為啟動司法審查程序，進而強化行政機關及其工作人員的法律意識，增強依法行政觀念，推進行政法治建設的發展。

再次，檢察機關提起行政公益訴訟符合現代公共利益理論的要求。現代公共利益理論認為，維持公共秩序、公共安全和公共福利是國家的重要職能，也是國家得以存在的合理性依據和長治久安的必要條件。因此，當國家利益受到侵害時，必須授權專門的機關代表國家進行追訴。我國目前有可能行使這一追訴權的國家機關無外乎政府、法院、人大和檢察院。但是，前三種主體都不適宜作為行政公益訴訟的原告：政府在其具體行政行為侵害國家利益和社會公共利益的情況下，不可能既作為原告又作為被告參加訴訟;人民法院作為審判機關，居于裁判者地位，根據訴審分立的原則，也不可能去行使訴權;而人大及其常委會基于其國家權力機關的性質，不可能在享有立法權的同時，又去行使具體的訴權，這與現代法治理論相違背。因此，相較而言，只有檢察機關作為司法分權和制衡的產物，具有天然的優勢，理應成為公共利益的代表。

二、檢察機關提起行政公益訴訟的現實依據

（一）從歷史起源來看，檢察機關從產生之日起就作為公益的代表參與訴訟

在大陸法系國家，由國王代理人演變而來的檢察官的最早職權之一便是維護國王權益也即當時的國家利益。英美法系國家的檢察官一開始是作為王室的法律顧問出現的，其職權之一也是保護國王權益。不難看出，檢察權從其產生時便與國家利益、公眾利益等相伴而生。［2］盡管當今世界各國對檢察機關的定位有所不同，但都承認檢察機關是國家利益和社會公共利益的代表。現代訴訟理論認為，檢察機關在訴訟中，最突出、最主要的職責是代表國家、公眾把被告人的違法行為和違法事實提供給法院，要求其依法進行審理和裁判，并對審理的過程以及裁判的結果進行監督。［3］因此，提起訴訟是檢察機關參與訴訟活動的重要方式和基本職能之一。在我國所有國家機關中，檢察機關是國家利益和社會公共利益的最合適的代表，所以，賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格有利于維護社會公共利益。

（二）從訴訟能力上看，檢察機關適合擔當行政公益訴訟的原告

檢察機關是國家法律監督機關，是刑事公訴的提起者，具有較完備的人力、物力、財力資源，又積累了豐富的辦案經驗，其人員素質也較高，這些條件與公民個體相比是具有明顯優勢的。在行政公益訴訟中，原告面對的對象是代表國家權力的行政機關，保護的利益是社會公共利益，在這場訴訟中，不僅需要巨大的勇氣和信心，還需要原告強烈的社會責任感，因為原被告力量懸殊很大，請求保護的利益又不一定與自身相關，且最終的訴訟利益也不可能完全歸原告所有，在種種的壓力下，少有人愿意承擔這些責任，但我們又不能放任公共利益受到侵害，因此，以公權力制約公權力、以國家的力量保護社會公共利益是較為適宜的出路。另外，檢察機關擁有一支受過專門法律知識教育和執法訓練的公務人員隊伍，在提起行政公訴前，有足夠的能力審查該行政行為是否對公益造成了損害、損害的程度以及是否有造成損害的可能性，并決定是否提起行政公益訴訟。這樣，一方面實現了對行政權的監督，保護了公共利益，另一方面也在實際操作中盡可能地避免行政公益訴訟的濫訴行為，避免降低行政效率，給法院增添無謂的訟累。

（三）從國外實踐看，檢察機關多被賦予行政公益訴訟的原告資格

國外的成熟經驗和學者的理論探索為檢察機關介入行政訴訟提供了充分的理論與實踐基礎。在法國，檢察機關有權以公益代表人的身份對行政機關因不當或違法行政行為而損害社會公益的案件提起訴訟、參加訴訟和向行政法院提出自己的見解；在德國，聯邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官可以參加人的身份分別參與各級行政法院的行政訴訟，同時，檢察官還享有上訴權和變更權；在英國，總檢察長或其授權的檢察長可以代表公益直接提起行政訴訟，也可以授權公民以總檢察長的名義向法院提起行政訴訟；在美國，聯邦總檢察長可以參加任何他認為涉及國家利益和公民權益的行政訴訟案件。在這些國家，由于檢察機關可以代表國家作為行政公益訴訟的原告提起訴訟，使行政機關違法成本增加，受到法律追究的概率增大，損害社會公共利益的違法行政行為得到有效遏止。從以上域外考察中可以得出結論，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，都賦予了檢察機關對侵害公共利益的違法行政行為提起訴訟的權力，而且這種制度安排已為越來越多的國家所認可。

三、檢察機關提起行政公益訴訟的規則設計

（一）檢察機關提起行政公益訴訟應遵循的基本原則

1．尊重法院審判權原則

檢察機關對法院的監督是對審判權的制約，但不得妨害審判權的正常行使。審判獨立是法治社會的基石，在行政公益訴訟活動中，審判權是居于主導地位的，原告與被告的訴權只有在審判權的主導下才能實現其價值。檢察機關在向法院提起行政公益訴訟時，其身份僅僅是普通的原告。出庭參加行政公益訴訟的檢察人員和對方當事人都應當遵循訴訟規則，遵守法庭紀律，接受審判人員的統一指揮和管理，依法行使訴權，使行政公益訴訟活動在審判權的主導下有序進行。而檢察機關以國家法律監督者身份對法院審理案件的監督意見都應當在事后提出，且須依法定的程序和形式。

2．公益中心原則

檢察機關提起公益訴訟必須以保護國家和社會公共利益為根本目的和出發點，要以“公益”為中心，無“公益”則無訴訟，否則容易造成對公民或組織起訴權和對行政主體行政管理權的過度干預。同時對涉及公益又無人起訴的，應積極主動提起，切實保護公益不受侵害。

3．原被告雙方權利平等原則

訴訟雙方在公益訴訟中地位平等，沒有高低貴賤之分。檢察機關不能因為是國家利益的代表而居高臨下，被告人也不因侵犯公共利益而低人一等，訴訟雙方在訴訟中權利平等。當然，平等的訴訟權并不意味著雙方的訴訟權利完全相同，而主要是指訴訟權利的對等性和訴訟機遇的相對應性。另外，它還包含著人民法院對雙方權利應當給予平等保護的意義?？傊瑱z察機關不能因為是正義之舉而有任何特權，被告方在訴訟中也不應受到任何歧視。

（二）檢察機關提起行政公益訴訟的方式

1．檢察機關以原告身份直接提起行政公益訴訟

當國家利益和社會公共利益受到侵害，而由于各種原因無人尋求救濟時，檢察機關可以作為原告以國家的名義直接提起訴訟。具體又可分為兩種：第一，主動提起，即檢察機關依職權主動向法院提起訴訟。作為法律監督機關，檢察機關有權利也有能力提起行政公益訴訟。當檢察機關認為某行政行為侵害或可能侵害社會公益時，可依法主動向法院提起行政公益訴訟，但此項職權的行使必須受到法律的嚴格限制，以免造成司法權對行政權的過分干預而降低行政效率。第二，被動提起，即檢察機關依公民或社會組織的請求而向法院提起訴訟。檢察機關必須依照法律規定和法定程序對公民的起訴請求進行審查，而不能獨斷專行。其審查范圍主要包括行政主體的行政行為是否違法，社會公益是否遭受了行政行為的侵害或有侵害之危險，以及是否超過一般行政訴訟的范圍等。這種審查也是防止公民、社會組織濫用訴權，避免國家訴訟資源無謂浪費的重要手段。

2．檢察機關以準原告身份參與提起行政公益訴訟

檢察機關除了可以以原告身份直接提起行政公益訴訟之外，還可以以從當事人身份參與提起行政公益訴訟。比如在環境污染案件中，受環境污染損害的公民、法人或組織為一方當事人，檢察機關作為從當事人，造成污染的責任人或對環境污染監控失職的行政機關為另一方當事人。在這類訴訟中，檢察機關通常處于準原告的地位，協助原告提起行政公益訴訟，維護公共利益。在訴訟過程中，檢察機關有權提出訴訟請求，提供證據，對法院判決不服的，可以聯合原告或者單獨提出上訴。

（三）檢察機關在行政公益訴訟中的舉證責任

在行政公益訴訟中，應當以被告舉證為主，檢察機關主動取證為補充，而不應當實行“誰主張，誰舉證”的原則。這樣，與我國行政訴訟法中關于舉證責任的規定也是一致的?，F行行政訴訟法將舉證責任歸于被告是基于兩方面原因：第一，原告在證據的保存與收集方面的能力弱于被告，為實現訴訟的公平，將舉證責任歸于被告；第二，作為被告的行政主體在行政程序中必須遵循“先取證、后行為”的規則，即行政主體的行政行為必須有合法依據，如果該行政主體在訴訟中不能舉證，表明其行政行為沒有依據，則必然是違法的。而檢察機關的舉證能力較之行政主體并不弱，這樣，將舉證責任歸于被告的第一個原因不存在了，但第二個也是更為根本的原因依然存在，因而，仍應當以被告舉證為主。而且，檢察機關還承擔著繁重的刑事公訴任務，在不影響行政公益訴訟案件公正審理的前提下應當盡量減輕檢察機關的負擔，所以，不應當由檢察機關負主要舉證責任。但為了使檢察機關面對被告的證據不至于無能為力，在以被告舉證為主的同時，檢察機關應當享有基于其自身特殊性質的一些訴訟權利，如收集證據、傳喚證人、鑒定勘查等，以有力質疑被告的證據，真正起到法律監督的作用。

（四）檢察機關提起行政公益訴訟的范圍

1．國有資產流失等損害國家經濟利益的案件

在改革開放以前，我國國有資產流失的問題雖已存在，但暴露得并不充分。改革開放以后，由于新舊體制并存，多種經濟成分并存，產權關系不明晰，使國有資產流失問題日趨嚴重。國有資產屬于全體人民，行政機關是依人民的授權而管理國有資產的，因此，如果行政機關在管理中懈怠或者濫用職權，檢察機關有權為維護國家利益直接運用法律手段進行干預。

2．環境污染等公害案件

隨著我國工業化進程的加快，企業為了片面地追求經濟利益，往往置生態環境于不顧，使得環境污染問題日益突出。而且，生態環境一旦受到破壞，就很難恢復或者恢復成本極高?；诃h境資源的自然屬性和其對人類社會的極端重要性來說，它應完全是全體國民的公共財產，任何人不能任意對其占有、支配和損害。為了保護這種共同財產，共有人委托國家來管理，而國家對生態環境的管理是通過行政機關的行政行為來實現的。但是，在現實中，一些負有監管職責的行政機關出于對地方利益和眼前利益的考慮，常常是不聞不問，甚至是持縱容的態度。所以，為了有效保護人類賴以生存的生態環境，只要行政機關的作為或者不作為有導致環境污染的可能，檢察機關就有權提起行政公益訴訟，環境公益訴訟的事前預防功能應該大于事后懲罰功能。

3．抽象行政行為損害公共利益的案件

由于行政機關的規范性文件具有普遍約束力，若其違法，那么對公共利益的潛在威脅性和實際破壞力比具體行政行為更為嚴重。當前，由于地方保護主義和部門保護主義的存在，使得某些政府規范性文件“立法自利化”的傾向相當嚴重，而受到損害的往往是公共利益?，F行體制對政府規范性文件進行監督的主要方式是事前的審查、備案，另外，在行政復議法中加入了在特定條件下對部分行政規范性文件的復議監督。但是，實踐表明，這些監督明顯乏力，程序上缺乏可操作性，往往流于形式。排除對抽象行政行為司法審查的后果就是在該領域形成了權力監督的真空。因此，賦予檢察機關對此類案件的起訴權是全面維護公共利益的必然要求。

4．政府違法采購損害公共利益的案件

現實中，政府作為特殊主體經常參與到市場經濟活動中，進行一些商品、服務的采購。在采購過程中，如果政府違法采購損害了供應商的利益，供應商當然依法享有提起訴訟的權利。然而若是采購人與供應商惡意串通，雙方受益，那么，在通常情況下，履行采購合同的后果，將會是公共利益受到嚴重損害。對此，供應商當然不會“無事生非”、提出異議，最后損害的都是公共利益。故而檢察機關應有權對政府的這種違法行為提起行政公益訴訟，以維護社會公共利益。

5．基礎設施建設中損害公共利益的案件

一段時期以來，某些行政機關為了追求短期的政績，大搞所謂的“面子工程”、“形象工程”。因為缺乏周密的計劃和科學的論證，這些工程往往無法取得實際的經濟效益，反而會造成大量土地的閑置和國家財政資金的浪費，使公共利益嚴重受損。我國的土地和自然資源的所有權屬于國家和集體，而不屬于個人，由于無直接的受害人或利害關系人，使得此類案件經常難以得到有效的司法救濟。因此，檢察機關應當有資格成為此案件的原告。

6．涉及公有資源不合理開發利用的案件

無論是對自然資源的利用還是對歷史文化遺產的開發都必須經過嚴謹的論證和合理的規劃。而在現實的行政行為中，某些行政機關為了一時的轟動效應或者眼前的經濟利益，往往是還沒有經過縝密科學的調查論證就做出盲目、輕率甚至是武斷的決定。其結果要么是對有限資源的浪費利用，要么就是半途擱淺，這樣不僅無法達到預期的效果，而且會對資源造成嚴重的浪費和破壞，加之這些資源大多都是不可再生、無法復制的，所以，由檢察機關代表公共利益對這類案件行使起訴權變得必要而又緊迫。

7．政策性價格壟斷案件

近年來，政策性價格壟斷問題逐漸成為社會熱點問題，引起社會公眾的普遍關注。鐵路、電力、石油、電信、銀行等政策性壟斷行業往往對其所提供的商品和服務價格進行單方面調整，而這些行業所處的市場壟斷地位使消費者在面對價格調整時卻喪失了消費選擇權，只能被動地接受壟斷行業確定的價格。這種現象表面上看來僅僅是涉及壟斷行業和消費者經濟利益的問題，但實際上卻與老百姓的日常生活息息相關，更多的是涉及到社會公平、社會秩序和公共福利的問題，甚至會影響社會穩定。而且，由于壟斷行業的特殊地位，在這類案件中，價格調整往往是以行政機關下發文件、通知等形式實現的。在這種情況下，博弈的雙方一方是普通消費者，而另一方則是強大的行政機關和壟斷企業，雙方力量本就十分懸殊，若再讓普通消費者以一己之力去尋求救濟確實有些勉為其難，其獲勝的希望也極其渺茫。所以，應當由檢察機關提起行政公益訴訟，以維護社會公眾的合法權益?！?/p>

參考文獻：

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責任編輯：錢國華