江蘇殘疾人就業發展問題研究

摘 要：殘疾人就業普遍存在就業率較低、層次不高、結構不合理、發展不平衡等矛盾和問題。其原因既有社會環境諸方面的因素，又有殘疾人自身因素的制約。江蘇省殘疾人就業事業的發展，必須堅持科學發展觀，按照構建和諧社會要求，從切實解決殘疾人勞動就業的實際問題出發，以分散就業和集中就業為主要途徑，以政府主導和社會共建為基本原則，構建促進殘疾人充分、平等就業的長效機制，推進殘疾人就業與經濟社會協調發展。

關鍵詞：殘疾人就業；方法；途徑；江蘇

中圖分類號：F241.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2008）11-0077-04

保障和促進殘疾人就業，是殘疾人改善生活狀況、提高社會地位、參與社會生活的基本前提和重要途徑，是全面建設小康社會和構建和諧社會的重要內容，也是廣大殘疾人的迫切要求。“低保只能吃飽，康復可以自保，就業才能過好。”這是不少殘疾人的心聲。本文采取與政府部門座談、實地考察和通信調查等調研形式，結合2006年第二次全國殘疾人抽樣調查結果，對當前江蘇殘疾人就業的現狀、問題、原因等方面進行了分析研究，為新時期全面、深入推進殘疾人就業發展提供對策建議。

一、殘疾人就業事業穩步發展

我國歷來十分重視殘疾人事業，將殘疾人勞動就業納入全國就業工作的總體安排，推進殘疾人就業發展。《憲法》明確規定“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”。其它有關法律對殘疾人享有平等就業權利和參加社會保險、職業教育與培訓等，均作出了明確規定。1990年施行《殘疾人保障法》，2007年出臺《殘疾人就業條例》、《關于促進殘疾人就業稅收優惠政策的通知》等，通過一系列法律法規、優惠政策和工作舉措，保障殘疾人勞動就業權益，改善殘疾人就業狀況，保護和促進殘疾人勞動就業。

江蘇省殘疾人就業發展一直走在全國前列。根據2006年第二次全國殘疾人抽樣調查，江蘇有479.3萬殘疾人，占全省人口總數的6.4%；其中18歲至55歲殘疾人在業率達52.8%。與1987年第一次全國殘疾人抽樣調查相比，在殘疾人總數增加、比重提高的情況下（多種因素），殘疾人就業率提高了8個百分點。由于經濟社會發展較快，尤其是集體經濟較發達，江蘇福利企業數量及其吸納殘疾人就業人數等方面多年來保持全國第一。

總體來看，自1989年江蘇省殘疾人聯合會成立以來，江蘇殘疾人勞動就業事業大致經歷了三個發展階段：

第一階段：以“八五”計劃（1991-1995年）為主要時期，以興辦福利企業集中安置就業為主渠道。第二階段：以“九五”、“十五”計劃（1996—2005年）為主要時期，全面推行按比例就業。1996年頒布了《江蘇省按比例安排殘疾人就業辦法》和《殘疾人就業保障金征收和管理暫行規定》等，殘疾人就業發展環境進一步優化。2005年末全省殘疾人按比例就業覆蓋面達到95%。第三階段：以“十一五”規劃起始年（2006年—）為標志，殘疾人就業進入全面提升發展時期。主要體現在三個“新”：一是新任務。“十一五”期間實施每年“三個一萬”目標，即全省安排1萬名殘疾人就業、對1萬名殘疾人進行職業技能培訓、對1萬名貧困殘疾人進行扶持。二是新政策。2006年頒布新修訂的《江蘇省按比例安排殘疾人就業辦法》，規定機關、團體、企事業單位按照本單位從業人數1.5%的比例安排殘疾人就業。三是新突破。2006年出臺《江蘇省殘疾人就業保障金征繳管理辦法》，進一步明確了殘保金統一由地稅機關代征，并直接繳入國庫等突破性政策，為殘疾人就業發展事業奠定了物質基礎。

二、殘疾人就業面臨突出矛盾

盡管江蘇殘疾人就業工作取得了明顯的進展和成效，但殘疾人就業狀況與經濟社會發展水平還很不適應，與廣大殘疾人的需求和期望還有較大差距。在經濟轉軌、社會轉型的過程中，一些深層次矛盾和問題逐漸顯現：殘疾人穩定就業和結構性失業的矛盾難以避免；新成長殘疾人的就業和失業人員再就業問題相互交織；就業問題和社會保障問題同時出現；在城鎮殘疾人就業壓力增大的同時農村殘疾人就業困難更大；普及就業和規范就業、提高就業質量的要求越來越緊迫。

根據江蘇殘疾人就業發展的現狀，結合第二次全國殘疾人抽樣調查結果，以18歲至55歲殘疾人為統計對象，江蘇殘疾人總體上就業率較低，就業層次不高，就業結構不合理，就業發展不平衡。

從社會就業總體情況看，殘疾人就業率較低。殘疾人在業率52.8%，比社會平均就業率86.5%低33.7個百分點。相當部分自主就業、農村從業的殘疾人處于不充分就業狀態，已經就業的殘疾人，普遍存在就業不穩定等問題。目前江蘇享受低保的25萬殘疾人中，有許多具備勞動能力卻因各種原因不能就業，只能靠救濟生活。

從性別分布看，男性殘疾人就業率高于女性。男性殘疾人在業率達57.7%，女性為47.2%。城鄉存在同樣明顯的差異，城市男性殘疾人在業率達57.7%，女性為34.9%；農村男性殘疾人在業率達60.6%，女性為50.9%。

從類別分布看，各類殘疾人就業狀況具有一定的差異性。聽力、言語殘疾人就業率較高，分別達82.35%、68.75%；智力、精神、多重殘疾人就業率最低，分別為46.18%、45.4%、36.39%，勞動能力明顯制約了社會勞動參與程度。大齡殘疾人就業率也很低。

從文化程度看，受教育較多的殘疾人就業狀況相對穩定。在就業的殘疾人中，具有大專以上文化程度的，超過2/3在機關、事業單位和大中型企業就業；具有初中、高中文化程度的，有近50%從事購銷、餐飲、運輸等服務業；小學以下文化程度的就業難度普遍較大，絕大部分從事農牧漁林業生產。以淮安市為例，殘疾人就業80%以上從事一些簡單的手工勞動。與此相對應的是，受過職業培訓教育的殘疾人收入也較高些。鎮江強凌電子有限公司從聾啞學校招收畢業生，生產節能燈具，除了繳納各項社會保險之外，每人月薪可達1800元。

從收入水平看，殘疾人職工工資和福利較低。殘疾人從事較高穩定收入職業的比例僅有3.4%，殘疾職工收入普遍較低、增長較慢，約有60%的殘疾職工工資低于社會平均水平以下。大部分殘疾就業者無法僅靠工資維持生活，通常需要親友資助或政府補貼。另有多項調查顯示，殘疾人對同工不同酬問題反映較多，勞動價值與收入很不對等，現實收入與期望收入反差較大。

從區域分布看，經濟較發達地區殘疾人就業較為充分。江蘇三大區域的殘疾人就業率與經濟發展程度呈明顯的正比關系，形成了一定的梯度現象。在蘇南，無錫市有勞動能力殘疾人為10.40萬人，已就業和從業殘疾人9.36萬人，就業率為90%；常州市有勞動能力的殘疾人就業率（下同）達95.2%，鎮江市為85%。在蘇中，南通市達60%，泰州市約為66%。在蘇北，連云港市僅為46.2%。經濟發展較快的地區不但消化了當地殘疾人就業，還吸納了部分外市縣乃至外省的殘疾人就業。

從城鄉分布看，農村殘疾人就業率比城市高。農村和城市的殘疾人在業率分別為56%和42.4%。與1987年第一次全國殘疾人抽樣調查結果相比，城鄉殘疾人就業格局多年來沒有改變：1987年農村在業率為46.1%、城市為34.7%。初步分析，主要原因有二：一是城鎮殘疾人的社會保障水平和家庭生活水平較農村高，殘疾人參加勞動就業不甚迫切，二是從事農業生產活動較為簡單、容易。

從行業分布看，第一產業殘疾人從業人員占多數。從事農林牧漁、水利業生產的人員占42.88%；從事商貿服務業的人員占14.44%，從事生產、運輸設備操作業的占32.52%；在機關事業單位工作的人員占10.16%。殘疾人在非農就業遠低于社會人口，大部分農村殘疾人從事農業生產。城市殘疾人在企業上班的超過了50%，個體就業和靈活就業占45%左右。

從就業途徑看，個體就業和按比例分散就業成為增長快的主要形式。隨著市場經濟發展和傳統就業觀念的轉變，越來越多的殘疾人走上了創業個體勞動、個體經營的道路；福利企業集中安置就業逐漸減少，按比例安排殘疾人就業增長較快。雖然目前有些地方殘疾人集中就業依然是最主要的渠道，如南通市近年來殘疾人集中就業18046人，占全市安置殘疾人就業總數的65.8%，但按比例分散就業總體在擴大。鎮江市、徐州市近年來殘疾人按比例就業分別達1750人和2883人，均遠遠超過集中安排就業人數。在殘疾人就業中，政府具有主導作用。據2004年底南京大學對南京市白下區殘疾人抽樣調查顯示，白下區就業的殘疾人中，有一半是政府部門安排就業的。

三、影響殘疾人就業的原因分析

殘疾人就業困難，總體水平不高，在就業市場競爭中處于劣勢地位，原因是多方面的。

勞動力市場供大于求，殘疾人就業難上加難。社會總體就業形勢比較嚴峻，城鄉就業壓力日益增大，對殘疾人就業構成嚴重威脅。一方面，就業崗位競爭激烈，很多健全人尤其是大中專院校畢業生都找不到工作，殘疾人就業之難可以想見。另一方面，就業結構性矛盾突出，勞動力市場上普遍出現了高素質、高技能勞動力供不應求，低素質、低技能勞動力供過于求的現象，而殘疾人恰恰是“雙低人員”居多，求職備受冷遇。

對殘疾人就業的認識不到位，殘疾人往往被拒之門外。社會對做好殘疾人就業的重要性和義務感認識不足，對殘疾人的偏見和歧視廣泛存在，殘疾人就業受到不公正待遇。據清華大學的問卷調查，“雇主不愿意招聘殘疾人”和“殘疾人就業機會少”這兩項是社會各類人群的首選因素。蘇中某市2005年舉辦殘疾人就業招聘會，1000多名殘疾人登記求職，達成意向僅250多人，而最終能夠就業只有20多人，用人單位以聾啞人無法溝通、肢殘人有損形象為由拒絕招收殘疾人。因為不能正確看待殘疾人的勞動能力，許多用人單位寧可繳納殘疾人就業保障金，也不愿安置殘疾人就業。有的單位即使安置，也是在一些輔助性工作崗位上，殘疾人勞動技能得不到提升，收入水平也偏低。

有關政策規定不盡合理，殘疾人就業和參與競爭機會不平等。政府及有關部門制訂的政策規定對殘疾人就業有失公平，殘疾人感到就業機會少，招工機遇不平等。如，機關、團體和事業單位對錄用人員體檢標準偏高，對視力、身高等有相當要求，嚴重制約和排斥了殘疾人進入。醫師法規定，醫生必須要有職業資格證，但盲人醫師缺乏規定的學歷，即使有學歷，國家醫師資格考試的綜合筆試中沒有盲文試卷。由于類似原因，聾啞人無法從事適合的教師工作。關于福利企業，由于地稅部門按照持有殘疾證的人數來施行減免稅政策，實際上持證殘疾人是相當少的，影響了企業安置更多殘疾人的積極性。一些地方政府為了招商引資，對外資企業不施行按比例安置就業。

福利企業發展困難，殘疾人下崗失業增多。市場經濟對福利企業集中安置殘疾人就業的主體地位產生巨大沖擊，多數福利企業為勞動密集型，生產低端產品，競爭力不強，經營效益不佳，生存發展受限。隨著企業的調整改制，不少企業退出了福利企業行列。福利企業的關停并轉造成了不少殘疾人下崗待業，江蘇在福利企業就業的殘疾人從20世紀80年代最高時的23萬人下降到現在的11萬多人。

目前福利企業可能一時還會面臨進一步的萎縮。2007年7月國家有關部委下發的《關于促進殘疾人就業稅收優惠政策的通知》開始實施，對福利企業管理辦法、稅收優惠政策作了重大調整，將給福利企業發展及殘疾人就業帶來一定的影響。雖然新的政策調整總體效果應該是積極的，興辦福利企業不再受所有制限制，降低了企業享受稅收優惠的門檻，并規定福利企業必須為殘疾職工繳納社會養老等四項主要保險，從長遠看，有利于吸引民間力量興辦福利企業，拓寬殘疾人就業渠道，保障殘疾人合法權益，但新政策相對降低了稅收優惠額度，將會使部分現有福利企業退出或倒閉，一些殘疾職工面臨下崗失業。主要有三種情況：一是由于江蘇最低工資標準的6倍超過全國規定退稅的最高限額，全省統一按人均3.5萬元退稅，但福利企業除以支付殘疾人職工的工資、養老保險等“四金”外，還有各種費用開支，企業所得實惠較老政策大為減少，蘇南企業甚至入不敷出，一些福利企業表示要退出。二是對于高新技術型、產品附加值高的福利企業，3.5萬元封頂退稅額的吸引力不大，相當部分可能會選擇退出福利企業。據常州市最新調查結果顯示，該市402家福利企業已有23家企業明確表示退出，其中涉及殘疾職工629人。三是一些附加值較低、勞動密集型或經營效益不佳的福利企業，以往主要依靠稅收優惠支撐，政策調整后退稅額大幅降低，企業生存能力更加困難。徐州市估計大致有10%的福利企業要關門。

殘疾人自身素質有待提高，就業觀念有待改進。殘疾人的身體、文化、技能等素質條件不高，就業競爭能力先天不足，使他們在就業市場中始終處于競爭劣勢。全省15歲至54歲的殘疾人占30.75%，15歲以上的殘疾人文盲率占53.2%，接受繼續教育和各種技能培訓的殘疾人比例也很小。尤其是農村殘疾人身體素質和受教育情況更差。另一方面，有些殘疾人就業期望值高，也限制了就業安排。有的拈輕怕重、眼高手低，希望工作要輕松，待遇要高，離家要近，對某些安排的工作不肯去。有的就業觀念陳舊，等靠要思想較嚴重，自謀職業的積極性不高，有相當部分的殘疾人還不愿意就業。另外從雇主方面來說，殘疾人由于受教育少，法制觀念薄弱，要用專人管理，增加了企業成本。

為殘疾人就業服務的能力不強，行政執法不到位。一是殘疾人就業信息網絡建設不夠完善。省殘疾人就業信息網已開通運行，但數據管理、信息統計還未能和同級勞動、地稅等部門接軌聯網，殘疾人就業失業登記系統尚未開發，不能及時有效形成用人單位與求職殘疾人的對接。二是就業管理服務工作機制不夠完善。在蘇北，縣級殘聯就業服務機構不健全、硬件設施未能達到省里規定要求、工作人員不到位較普遍。全省按比例就業的相關數據統計不全面準確，影響了就業服務工作的決策和深入。三是就業管理服務工作力度不夠大。殘疾人就業保障金征繳不能做到及時、足額，地區差別較大。殘疾人勞動就業行政執法不嚴，對不按規定比例安排殘疾人就業又不足額繳納保障金的單位處罰不到位；少數福利企業不執行最低工資標準，加班工資不按規定發放，有些殘疾人勞動權益受損。四是殘疾人職業教育、康復和庇護安養機構建設薄弱，投入不足、數量不多、水平不高，不能滿足殘疾人的需要。

涉殘部門合作不夠，社會服務網絡尚未形成。在有關殘疾人就業管理服務中，殘聯、民政、勞保、稅務等部門各司其職，但存在部門協調合作不夠、工作脫節的地方。有的部門沒有將殘疾人就業工作納入職能范圍，部門所屬以及社會上的職業培訓、職業介紹等機構較少為殘疾人服務。有的甚至有推諉扯皮現象，如殘疾人《就業證》登記發放、稅收減免等方面有時存在不同標準和意見。對于殘聯征收機關事業單位殘疾人就業保障金征收，勞動監察聯合執法缺乏協調配合。為殘疾人勞動就業服務的社會機構或中介組織還很缺乏，遠沒有形成一種氛圍。

四、推進殘疾人就業發展的方法和途徑

新時期新階段，適應經濟轉軌、社會轉型的新形勢，必須堅持以科學發展觀為指導，把發展殘疾人事業放在經濟社會的重要位置，把促進殘疾人勞動就業作為改善殘疾人生活狀況的關鍵環節，做好“創新、提高、轉變、強化、統籌”等工作。即，創新殘疾人就業體制機制，提高殘疾人就業管理服務水平，轉變安置就業發展形式，強化職業教育和技術培訓，統籌城鄉和區域就業發展。

加強法規制度建設和組織領導。進一步貫徹落實國家殘疾人就業條例等法規，通過稅收減免、財政補貼等優惠政策，鼓勵用人單位安排殘疾人就業。加強行政執法和司法干預，保障殘疾人就業的合法權益。建立健全為殘疾人就業服務的管理體系，實行部門聯動、層級完備的工作機制。注重發揮各級殘疾人就業服務管理機構的主導作用。

多元化、多渠道安置殘疾人就業。一是穩定集中就業。做好福利企業新政策出臺后的銜接問題，穩定殘疾人的集中就業率，防止出現大的波動。二是全面推進分散按比例就業。三是促進殘疾人靈活就業。為殘疾人提供公益崗位和專營崗位，結合城鎮建設和社區建設，促進殘疾人社區就業和靈活就業。四是由政府投資建設庇護工場等殘疾人康復安養機構，扶助智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾人等就業，滿足殘疾人的多種服務需求。

激勵殘疾人自強創業。殘疾人就業工作不僅是指安排就業崗位，自謀職業也是一條重要途經。事實表明，創業是最好的就業。加強對殘疾人創業意識和創業能力的培養，加大對殘疾人創業的激勵政策力度，以創業促就業。設立殘疾人創業專項資金，除安排長期低息貸款用于創業外，在稅收方面也實行減免。

增強殘疾人就業競爭能力。本著“以市場引導培訓，以培訓促進就業”的方針，依托自身和社會辦學力量，開辦各種類型的職業技術培訓班，采取訂單式、委托式、儲備式等培訓方式，力求達到殘疾人培訓的合格率、上崗率和就業率的有機結合。通過加大教育培訓力度，提高殘疾人勞動技能和綜合素質，增強殘疾人就業競爭能力。

提高為殘疾人綜合服務的能力和水平。加快建設殘疾人就業工作信息網，提供規范化、科學化、信息化的就業服務，建立殘疾人求職登記、就業指導、技能培訓、職業介紹一條龍服務，提高服務效率和服務水平。加強殘疾人勞動就業能力的評估鑒定，針對殘疾人的生理特點和技能狀況開展個性化服務，提高殘疾人就業服務的針對性和成功率。

依法征繳并合理使用殘疾人就業保障金。殘疾人就業保障金是根據有關法律規定設立的政府性基金，征收的目的是促進殘疾人就業。首先要依法征收，做到應收盡收，特別是加強對機關事業單位的征收，可以借鑒南通市的做法，把其應繳的殘保金納入部門財政預算。其次要嚴格管理并合理使用，做到專款專用，用之于殘疾人事業，服務于殘疾人就業發展。

營造支持殘疾人就業的良好環境。樹立現代文明社會的殘疾人勞動就業觀，轉變不利于殘疾人就業的用人觀念，形成全社會理解、關心、幫助殘疾人就業的社會風氣，積極構建扶助殘疾人就業的社會支持網絡，引導、鼓勵非政府組織、慈善團體等社會資源參與殘疾人就業的社會幫扶活動。□

（本文系江蘇省殘聯2007年招標課題。執筆：趙志凌、高樸、徐金源）

責任編輯：浩 宇