論和諧社會(huì)構(gòu)建與政府職能轉(zhuǎn)變

改革開放30年來，我國的現(xiàn)代化建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但是隨著發(fā)展的深入，整個(gè)社會(huì)也日漸進(jìn)入了矛盾高發(fā)期。為解決不斷凸現(xiàn)的社會(huì)矛盾，促進(jìn)我國社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，黨中央提出了構(gòu)建和諧社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，黨的十七大又對(duì)和諧社會(huì)的構(gòu)建做出了具體的戰(zhàn)略部署，并成為我國今后實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇。對(duì)在社會(huì)發(fā)展中長期以來起主導(dǎo)作用的我國政府而言，明確其在新的發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種職責(zé)，以及其職能是否應(yīng)該做出適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)向和新的定位，對(duì)于和諧社會(huì)的構(gòu)建具有十分重要的意義。

一、政府職能轉(zhuǎn)變的社會(huì)基礎(chǔ)

對(duì)于政府職能的考量，長期以來一直是個(gè)爭論不休的問題。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派和新自由主義學(xué)派在鼓吹市場自發(fā)調(diào)節(jié)力量的基礎(chǔ)上，主張嚴(yán)格限制政府的職能范圍；公共選擇和公共管理學(xué)派因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)了政府人的經(jīng)濟(jì)本性，同樣宣稱“小政府、大社會(huì)”是現(xiàn)代國家治理的普遍法則。事實(shí)上，通過對(duì)不同理論的考察可以發(fā)現(xiàn)，并不存在政府與市場職能的明確分界；政府職能也不存在固定的模式，不同時(shí)期、不同國家的政府必然要承擔(dān)不同的職能。具體政府職能的確定必然以某一國家某一特定時(shí)期內(nèi)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ)。因此，要理解我國政府在和諧社會(huì)構(gòu)建中的職能，首先需要理解我國當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)及存在的社會(huì)問題。

人類從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)和價(jià)值觀念變遷造成的一個(gè)主要問題是：個(gè)人空間和公共空間、個(gè)人權(quán)利和公共權(quán)力、個(gè)人利益和公共利益的沖突。因此，如何界定個(gè)體權(quán)利和公共權(quán)力，如何協(xié)調(diào)個(gè)人利益和公共利益是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)必須解決的問題。現(xiàn)代社會(huì)面臨的另外一個(gè)主要問題是精英與大眾，或者說社會(huì)不同階層之間的矛盾與沖突。天賦要素、職能分工和歷史發(fā)展的差異決定了社會(huì)必然分化為掌握權(quán)力的精英和從事一般工作的大眾，形成不同的社會(huì)階層。防止精英對(duì)大眾的剝奪、壓迫，形成大眾有序的利益表達(dá)機(jī)制，分享社會(huì)發(fā)展的收益，是構(gòu)建和諧必須解決的另一個(gè)問題。當(dāng)代社會(huì)不和諧的眾多因素大致都可歸納為這兩個(gè)問題沒有得到有效解決。再者，改革開放打破了一體化的利益結(jié)構(gòu)，利益分化的加劇引發(fā)了精英和大眾之間，社會(huì)不同階層之間的矛盾沖突。最突出的表現(xiàn)就是貧富分化的拉大，社會(huì)公平問題日益嚴(yán)重，政治權(quán)力異化。這兩個(gè)因素是我國當(dāng)前矛盾日益突出、社會(huì)不和諧的主要原因，也是黨提出構(gòu)建和諧社會(huì)的主要背景。

二、當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變的方向

從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的無所不包到改革開放后以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，我國政府職能經(jīng)歷著不斷的調(diào)整。盡管改革開放后政府職能有了很大的轉(zhuǎn)變，但是經(jīng)濟(jì)建設(shè)始終是政府的主要職能。構(gòu)建和諧社會(huì)的提出，意味著政府職能在經(jīng)歷了改革開放后的第一次大轉(zhuǎn)型后，要做出第二次轉(zhuǎn)型——逐漸實(shí)現(xiàn)從原來的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心向更多的社會(huì)管理轉(zhuǎn)向。結(jié)合上文對(duì)我國當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)的分析，通過對(duì)學(xué)者們關(guān)于政府職能思考的梳理，筆者以為在和諧社會(huì)的構(gòu)建中政府職能定向應(yīng)著眼于以下兩個(gè)方面：強(qiáng)化市場型政府和公平的政府。

(一)強(qiáng)化市場型政府

所謂強(qiáng)化市場型政府，就是有足夠權(quán)力去創(chuàng)造和保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)并去強(qiáng)制執(zhí)行合約，而且受到約束不去剝奪這些個(gè)人權(quán)利的政府。強(qiáng)化市場型政府，顧名思義，其職能就在于強(qiáng)化市場的作用。市場機(jī)制在現(xiàn)代社會(huì)是有效協(xié)調(diào)個(gè)人利益和公共利益的手段。完善的市場在勞動(dòng)分工和職能分化的現(xiàn)代社會(huì)有效地融合了分裂的社會(huì)個(gè)體，在維護(hù)個(gè)人空間的同時(shí)促進(jìn)了公共領(lǐng)域的運(yùn)作。因此，完善市場機(jī)制，強(qiáng)化市場功能是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的重要條件。但是，當(dāng)代社會(huì)的市場機(jī)制不是自發(fā)產(chǎn)生的，對(duì)于我國而言尤其如此。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛了市場功能的發(fā)揮，而且當(dāng)代的經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)證明市場失靈的存在，要有效發(fā)揮市場的功能必然需要政府創(chuàng)造良好的條件。所以，關(guān)鍵的問題就是政府應(yīng)該履行何種職責(zé)才能完善市場機(jī)制，如何強(qiáng)化而不是損害市場功能?

總結(jié)成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)要有效發(fā)揮市場的功能，需要在法規(guī)制度建設(shè)方面做好以下幾點(diǎn)。1.完善法律法規(guī)，主要包括交易法規(guī)、投資融資法規(guī)和勞動(dòng)工資法規(guī)。2.建立明晰的產(chǎn)權(quán)主體，就我國的而言最主要的是土地產(chǎn)權(quán)和國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)。3.構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度。4.處理好政府和市場的關(guān)系。強(qiáng)化市場功能的工作在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建中依舊任重道遠(yuǎn)，需要政府繼續(xù)發(fā)揮作用。而完善市場機(jī)制、強(qiáng)化社會(huì)市場功能的另一項(xiàng)重要工作長期受到忽略，即培育社會(huì)資本，提高市場經(jīng)濟(jì)主體的道德水平，構(gòu)建道德秩序。政府之所以在強(qiáng)化市場功能中必須承擔(dān)此項(xiàng)職能，主要由兩方面原因決定。首先，是道德水平和道德秩序?qū)儆跓o形的公共產(chǎn)品，每個(gè)社會(huì)成員都能從整體道德水平和道德秩序的提高中獲得收益，然而在社會(huì)交往中總是害怕道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，不愿意為道德秩序的構(gòu)建付出道德成本。其次，道德水平和道德秩序是市場經(jīng)濟(jì)有效發(fā)揮其功能的重要條件。假設(shè)沒有高水平道德素質(zhì)和道德秩序，即便存在完備的法律體系，經(jīng)濟(jì)人的本性也會(huì)促使人們違反法律規(guī)則，影響市場機(jī)制功能的正常發(fā)揮。因此，強(qiáng)化市場型政府要充分發(fā)揮市場的作用，就必須承擔(dān)起道德秩序的構(gòu)建職責(zé)。

目前，我國市場經(jīng)濟(jì)尚處于發(fā)育階段，政府要強(qiáng)化市場功能，就必須構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的道德秩序。而要構(gòu)建道德秩序，首先要明確個(gè)人的權(quán)利界限，界定最低的社會(huì)共同道德標(biāo)準(zhǔn)，培養(yǎng)社會(huì)成員之間的相互信任。具體的措施就我國當(dāng)前的狀況可以歸結(jié)為三個(gè)方面：1.改造和復(fù)興傳統(tǒng)社會(huì)的道德資源。2.發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義道德規(guī)范。3.鑄造新的與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公民道德價(jià)值規(guī)范。

(二)公平的政府

公平的政府包括兩個(gè)層面的內(nèi)涵：一是在基本的政治制度上，公平的政府能夠維護(hù)每個(gè)社會(huì)成員的政治、言論、集會(huì)、生命、財(cái)產(chǎn)等基本的自由和權(quán)利，不使一部分人凌駕于另一部人之上；二是在行為政策上，政府對(duì)社會(huì)財(cái)富的分配能夠在促進(jìn)整個(gè)社會(huì)財(cái)富增加的同時(shí)，最大限度地改善最不利處境的那部分社會(huì)成員的生活。保護(hù)個(gè)人生命和自由權(quán)利的基本政治制度是公平政府的阿基米德點(diǎn)，因?yàn)橹挥挟?dāng)社會(huì)成員的這些生命和自由的基本權(quán)利不受侵害時(shí)，才能談及進(jìn)一步改善他們的生活。

公平政府的內(nèi)涵決定了和諧社會(huì)的構(gòu)建必須強(qiáng)化政府的公平職能取向，促進(jìn)公平政府的實(shí)現(xiàn)。上文已經(jīng)指出，在構(gòu)建和諧社會(huì)中，市場功能的充分發(fā)揮，只是增加了社會(huì)財(cái)富，橫向滿足了現(xiàn)代社會(huì)的需求；強(qiáng)化市場只是通過協(xié)調(diào)個(gè)人的自愿合作，部分解決了個(gè)人利益和公共利益之間的沖突問題。在涉及個(gè)人空間或公共領(lǐng)域的公共物品供給諸如此類個(gè)體不愿自發(fā)合作解決的問題，以及社會(huì)縱向方面更重大的公共權(quán)力的行使者和社會(huì)大眾之間、不同階層之間矛盾這一類問題時(shí)，市場的強(qiáng)化非但不能解決，實(shí)質(zhì)上有時(shí)反而加劇了這些問題的發(fā)生與蔓延。對(duì)于此類嚴(yán)重影響社會(huì)和諧安定的問題，就顯然需要政府承擔(dān)責(zé)任，加以解決。而政府要解決個(gè)人權(quán)利與公共利益的沖突、公共物品的匱乏、不同社會(huì)階層之間的沖突和由此導(dǎo)致的不穩(wěn)定等問題，清除阻礙和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)的各種因素，其首要任務(wù)就是承擔(dān)起強(qiáng)化社會(huì)公平的職能，構(gòu)建公平的政府。目前，我國政府已開始著手社會(huì)公平的構(gòu)建工作。從農(nóng)業(yè)稅完全減免，溫家寶總理承諾至2007年全國農(nóng)村范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)完全免費(fèi)的義務(wù)教育，到建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村；從房改、醫(yī)改到工資制度的改革、社會(huì)保障體系的逐步完善，我國政府職能正在逐漸轉(zhuǎn)向最大限度地促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。政策層面的完善具有重要意義，但在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、社會(huì)整體財(cái)富有限的情況下，通過公共政策對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行再分配，使更多公眾享受到改革收益，促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，其功能還十分有限。所以，公平政府的構(gòu)建與和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，除了政策層面上的調(diào)整之外，還需從政治制度的層面加以解決。

三、和諧政府與和諧社會(huì)

強(qiáng)化市場型政府和公平的政府是我們?cè)诤椭C社會(huì)構(gòu)建中依據(jù)我國社會(huì)的現(xiàn)實(shí)和需要，對(duì)政府職能作出的主要定向。這兩項(xiàng)職能并不是孤立的，它們相互聯(lián)系，相互依存，甚至存在著對(duì)立與沖突。政府要想做到強(qiáng)化市場的功能，充分發(fā)揮市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能，就必須成為公平的裁判者，維護(hù)市場機(jī)制，調(diào)節(jié)市場沖突與失靈。而政府要保護(hù)不同社會(huì)階層的利益，保障每個(gè)社會(huì)成員的自由與權(quán)利，就需要完善的市場提供的物質(zhì)和環(huán)境支持。市場強(qiáng)化型政府則是實(shí)現(xiàn)政府前兩項(xiàng)職能的基礎(chǔ)和手段，同時(shí)其構(gòu)建又必須以前者為指導(dǎo)，遵循實(shí)現(xiàn)公平與效率的原則。同時(shí)，雙重職能也存在著沖突和不協(xié)調(diào)。比如，強(qiáng)化市場，充分發(fā)揮市場的機(jī)制可能要求政府更加注重效率，盡可能尊重市場規(guī)律，減少對(duì)社會(huì)財(cái)富的再分配。另外，構(gòu)建公平的政府又要求政府對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行再分配，滿足不同階層社會(huì)公眾的需求，兩者之間顯然存在沖突。政府職能問的沖突毫無疑問會(huì)影響到政府能力，而對(duì)于政府在社會(huì)發(fā)展起關(guān)鍵作用的后發(fā)展國家來說，政府能力的降低必然影響到整體社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，最為直接的影響是和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。因此，要構(gòu)建和諧社會(huì)，必須要構(gòu)建和諧政府，平衡協(xié)調(diào)政府的兩項(xiàng)重大職能，最小化兩者的沖突，提升其整合度，進(jìn)而促進(jìn)強(qiáng)化市場型政府和公平的政府的實(shí)現(xiàn)，提升我國政府能力，以和諧政府的構(gòu)建促進(jìn)和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。

(作者單位：鄭州大學(xué)城市學(xué)院、上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院)