探索ＴＰＡ模式與多邊貿易體制之互動

[摘要] 美國外貿法中的“貿易促進權”賦予美國總統參與貿易談判的可信度，確保國會的核心地位；促使美國在貿易協定談判中占據有利位置，維持了“府會”良好協作關系。本文旨在探索“貿易促進權”與多邊貿易體制的互動，管窺其價值功能，探究其發展趨向。

[關鍵詞] 貿易促進權 快車道授權 多邊貿易體制

“貿易促進權”（trade promotion authority，以下簡稱TPA）是“府會”根據國際貿易發展狀況分享貿易政策決策權的產物，促使總統擁有權談判的同時，確保國會亦保有其控制權。 眾所周知，美國憲法締造者的原始執政思想是將行政權與立法權相分離，防止權力過分集中可能引發的專權暴政。受這一思想的影響，美國外貿政策決定和執行過程中貫穿的“府會”共享貿易決策權理念自1934年起一直沿用至今。

一、基于美國憲法之訴求而誕生的TPA模式

1.TPA模式誕生的法理與實踐基礎

(1)TPA模式誕生的法理基礎

美國憲法奠定了國會在參與簽訂國際貿易協定過程中至關重要的作用。一方面，國會十分清楚其調整涉外貿易的明確的憲法權力；但另一方面，國會卻又不能有效地談判涉外協定。由此引發貿易協定談判權從國會向總統的實質性轉移，使“府會”出現因憲法引致的緊張關系。

(2)TPA模式誕生的實踐基礎

鑒于美國憲法體制的過多束縛和羈絆導致ITO夭折，而在當時的政治、經濟環境下，依賴修改憲法來解決美國貿易體制受制于國內貿易法的困窘實不可行，因此，TPA應運而生。

2.TPA模式法律機理

(1)概念

TPA為美國國內法中“行政-國會協定”的變種，是重要的“法定”條約批準程序；即國會將憲法賦予其的部分權力讓渡給行政部門，授權總統參與貿易談判并簽署協議，在授權時限內，國會對總統達成的最終協議放棄修改權，僅在規定時限內批準或否決已通過談判達成的整個協議。

(2)特征

TPA具備高效便捷、減少傳統議案所需大量中間環節、將協定作為擬定中的法律來審議之特征。它不但遵從傳統的憲法法定批準程序，同時也保留了“立法否決”程序中的重要屬性——自動解除某一委員會，避免某委員會封鎖該立法的情況出現；禁止委員會就該議案提出修改；在國會參眾兩院進行有限制的辯論。

TPA所具有的特定屬性使之成為美國實施貿易政策的有利技巧。不但解決了國會對外貿的管理權和對委托授權的監督權，較好地防止了國會委員會或委員會主席壓制立法而使法案無法提交全體表決的情況；同時又未對總統的外貿談判能力和可信度造成不良影響。執法和立法機構同時參與貿易談判決策過程的方式，增強了政府的談判能力；確保總統的談判結果能在合理期限內由國會不加修正地表決，避免重啟談判、削弱美國談判信譽的不良后果。

二、探究TPA模式與多邊貿易體制之互動

美國在貿易政策的抉擇中不但始終試圖影響國際貿易規則，而且一直追求掌控世界經濟的立法權。為了能在多哈回合中繼續保持其領導地位，強化政府的貿易談判權尤為重要。而TPA授權將成為美國在WTO多邊談判中推行貿易自由化、減輕貧困、促進民主和法制的最佳策略。

1.TPA模式與東京回合

從臭名昭著的1930年《斯穆特-霍利關稅法》，到象征美國走向多邊貿易體制起點的1934年《互惠貿易協定法》，再到成為推動肯尼迪回合關鍵因素的1962年《貿易擴大法案》，美國外貿政策不斷發生嬗變、且總體上趨向自由化，總統和貿易代表在談判中的能動作用逐漸上升。

此后，為著手發起下一輪回合，1974年《貿易法》成為美國外貿政策的分水嶺。該法為協調“府會”貿易協定關系，首次引進“快車道”，使國會對其固有的條約修訂權做出放棄、不給利益集團任何院外活動的機會，讓出了部分管理外貿的權力，且對協定表決做出時限限制。再則，該法案還規定了談判前的一系列程序；并第一次授予總統對現存非關稅貿易壁壘（NBT）進行削減的權力；允許政府進行單個部門的談判以圖放寬NBT。

該授權的獲得使一度停滯不前的東京回合很快轉入實質性談判階段，并最終于1979年4月完成。之后，1979年《貿易協定法》又將美國在多邊談判中的承諾法律化、擴大多邊貿易談判范圍，并延長“快車道”授權，迎合了世界貿易發展契機。

2.TPA模式與《烏拉圭回合協定法》

20世紀80年代以來，美國外貿政策基石從“多邊主義、貿易自由化”，轉向蘊涵對等觀念的“互惠主義、公平貿易”。既極力促使全球貿易更趨自由，但又始終未放棄強化本國貿易保護。 “快車道”于1988、1991和1993年獲得延期。其中，1988年《綜合貿易與競爭法》擴大了“快車道”適用范圍，使國會授權簽訂的協定也可適用“快車道”。該法案還規定“快車道”到期后，經總統提議國會不予反對，可自動延長4年。不過，若貿易代表事先未就貿易談判和協定與國會進行恰當協商，國會就有權否決該程序，即實施“反快車道”程序。

烏拉圭回合降下帷幕后，美國啟用“快車道”為隨后有關該回合協議的執行議案在國會順利通過做準備。基于1988年法案授權的“快車道”于1993年夏到期，國會在1994年制定了《烏拉圭回合協定法》，明確界定政府的談判議題、內容和期限 ，并將烏拉圭回合協定采納為國會執行性協議 。歷經三位美國總統參與談判，烏拉圭回合最終文本順利簽訂。在克林頓將協定提交國會后，國會通過了烏拉圭回合一攬子協議實施立法，并于1995年1月1日生效。

該階段的“快車道”就美國政府參與烏拉圭回合談判起到助推作用，強化了美國對多邊談判主動權的控制，利于美國推行符合其利益的國際準則與核心價值觀。

3.TPA模式與多邊談判互動關系

從GATT到WTO，美國在多邊貿易體制中的實力有目共睹。美國力主參與多邊談判的主要目的還是為了借助多邊游戲規則的功用來削弱和摧毀其他國家的貿易障礙，以使美國經濟利益最大化。詳言之：

鑒于前五輪多邊貿易談判是在美國分別于1945年、1948年、1951年、1955年和1958年延長1934年《互惠貿易協定法》之后倡議召開的；因此，相關談判結果都不同程度地受到該法影響。其中尤以第三、四、五輪談判最為明顯。

在前六輪談判中，美國一直穩居核心地位：一方面脅迫他國削減關稅、放寬進口限制；另一方面又盡量不將可能受外國商品競爭的美國商品列入談判清單。此外，還利用“例外條款”、“國家安全條款”等，適時按照美國之需，撤銷已減讓的關稅或重新提高進口關稅。

東京回合談判同樣彰顯美國外貿法的輻射效應，以及TPA的實踐價值。該回合由時任總統尼克松倡議，其法律基礎即為美國1974年《貿易法》。

20世紀70、80年代，為滿足美國產業結構轉向之需，消減不斷擴大的貨物貿易自由化給美國帶來的競爭壓力，美國竭力倡導烏拉圭回合談判，迫使別國更進一步放開包括農產品和服務貿易在內的市場，從而借機將自由貿易領域的一般原則擴展到服務貿易。而該回合談判的時間表恰恰是嚴格按照TPA授權期限之規定執行的。

歷史證明，美國國會通過授予總統談判權限的方式，幾乎單方決定著每輪多邊談判的最后時限，以及數輪談判成果的生效與實施。一旦授予了TPA，隨之而來的都是多邊談判突破僵局、由程序階段迅速轉為實質階段。

故而，2002年TPA法案的通過，對外則積極展現了美國的談判誠意，有助于促使全球貿易系統變得更加開放；對內則使美國在改善外部經濟環境的同時，擺脫了“9.11”重創，恢復了美國貿易政策的信用。此外，也使小布什利用兩黨政治的運作技巧，巧妙轉移民眾視線，避免重蹈其父因被經濟拖后腿而連任失敗的覆轍。但民主黨在2006年中期選舉中大獲全勝，以及美國大選年的周期性影響，為其后TPA未能在去年到期后重新獲取埋下伏筆。

三、多邊貿易體制中TPA模式探索

TPA突破了美國現行貿易體制，但未超出憲法之框架；充分適應了多邊貿易體制發展，應對了美國社會利益取舍的多元化，實現了美國貿易政策的既定目標。

1.TPA授權與“府會之爭”的調和

TPA使貿易決策的動議權轉移到總統手中，體現了牽制與平衡的特征。

盡管國會將其外貿決策權向行政權力傾斜；但國會仍處于貿易決策之“權源”與核心，保留了其在談判前確定談判目標、在談判中提供建議、以投票方式否決協定的權力，國會繼續發揮著其在對外貿政策制定、制約與監督過程中的權力。

行政部門同意接受國會事先提出的關于談判目標的指示；放棄未經國會批準，開始對外談判的權力。

作為“府會”協作的橋梁，TPA避免因國會派別爭斗、效率低下而影響美國貿易促進進程的開展，使“府會”建立并發展良好合作機制，有助于在貿易談判前、中、后期和具體實施階段調和分歧，促使“府會”通過相互讓步成為國際協定伙伴，實現權力的對稱平衡。

縱使，外貿政策作為國家政策，常能超越一般的黨派權力之爭，使“府會”就重大問題相互妥協和謀求一致；但為順利獲取TPA，總統在國會授權或通過協定之前的對外談判中，通常會態度強硬、寸土不讓，目的就是期望其政策目標與國會取得最大限度的一致，敦促國會賦予TPA授權，以便總統能在其后的談判中擁有更靈活的空間。

2.TPA授權與美國外貿政策抉擇

美國外貿政策的雙重標準、霸權主義和侵略性單邊主義昭然若揭。2002年TPA法案的通過，預示著在反恐的大環境下，貿易又重新回歸人們關注之焦點，美國將力圖促進多邊談判進程明朗化。輿論普遍認為，美國此舉隱藏著特定的經濟動機和政治背景，其試圖依托多邊談判來確保其全球經濟盟主地位、增強美國民眾對經濟復蘇的信心，使政府能借機調整外貿布局、明確貿易議程時間表。

3.TPA模式制度化進程與多邊貿易體制發展路徑

在貿易談判“敲門磚”——“快車道”擱淺的8年間，美國在貿易領域的領導權威受到質疑，其經濟增長的持續性受到影響，且其只參加了全球150個貿易和投資協定中的3個，多邊貿易進程處于“延誤”和“等待”狀態。2002年TPA的重生，拯救了居于停滯的多邊談判。

獲取TPA后，美國政府在多邊談判中的緊急決斷權與裁量權將得以強化、談判的預期效應更為突顯、多邊貿易體制發展的穩定性得到促進，避免了ITO悲劇的重演。佐立克曾表示：“國會先前拒絕對‘快車道’授權再次延長，實際上反映了‘府會’對貿易所能帶來的福利缺乏合意。”他認為，美國所要做的就是“回到‘競爭’中，并成為領導者。” 因為對于美國而言，多邊貿易體制是一種經典的“雙贏”戰略，利于平衡國家間貿易關系。

綜觀歷史，GATT/WTO數輪回合的洗禮加速了TPA制度化進程。“快車道”采用之初，國際貿易協定項下考慮的問題僅局限于傳統的貿易問題。 其中，不足50頁的東京回合協定實施議案幾乎未出現修改美國國內法的條款，且該回合商討的NBT問題也僅限于“協調現存反傾銷規則和一些限制政府采購”等。直到1988年美加自由貿易協定，貿易談判中的事項才擴展至新領域。隨后，NAFTA和其實施議案又打破了“貿易協定”所包含之界限。

時光荏苒，從“快車道”到TPA，稱謂的改變，意味著該模式對于“促進貿易”的強烈關注。同時也標志該模式從“為解決具體問題”而適用，上升為一種“制度化”和“具有普遍性”的架構，契合了現行世界經濟體制的發展。作為一種協調立法和執法機構權利的靈活機制，TPA儼然成為美國在WTO新一輪談判中確立主導地位、控制談判主動權的首要策略。2002年至今，美國已通過TPA，與安第斯、新加坡、巴拿馬、智利、越南、韓國、多米尼加-中美洲、南部非洲關稅同盟等簽署了雙邊和區域性貿易協定。美國“自由貿易安排全球路線圖”及其通過TPA所獲收益，預示TPA到期后未能重新獲取只是暫時的，是選舉政治之需壓倒了理性的政策抉擇，筆者認為這種促進貿易的模式終將繼續受到青睞。

四、結語

綜上所述，TPA模式不愧為美國憲法體制的里程碑。盡管現實生活中國會不肯輕易放權，“兩黨制”政治結構、選舉政治、利益集團的博弈等不少因素都可能成為制約TPA繼續向前發展的阻力。但毫無疑問，為維持其在多邊貿易體制中的地位，美國需要依仗“府會”在外貿事務中的權力爭斗與協調合作的游戲所產生的變數與障眼法。TPA制度構建所具有的合理性、正當性、快捷性，以及談判結果較強的可預測性和穩定性，正是政府在參與多邊談判中孜孜以求的理想境界。

鑒于“府會”總體目標的一致性和“府會”雙方的協調與平衡，為擴展和提升美國外貿政策及行政決策權、實現美國國家利益的最大化、維護美國在新經濟秩序中的超強地位，TPA超越了簡單工具的功能，使美國在權力分配同向優化中獲取最大利益。TPA不愧為新形式下，“府會”平衡的重新定位和貿易決策權的再次創新。

筆者認為，TPA具備繼續存在的基礎，未來TPA模式與多邊貿易體制的互動關系和基本走向，不僅取決于“府會”權力之爭與權力分配，更決定于“府會”良性協作關系。對美國貿易體制中的這一核心要素——TPA模式的關注，將為我國進一步把握美國外貿政策動向，最大程度地維護我國在世界經濟體系中的利益提供參考與借鑒。

參考文獻：

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