中國殘疾人社會保障體系框架設計

摘要：作為社會弱勢群體之一，中國殘疾人群的基本生存狀況令人擔憂，迫切需要健全的殘疾人社會保障體系來維護基本權益。利用2006年中國第二次全國殘疾人抽樣調查數據，描述了殘疾人群收入貧困、就業困難、教育、醫療服務、康復等基本需求不能得到滿足的生存狀況，就此提出建立“多支柱、梯度扶助”式殘疾人社會保障體系的框架設計。

關鍵詞：中國；殘疾人；社會保障體系

中圖分類號：F121.29文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）011-0081-02

一、殘疾人群的基本生存現狀

1987年中國首次殘疾人抽樣調查顯示，中國各類殘障人員共約5 164萬人，占全國人口的4.9%。根據2006年第二次全國殘疾人抽樣調查公報，中國各類殘障人員總數為8 296萬人，已占全國總人口的6.34%[1]。20多年來，中國殘障人員總量與殘障人員比例呈現穩步增加的趨勢。殘疾人屬于生理性社會弱勢群體，現階段他們的基本生存狀態在總體上依然令人擔憂。

1. 殘疾人收入水平較低

調查公報顯示，在2005年全國有殘疾人家庭戶人均全部收入中，城鎮為4 864元，農村為2 260元。2005年底全國城鎮居民人均可支配收入為10 493元，農村人均純收入為3 255元，可見城鄉殘疾人人均收入均低于全國平均水平。在所有殘疾人家庭戶中，12.95%的農村殘疾人家庭戶年人均全部收入低于全國農村貧困線683元，7.96%的農村殘疾人家庭戶年人均全部收入在684元~944元之間，處于貧困線邊緣。

2. 殘疾人就業比較困難

近年來殘障人員就業狀況不容樂觀，2005年城鎮新安排殘障人員就業僅為39 萬人。2006年15~59歲殘疾人的就業率則下降了6.21個百分點，為47.84%。同年全國城鎮男性16~59歲、女性16~54歲殘疾人中，在業人口297萬，就業率為38.72%。農村同年齡段殘疾人的就業率為59.02%[2]。隨著全國福利企業的總體數量逐年下降，得到安置的殘障人員數量也在相應減少， 1996年全國各類福利企業共有59 000家，安置殘障人員94萬，到2006年底則下降為30 000家，安置人數降至62萬人，殘障人員群體面臨著嚴峻的就業危機。

3.教育、醫療服務、康復等基本需求不能得到滿足

15歲及以上殘疾人文盲人口有3 591萬，文盲率為43.29%。6~14歲的246萬學齡殘疾兒童中，有36.81%沒有接受義務教育。接受高等教育的殘疾人比例極低，全國具有大學程度的殘疾人為94萬，僅占全部殘疾人的1.13%。曾經接受過醫療服務與救助、康復訓練與服務的殘疾人比例分別為35.61%和8.45%。而對上述服務有需求的殘疾人比例則分別達到72.78%和27.69%。這表明殘疾人的基本需求與當前提供的服務之間有很大差距。

綜上可見，殘疾人群體是中國最具典型性的一個社會弱勢群落。他們既有經濟利益上的貧困性、生活質量上的低層次性，又具有風險承受能力方面的脆弱性。因此，基于維護社會公正、保障基本生存公平、保障水平與經濟發展水平相同步、政府承擔主體責任與社會具有接納弱者義務的理念，極有必要對殘疾人群體的基本生存狀態給予高度的關注，構建完整的殘疾人社會保障體系既成為政府和全社會義不容辭的責任與義務，又成為時代發展與社會文明進步的必然要求。

二、“多支柱、梯度扶助”式殘疾人社會保障體系框架設計

構建完整的殘疾人社會保障體系應包含政府保障計劃、企業保障計劃、個人補充保障計劃和社會慈善事業補充保障計劃四個支柱，同時應具有以下三個層次。第一層次是政府提供的基礎保障，屬于低層次內容，覆蓋全體殘障人員。包括最低生活保障、救濟型養老金、基本醫療救助、公益就業扶持、免費義務教育等。第二層次是由政府和企業提供的與現行社會保障制度相銜接的配套保障，屬于中層次內容。包括社會救助（由政府提供的殘障人員生活補貼和企業內部提供的互濟救助）、社會保險（如養老保險、醫療保險、失業保險、工傷和生育保險等）、社會福利（福利供養、就業安置、創業優惠、住房補貼、供暖補貼、教育補貼等）、社會服務（如就業指導和培訓、舉辦文化體育活動、建設無障礙社會環境等）四方面內容。第三層次是由個人自身和社會慈善事業提供的補充保障，屬于高層次內容。它是在前兩個保障層次基礎上，滿足殘障人員較高層次的發展需求，為其參加社會科學、文化、體育等活動創造有利的條件和提供有力支持。上述三個層次緊密銜接，構成了一個梯度分明而又相互聯系的保障體系，這里稱之為“多支柱、梯度扶助”式殘疾人社會保障體系。根據中國社會保障內容的基本分類，“多支柱、梯度扶助”式殘疾人社會保障體系應由殘障人員的社會保險、社會福利（含殘障人員就業）、社會救助和社會服務等子系統構成。

1.社會救助子系統

第一，政府救助應主要包括最低生活保障、低保邊緣戶救助、臨時救濟、康復救助等項目。首先，繼續將殘障人員納入最低生活保障中，做到應保盡保；對接近低保而又未達到低保線的邊緣戶給予救助；對一戶多殘、一戶重殘的殘障人員家庭，通過政府財政安排使之享受定期化、制度化的社會救助，保障他們的基本生活。其次，臨時救助包括節日救助和突發性事件救助。再次，政府應加大對殘障人員的康復力度。對殘障人員康復治療的費用，由市政府及殘聯設立殘障人員康復基金中給予部分報銷；對于社會救濟型殘障人員，除了領取最低生活保障金外，還應為其提供醫療服務作為扶貧解困的形式。第二，民間救助。在建立殘障人員的社會保障網絡中，要大力發揮社會慈善事業和社會志愿者的支持作用，以填補政府機構與個人需要之間的空白。依托社區殘障人員協會，大力發展社區非營利組織，引導非營利組織積極開展殘障人員社會保障服務。還可以通過慈善捐贈等方式來建立殘障人員生活保障基金等。

2.社會保險子系統

第一，針對有勞動能力的殘障人員社會保險。城鎮殘疾職工應依法參加社會保險，繳納社會保險費，并按國家規定享受基本養老、基本醫療、失業、工傷保險待遇。對于有工作單位的殘障人員，用人單位要按有關規定為其繳納社會保險。其次，個體就業和自愿組織起來就業的殘障人員也應按規定參加基本社會保險，政府應對其進行補貼。第二，重度殘障人員社會保險。政府應幫助無業貧困殘障人員和重度殘障人員解決基本養老和基本醫療問題。對于社會救濟型殘障人員，政府應為其繳納基本養老保險金和基本醫療保險金，以保障其基本生活。

3.社會福利子系統

第一，福利供養。中國《殘障人員保障法》規定對于喪失勞動能力，無法定扶養義務人或法定扶養義務人無扶養能力，又無生活來源的“三無”殘障人員應予以供養、救濟，福利院和其他安置收養機構應按規定安置收養殘障人員。第二，就業安置和創業優惠。可以考慮采取集中與分散相結合的方針，多層次、多渠道、多形式地安排殘障人員就業。如民政、殘聯系統等有關部門可舉辦一些集中安排殘障人員就業的福利企業，也可建立精神病人的工療農場。此外，政府應倡導成立若干行業協會，增強吸納就業能力。對安排殘障人員就業達不到規定比例的單位，應當按照差額人數向殘障人員勞動就業服務機構繳納殘障人員就業保障金。對于有創業愿望的殘障人員，應為其培訓并提供低息小額貸款、減免稅收等政策，幫助其創業。第三，教育福利。對不具備接受普通教育能力的殘疾學生，應根據其特殊需要實施特殊教育。同時還需要大力發展殘障人員的職業技能教育，將培訓與就業一體化。在費用方面，政府現已免除包括殘疾學生在內的義務教育階段的學雜費，并對高中、職業教育和大學階段的費用給予部分補貼。在資金來源上，政府財政應承擔主要責任，并提倡社會捐資助學，多渠道籌集資金。第四，政府還有必要對貧困殘障人員的住房、冬季取暖等最基本生活需要進行補貼。

4.社會服務子系統

第一，積極發展殘障人員文化體育事業。定期舉辦殘障人員運動會、藝術節、智能競賽等，同時建立殘障人員圖書館、俱樂部和活動站等，豐富殘障人員的文化生活。第二，建設無障礙社會環境。根據市級財政狀況和殘障人員基金情況，可以免費或優惠為殘障人員提供輪椅、助聽器或手杖等必備用品，并對殘障人員搭乘公共汽車、火車，進入公園、盲人讀物郵寄等給予優惠或免費。政府還應加大宣傳力度，促成尊重殘障人員、幫助殘障人員的良好社會風尚。第三，逐步建立多維一體的社區服務網絡。殘障人員社區服務的主要內容應包括：提供與殘障人員基本生活密切相關的幫扶服務；以家庭為基礎開展殘障人員社區康復；殘障人員再就業服務；殘障人員的文化生活服務；建設社區無障礙環境；心理輔導服務和維護殘障人員合法權益等方面。

參考文獻：

[1] 第二次全國殘疾人抽樣調查辦公室.第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據手冊[K].北京:華夏出版社，2007.

[2] 程凱.第二次全國殘疾人抽樣調查主要結果及其對策[C].首屆中國殘疾人事業發展論壇論文集，2007.

The framework design of social security system for the disabled in China

ZHANG Jin-feng1， YANG Jian2，ZHANG Xiao-meng2

(1.China center for social security research of Renmin University of China， Beijing， 100872， China；2.Population research institute of Liaoning University， Shenyang， 110036 ，China)

Abstract：As one of social vulnerable groups， the basic survival status of the disabled in China is terribly worrying. The perfect social security system for the disabled is needed badly to protect their basic rights and interests. In this paper， the data which originated from the second China national sample survey on disability in 2006 is employed. And the unsatisfactory status of basic demands for survival including low level of income of the disabled， employment difficulty， education， health services and rehabilitation is described. As such， the framework design to establish a social security system of multiple pillars， gradient supports is put forward.

Key words: China; the disabled; social security system

[責任編輯陳麗敏]