天津農民宅基地換房風波

自2006年5月開始，天津市在轄區內劃出“三鎮兩村”展開了一場自上而下的土地變革。通過“撤村建居工程”，即俗稱的“宅基地換房建設示范小城鎮”的新農村建設試點工程，農民在改善居住條件的同時，被集約出來的宅基地，或被復墾成為農田，或被用來發展二、三產業。

村治保主任的家事

南北辛莊村，作為天津市第一批“三鎮兩村”試點之一，從2007年5月開始，村里320戶、1000多農民，絕大部分已經搬進了還遷的越秀園小區。在小區門口的傳達室，記者見到了南北辛莊村原治保主任郭玉華。

郭玉華以前在村里每月拿400多元的工資，農民還遷后，他在越秀園任負責治安的小組長，每月工資也漲到了700多元。雖然工資漲了，但老郭就是高興不起來。

因為在這次宅基地換房中，老郭家用正房置換了70平方米的樓層住宅面積，但全家5口人，卻只有他一人能夠享受每人9.1萬元的失地補償。同時，村里還給他辦理了社保和醫保，已經57歲的他，3年后正式退休每月能領到500元左右的退休金。

老郭的妻子鄧若蘭是20世紀70年代到天津插隊的四川知青，后來就留在了南北辛莊。像她這樣的知青，南北辛莊還有10多個，他們都是非農業戶口，雖然和當地人結婚，但他們的孩子大多也屬于非農業戶口。今年56歲的鄧若蘭之前在原來的武清縣糖精廠上班，現在退休后每月能領1100元的退休金。

鄧若蘭和郭玉華育有一兒一女。女兒嫁到其他村后，戶口也一并遷了出去；兒子郭學賓于2007年結婚，兒媳婦是農業戶口，但戶籍留在了津南區的娘家?，F在郭學賓在電信公司做臨時工，主要干的是搭建通訊設施的體力活，不簽合同也沒有保險。

而老郭的小孫子出生時，村里宅基地換房試點已經進行了一年多。老郭苦笑著說：“別看我們家有5口人，可就我一人有村里的6分地，也只有我一人領到了村里9.1萬元的補貼。”

讓老郭想不通的是，妻子鄧若蘭有退休金，不享受村里補貼和新農村試點優惠政策也就罷了，可兒子郭學賓，雖然是非農業戶口，但他自出生就一直生活在南北辛莊，而且一直沒有固定的工作。

南北辛莊村像郭學賓這樣情況的年輕人不少，他們到底該不該享受新農村建設的優惠政策呢？如果不管他們，他們又該如何養家糊口？

村民民主協商自己決定

“2006年5月，我們村被劃為宅基地換房的試點時，村里簡直沸騰了?！惫袢A回憶說，“緊接著第一件事就是召開全體村民大會，討論同不同意用宅基地換房，知道以后能住進樓房，這種好事誰反對？”

之后，村民們通過開會的形式，對居民區選址、村民補償等涉及全體村民利益的細節逐一討論，在得到90%的村民同意后，才正式實施。

據了解，2006年4月，天津市經過多方調查論證，決定在“三鎮兩村”進行宅基地換房建設小城鎮試點。試點3鎮中，東麗區、津南區各有一個鎮，剩下的“一鎮兩村”在緊鄰北京的武清區。武清區的3個試點（分別隸屬于大良鎮、下朱莊街道、大黃堡鄉）一共涉及17個村的5096戶，1.5097萬口人。

自2006年4月“宅基地換房建設示范小城鎮試點”得到國土資源部的批復以來，村民還遷房選址，在試點前期都有規劃，并上報到國土資源部進行審批。規劃由天津市統一進行，征求多方意見后報到天津市人大。試點由天津市副市長黃興國親自抓，市規劃院完成初期規劃。

“還遷地點要征求大多數村民的意見。以南北辛莊為例，這里是宅基地換房的第一批試點，2007年在規劃第二批試點時，南北辛莊附近的5個村也將集體搬遷至越秀園小區?！蔽淝鍏^新農村建設的總負責人、區建委副主任何德勝說，“還遷地點在距京津公路三四里的地方，因為新址占的是南北辛莊的地，所以優先照顧了該村的村民?！?/p>

村民搬進小區以后，南北辛莊村委會和小區的物業搬到了一起，許多村民認為小區的管理已經交給了物業，村委會已經不存在了。何德勝認為：“現在屬于雙軌并行，既有物業，也有村委會。但是農民身份不變，承包責任制也不變。隨著小區的模式逐漸完善，這里最終會由居委會來管理?！?/p>

村民資格決定補償標準

記者了解到，在南北辛莊，像郭玉華家庭成員這種戶口結構的比較普遍。即一戶中有農業戶口也有非農業戶口，但只有農業戶口的人享受到新農村建設的優惠政策。

“現在試點村鎮農民的身份沒變，都為農業戶口。但村鎮居民原來的戶口和身份不同，在新農村建設上所享受的待遇也不同。非農業戶口該還遷的還遷，但是在征地補償上就沒有他們的了，因為村里的土地和他們沒什么關系了?！焙蔚聞俳榻B說。

“農民現在的戶口不變，但等到小區建成以后，包括二、三產業發展起來以后，試點范圍內的農民都會投入其中，多數農民也就從第一產業中脫離出來了，對土地的依賴會越來越小，到那時他們的戶口雖然還沒變，但是生活和生產方式基本上和城鎮居民差不多了?！睂τ谇熬埃蔚聞俪錆M信心。

“關鍵問題在于社會保障，農業戶口參照農民的保障體系，非農業戶口參照城鎮居民的保障體系，兩者還是有差距的?！?/p>

對于戶口差別可能帶來的不同待遇，天津市專門制定了相關文件，即村民資格認證。

何德勝說：“一般情況下，是本村常駐的農業戶口居民叫做本村的村民。像知青這樣的歷史遺留問題等，還有一個重要標準就是看此人的生活來源是不是依賴本村的土地，如果是在本村住，卻在某個企業上班，村里沒有他們的土地，他們也沒有以土地作為自己的生活來源，那就不能認定他們的村民資格?！?“如果大學畢業后，工作、工資、保險都沒有，這些人還是會被認定有村民資格。另外，誰家閨女出嫁到外村，但現在戶口沒遷走，村里也有她們的地，這樣也會被認定有村民資格?！焙蔚聞傺a充說。

區域政策差別添麻煩

郭玉華原來在村里的房屋除了正房有70平方米外，還有5間廂房。在進行宅基地換房時，郭玉華得到了70平方米的樓房居住面積，但按照規定，5間廂房只能兌換成現金2萬多元。“同樣是房子，待遇為什么不一樣呢？”

對于房屋置換標準，何德勝說：“分房比例是按照原先的住房拆一還一。但因為平房質量有好有壞，所以政府要對全村房屋進行整體評估，按照相關方法得出一個平均值，再根據各家房屋質量，多退少補，以達到公平合理。拆一還一針對的是主房。如果老百姓本是60平方米的平房，卻想要更大面積的樓房，多出來的部分老百姓得掏錢買，每平方米最低是680元，最高是980元?！?/p>

調查中，記者了解到位于武清區南面的北辰區，置換時按宅基地面積進行等比例置換。在談到兩個區縣政策差異時，何德勝說：“一個區縣一個政策。北辰區在政策上比較松散，有的是街道運作，有的甚至是村里定政策。但武清區內實行的是同一標準，如果一個村一個標準，將來發展或許會遇到阻礙。但是由于南北辛莊離北辰區距離近、聯系多，兩區的政策卻不同，這將給新農村建設增添一定的難度。”何德勝不無擔憂地說。

保護耕地與產業調整并行

2008年7月，郭玉華一家5口搬出了居住了幾十年的老村。他說：“村里除了幾家工廠的廠房和部分房屋作為民工的臨時宿舍外，大部分已經開始拆了?！蹦敲床鸪鰜淼牡厝绾问褂媚兀?/p>

“試點村莊拆遷以后，幾個村的農民集中居住，還遷房也是先占用農耕地一部分。實際上這是國土資源部給一定的指標先用著，給農民建設還遷房、做產業區、商品房開發等等，發展二、三產業?，F在騰出來的宅基地首先要復墾，補上借用國土資源部的指標，在保持耕地面積不變的情況下，再做進一步規劃。”何德勝說。

他分析說：“試點要占用一部分原來的耕地，但并不是全征，當地人作為農民的身份不改變，承包責任制的形式也不變，所以他們手中還有一部分耕地。”

何德勝向記者算了另外一筆賬：村民還遷的時候用上耕地的一部分，但平房換成了樓房，現在集中建設樓房的占地只是原來的四分之一。把省下來的四分之三的村莊占地置換出來，變成國有建設用地，發展二、三產業，這樣既把老百姓的居住條件改善了，又能帶動二、三產業的發展。

對于置換出來的宅基地具體如何使用，武清區的3個試點也不盡相同。

南北辛莊由于臨近市區，早先被劃入市區的規劃范圍，置換出來的土地進行房地產開發，同時給予村民一定的資金補償；大良鎮在新建村民居住點附近規劃了一個2200畝的工業園區，用于發展電子、加工業等勞動密集型產業，用來安置搬遷出來的農民；后蒲棒村由于有一塊濕地，采取了與開發商合作，預備建立一處濕地旅游景區，將來用旅游度假收入來作為搬遷村民的生計。

誰為宅基地換房埋單

在宅基地換房過程中，老百姓關心的大多是入住問題，而資金卻是試點工作無法回避的現實問題。目前，這項工作的第一批試點已經進入了第3個年頭，而3年也是天津市規定的試點工作完成的期限。

“資金平衡是最重要的。不能通過辦這件事，讓鄉鎮背上很大的財政資金負擔。前期的資金主要是通過銀行融資和區里的墊付，將來等村拆完以后，其他產業區建成，大力發展二、三產業，之后通過稅收、利潤等回報，來補償前期的投入。3年之內達到平衡，是試點批復前就定好的?，F在武清作為第一批試點，已經進入了最后的沖刺階段。”何德勝說。

對于前期資金來源，何德勝說：“像現在的試點，資金方面都有區政府下屬的公司進行運作和資金擔保，以區財政做后盾，完全進行市場化運作，這樣的話銀行也放心，而銀行主要由國家開發銀行來負責?！?/p>

一般來說，區縣財政會幫助項目公司償還幾年貸款，待到項目公司開展工作后，由項目公司利用土地出讓收益和其他經營收入來償還貸款和區縣財政先期墊付的資金。

以整個天津市為例，如果整理出來的土地用于房地產開發，則每畝地可以賣到100萬元/畝，但是如果做工業地產使用，每畝只有十幾萬元。安置農民的房屋需要花錢，一般一個30萬平方米的安置點建設資金就要上千萬元。如果再加上安置點配套建設的基礎設施，則是一筆龐大的投入。

以大良鎮為例，政府需要建設兩期安置住宅，約30多萬平方米，同時還要建設工業園區，投入約需3億元左右。大良鎮是農業鎮，因此這個項目的唯一現實收入就是2200畝的工業園土地出讓，目前價格為16.5萬元/畝。當地人士計算，大良鎮試點預計會虧損。但是發展大良鎮是武清區的一個城市發展戰略，政府付出這些代價也是值得的。

另外一個問題是土地復墾需要的投入。大良鎮等第一批試點地區將土地復墾費用計算為10元/平方米，但是實際操作下來發現，每平方米20元的價格都做不下來。專業人士預測，天津市土地復墾成本約在1萬元/畝。

國土資源部要求試點地區在3年內完成土地復墾工作，并歸還土地周轉指標。但是從各地的實際情況來看，地方政府投入資金能做完搬遷農民就業安置等工作就已屬不易，對于土地復墾資金的投入，各地政府還需要再想辦法。

有關專家表示，明后兩年是這些試點地區土地集中進入復墾工作的時期，屆時國土資源部更要看好土地大門，防止一些試點地區不按期歸還周轉指標，或者不按量完成對土地復墾的投入，復墾耕地不能達到預期質量。國家發改委課題組認為，從各個試點調研情況來看，政府財政風險不容小視。

宅基地換房的未來

自試點以來，何德勝將自己的全部精力放在了這項新農村建設試點工作上。

2008年10月12日下午，十七屆三中全會閉幕的當天，何德勝像往常一樣查看自己的手機報，“天津試行宅基地換房”成為新聞頭條。10月14日，在接受采訪時，何德勝告訴記者，他會一直保留著這條短信。

何德勝由衷地感慨：“從政策上講這是在肯定試點工作。而且剛剛閉幕的十七屆三中全會上，也肯定這種模式是新農村建設的模式之一。搞試點快3年了，我也總結了一些經驗。隨著各地經濟發展和城市化進程加快，像北京、上海、天津這樣的大城市郊區，中西部的省會城市、地級市的周邊應該也能運作這種模式。但這種模式不能在全國所有農村推廣?！焙蔚聞僬f，“第一，這種試點得選在大城市周邊，不能太遠。大城市周邊農民本身的生產和生活方式已經發生變化，他們不主要靠土地生活，而是已經融入到了二、三產業的發展當中；第二是大城市周邊的土地比較值錢。試點置換出一畝地可能值二三百萬，可以用來進行開發。而在偏遠的地方，土地不值錢，置換時容易造成資金不平衡?！?/p>