首都公益法律服務體系構建方略

當“依法治國”在今天已為人們耳熟能詳的時候，當法治的力量逐漸改變我們生活的時候，當人們滿懷信心以科學發展觀為統領，向著富強、民主、文明的和諧社會邁進的時候，北京市司法行政部門也在悄然醞釀一項能惠及更多普通百姓的制度變革，那就是在未來的5年內，爭取構建一個相對完善的公益法律服務體系。

自2006年6月北京市司法局提出這一構想至今已一年有余，該體系運作的如何呢？這一體系對律師行業的發展會帶來什么影響呢？律師在其中又扮演什么角色呢？日前，本刊記者就此采訪了北京市司法局局長吳玉華。

讓人民共享社會發展成果

背景透視：公益法律服務體系的概念最早由一名美國律師在1969年提出，其本質特征就是給強勢群體施加一部分責任，保障社會困難群體，實現二者在法律面前的相對公正。公益法律服務包括法律援助、律師參與普法、咨詢以及公民訴訟等內容。

記者：請您談談構建首都公益法律服務體系的背景和實踐意義。

吳玉華：在社會轉型時期，經濟的快速發展、利益群體的多元化導致了法律服務需求的旺盛和多樣化，這就要求構建滿足不同人群、不同層次需求的法律服務體系。而目前法律服務的同質化已經顯現出許多弊端，其中之一就是中低收入階層老百姓普遍承受不起市場化的法律服務，形成了老百姓“請律師難”的問題，特別是在農村，法律服務資源匱乏與日益增長的法律需求之間的矛盾是一個突出問題。我們認為解決這一問題的有效途徑，就是要按照推進基本公共服務均等化的要求，堅持以政府為主導，廣泛動員和組織社會力量，積極構建公益法律服務體系，滿足群眾最基本的法律需求，讓人民共享社會發展成果。目前，我國的法律服務中介組織還不夠發達和成熟，單靠扶持和資助數量小、影響弱的民間公益法律服務組織遠遠滿足不了廣大群眾對公益法律服務的需求，必須建立一批由政府主導和扶持的公益性社區法律服務組織。我們希望通過該服務體系的建立，為保護弱勢群體利益構建一個暢通渠道，進而為“法律面前人人平等”等憲法原則的實現探索新的路徑，為建立和諧穩定的社會秩序提供保障。

背景透視：當今世界許多國家都積極扶持專事公益法律服務的組織，英國的“公民咨詢局”、法國的“司法和法律之家”、日本的“鄰接法律服務機構”等都屬于這類機構。

記者：構建公益法律服務體系的關鍵點與主導原則是什么?

吳玉華：一是政府主導。公益法律服務的性質決定了政府必須承擔對社會提供基本法律服務的責任，各級政府要進一步強化以權利為基礎的發展觀念，按照購買服務的理念，切實做好公益法律服務體系的規劃、指導和管理工作；二是動員社會力量積極參與。促進公益事業的發展是全社會共同的責任，在構建公益法律服務體系中，政府一方面要切實發揮主導作用，另一方面要積極引導社會力量提供公益法律服務，努力實現公益法律服務體系組織形式的多樣化和服務主體的多元化；三是要因地制宜。構建公益法律服務體系是一項嶄新的事業，在推進時要堅持因地制宜、分類指導，充分考慮各地區實際，不能搞“一刀切”、“齊步走”。

背景透視：法律援助制度作為一項重要的司法救濟途徑，以其正當性、穩定性和有效性的特點，在保護弱勢群體方面具有其無可比擬的優勢以及不可替代的重要意義。隨著中國社會轉型和經濟的發展，如何健全、完善和深化法律援助制度，營造一個公平、公正、和諧的司法環境成為一項重要的社會命題。

記者：公益法律服務與當前著力推行的法律援助制度是同一概念嗎？

吳玉華：公益法律服務是以維護社會公共利益為宗旨、面向基層群眾的非經營性法律服務。以農村公益法律服務體系為例來說明，這一體系的運作模式是政府掏錢購買公共服務產品—法律服務，以減、免費的形式為農民提供公益法律服務，服務的內容涉及農民特定利益的8類法律事務，服務對象除了普通農民，還包括五保戶、低保戶、殘疾人、孤兒和孤寡老人等弱勢群體。而普通的法律援助要求一定的條件和標準，如必須符合低保的經濟條件等等。可以說，公益法律服務的范圍更廣、輻射面更大，它是在法律援助基礎上的一種深化。

律師是提供公益法律服務的主體力量

背景透視：發軔于延慶縣的首都公益法律服務體系，被視為北京司法行政工作的創新之舉。在延慶、門頭溝、密云、房山和懷柔等遠郊區縣，政府購買服務的公益法律服務模式正逐漸融入鄉村生活。

記者：目前首都公益法律服務體系構建進度如何？

吳玉華：2006年11月，延慶縣在全市率先建立了不占用行政、事業編制的鄉鎮公益法律服務中心。隨后，北京市司法局在密云、門頭溝、懷柔、房山、大興等區縣也展開了試點工作。目前，全市農村公益法律服務體系建設試點工作初具規模，在滿足新農村建設和農民日常法律需求方面發揮了重要作用。中心城區也都結合各自的特點，引導轄區內的律師進社區，為居民提供便捷的法律服務，如朝陽區組織轄區內的43家律師事務所與46個街道、地區辦事處建立了合作關系；西城區依托全區36個公益法律服務室，免費為社區居民提供法律援助服務；豐臺區開展了“六個一”法律服務示范社區創建活動等等。總的來說，此項工作開展以來，整個體系運行平穩，各項工作持續深入推進。

記者：北京市在探索公益法律服務體系構建中有哪些新嘗試？

吳玉華：在開展公益法律服務體系建設試點中，我們是按照“政府購買服務”和“支持社會力量參與公共服務”的理念，積極構建以政府為主導、政府部門和非政府部門相互協調、社會各方面力量積極參與的公益法律服務運行機制，并在各試點地區形成了各具特色的具體工作機制。

背景透視：目前，延慶縣建立了由縣政府律師顧問團、鄉鎮公益法律服務中心和村法律服務室組成的三級服務網絡，初步形成了以鄉鎮公益法律服務中心為主體、上聯下延、橫向溝通、相互配合的運行機制；門頭溝區引導、組織律師進入公益服務領域，開展法律援助惠農服務；懷柔區湯河口地區利用法院專業力量進行指導，探索出“一心二點”（以全方位、多角度的法制宣傳為中心，以調節工作為著力點，以訴訟代理為著眼點）的工作方針；順義區在全區18個鎮全部建立了集人民調解、法制宣傳、法律援助和法律咨詢服務于一體的鎮級法律服務中心。

記者：在公益法律服務體系的構建中，律師和律師事務所扮演什么角色？起何作用？

吳玉華：律師是法律服務的主要提供者，律師業既具有有償性、競爭性的特點，也具有公益性的特征，律師的職業屬性決定了律師有責任和義務承擔公益法律服務。在打造公益法律服務體系的過程中，司法行政部門是組織者和倡導者，為律師等服務主體搭建平臺，而律師和律師事務所是提供公益法律服務的主體力量之一。當然，我們不能以硬性規定的方式和統一的標準來要求全體律師和律所，事務所可以根據自己的發展階段和規模提供公益法律服務。我們倡導的是“有錢出錢，有力出力”，處于起步階段的律所可能經濟能力差點，但可以為居民提供法律咨詢、講法制課等，這也是公益法律服務的形式。效益好的律所可以回饋社會多一點，如金杜律師事務所曾資助農民工法律援助工作站20萬元，現在他們又在醞釀設立專門的公益部，拿出更多的資金發展公益事業。

近幾年，首都廣大律師積極投身公益法律服務，取得了良好的社會效益。在首都公益法律服務體系建設中，律師發揮了不可忽視的重要作用。北京農民工法律援助工作站、北京義聯勞動法援助與研究中心、《法治進行時》免費法律咨詢熱線和徐滔法律服務網等等，都是由律師創辦或依托律師創辦的。

背景透視：在“構建社會主義和諧社會”過程中，律師行業在協調、化解社會矛盾方面不可替代的社會職能日益凸顯。一大批律師走進社區，深入農村，開拓了為百姓服務的新領域，北京律師業中也涌現出一批為百姓服務的先進典型。例如：長期為農民工提供法律服務的佟麗華律師；長期參與基層調解工作，成功化解重大社會糾紛的劉廣言律師；數年如一日，為奧運場館建設前期拆遷工作提供法律服務的徐蓬律師；長期從事民間對日索賠工作的康健律師；積極參加社會普法工作的劉凝律師；長期致力于為工傷職工維權的黃樂平律師等等。

記者：如何引導律師在公益法律服務體系的構建中發揮更大的作用？

吳玉華：北京盡管是法律服務最發達的城市之一，但律師資源分布極不均衡。北京的律師和律師事務所大多集中在城八區，僅朝陽區的律師就超過了5000名，在延慶縣，卻只有寥寥可數的4名律師。中心城區豐富的律師資源如果能深入到律師資源稀缺地區，將為首都新農村的建設發揮巨大的作用。此外，近年來，一些主要由律師組建的民間公益性法律服務機構也應運而生，我們也對一些機構提供了資金支持，但它們的服務面還比較窄，我們會進一步加以引導和扶持，使得這些公益機構能在醫療、交通事故、婦女維權、反家庭暴力等更廣泛的層面上提供公益法律服務。

資金是制約公益法律服務體系發展的最大瓶頸

背景透視：目前全國每年需要法律援助的案件超過70萬件，而實際得到援助的不足25%，經費短缺是主要原因。公益事業的發展，離不開資金保障。建立以政府投入為主的多渠道資金籌措機制，是當今各國發展公益事業的普遍做法。

記者：在構建公益法律服務體系過程中，政府面對著怎樣的困局？

吳玉華：資金是制約公益法律服務體系發展的最大瓶頸，我們在試點工作中，一直在探索建立公益法律服務體系的資金保障機制。我們按照“花錢買服務，養事不養人”的思路，通過區縣的財政支出、北京市司法局的撥款以及北京市法律援助基金會的援助等途徑，初步解決試點區縣的經費來源。但是這一體系在全市完全鋪開的話，經費缺口很大。

背景透視：在延慶縣，為了推進公益法律服務體系的建設，縣委縣政府特批經費，增列財政預算，解決了公益法律服務工作者的基礎工資問題，同時，北京市司法局、市法律援助基金會為該縣投入資金40多萬元，用于支付公益法律服務工作者的辦案補貼等開支。

記者：資金等因素是否會影響到公益法律服務的長效運行？有何破解之策？

吳玉華：在一定程度上會影響推進的速度，我們也在探討應對之策。目前，我們積極拓寬北京市法律援助基金會募集資金的途徑，利用募集資金支持經濟欠發達地區開展公益法律服務。我們也積極鼓勵相關機構和個人為公益法律服務提供贊助，公益法律服務體系的建設是一項嶄新的事業，需要政府承擔基本責任、提供有力的資金支持，也需要社會各界踴躍提供資金幫助。北京現有的民間公益法律服務機構多是利用自籌資金和社會贊助資金開辦的，這就為首都公益法律服務體系的構建奠定了基本物質保障基礎。

背景透視：十七大報告提出“擴大社會主義民主，更好保障人民權益和社會公平正義”，要落實司法為民的要求，就應拓展和規范法律服務，積極開展法律援助，構建功能完備、秩序規范、管理科學的法律服務體系，切實維護人民群眾的合法權益。

記者：完善的公益法律服務體系的理想狀態是怎樣的？政府如何進一步“破局”？

吳玉華：完善的法律服務體系應該有建立在專業化基礎之上的法律服務“專賣店”和“超級市場”，也應有面向社區和普通百姓法律服務“便民店”。北京共有7400個村和社區，現在只是其中的2400個建立了法律服務室，不到總數的1/3，理想狀態就是每個村和社區都配備一個法律服務室，有專人為社區居民和村民提供免費的法律咨詢和法律援助服務。構建公益法律服務體系是一個長期的、實踐先行的動態發展過程，我們將在認真總結試點工作經驗的基礎上，進一步深化改革，期望在未來的五年，或更長的時間內，逐步構建一個覆蓋全市的、相對完善的公益法律服務體系。