完善農業政策性銀行公司治理結構研究

摘要：文章在分析農業政策性銀行的公司治理特殊性基礎上，以委托代理理論視角分析農發行的公司治理問題，提出農業政策性銀行須加強公司治理，并給出完善農業政策性銀行公司治理的政策建議，

關鍵詞：政策性銀行；公司治理；委托代理

作為我國三家政策性銀行之一的農業發展銀行(以下簡稱“農發行”)，在落實國家宏觀調控政策、支持“三農”發展、確保國家糧食安全等方面起著不可替代的作用。目前，為了加快打造現代政策性銀行，進一步提高農發行履行職責能力，發揮其支持新農村建設中的作用。農業發展銀行正按現代銀行的要求改革管理體制、經營機制。打造現代農業政策性銀行。而有效的制度創新，完善的公司治理結構，建立規范、高效的公司治理機制。是保證農發行按照現代農業政策性銀行的改革方向迅速發展的基礎。本文在充分考慮農發行公司治理結構特殊性的基礎上，分析農發行的公司治理問題，提出完善農發行公司治理的政策建議。

一、委托一代理理論與政策性銀行公司治理問題

現代公司制度的一個重要特征是企業所有權與經營權相分離。在所有者與經營者及企業內部各層結構之間形成了一系列委托一代理關系。由于委托人和代理人的目標可能不一致及信息的不對稱，委托人無法準確觀察代理人的行動。就產生了委托一代理問題。

Jensen(1976)等人發表的《企業理論：管理行為、代理成本與所有權結構》構建了委托一代理理論分析公司治理問題的基本框架。代理關系定義為一種契約，在這種契約下，一個人或更多的人(即委托人)聘用另一人(即代理人)代表他們來履行某些服務，包括把若干決策權委托給代理人。當經理人與股東之間存在信息非對稱時，股東無法對企業價值低是由于經理人偷懶，還是由于外部環境造成的加以判斷。信息知情者從外部可以做出合理的判斷，從而提高了股東為經理人制定激勵合約時的效率。周其仁(1996)認為。市場里的企業看成是一個人力資本與非人力資本的特別契約。企業契約的特別之處。在于不能事前完全規定各要素及其所有者的權利和義務條款，總要有一部分留在契約執行中再規定。這個特性，是因為企業合約包括了人力資本(工人的、經理的和企業家的)的參與。人力資本的產權相當特別——只能屬于個人，非“激勵”難以調度。

代理人問題的產生原因，是基于代理人在代理行為中存在著逆向選擇與道德風險兩個基本事實。逆向選擇是指由于代理人掌握不為委托人知曉的私有信息，這樣。在與委托人簽訂契約時，代理人就有可能根據私有信息向委托人提出有利于自己的代理條件的行為。道德風險是指代理人在簽訂了契約后。出于自身利益的考慮行事。委托人無法監督代理人活動，事后也無法推測其行動的機會主義行為。逆向選擇與道德風險根源于委托人和代理人之間的信息不對稱性。

由于信息不對稱，代理人在簽訂合同時作出的逆向選擇或在履行契約時采取的機會主義的道德風險行為，使委托人的利益受到損失。解決代理問題的內部機制包括契約、章程等來明確代理人的責任、權利和義務等方面的機制。這些機制包括所有者有限度的支配權、所有者控制權、股東的監督權，對經營者的激勵和約束等；解決代理問題的市場機制包括：資本市場約束、經理市場約束、產品市場約束。

已有的對于政策性銀行的研究成果，界定了政府與政策性銀行的關系，確定了政策性銀行的行為邊界與功能定位，明確了政策性銀行的盈利性質和競爭性質的存在。在市場化運作的環境下。政策性銀行的運作模式、管理體制與模式、治理結構與治理機制決定著其發展能力。于海平、谷穎捷(2003)指出現行政策性銀行公司治理結構的缺點有：組織上缺乏專業化機構作為行長的參謀和助手，影響了決策的效率和效果：對行長階層缺乏有效監督，監事會成員的專業化程度不夠，也缺乏銀行職員的參與；對經理層的有效激勵不足。陳威、馬蓉(2003)從中外政策性銀行的成立背景及功能演變、融資模式與資金來源、業務領域、盈利水平與法律監督角度出發，提出改善管理。加強監管是政策性銀行發展的基礎。梁江波(2005)研究了政策性銀行的行為邊界，指出我國政策性銀行的基本邊界是補充商業銀行不足，擴展邊界是與商業銀行有限競爭。完善邊界是與商業銀行全面合作。

從現有研究成果來看，雖然研究這對農業政策性銀行的企業屬性、政策性功能、建立相適應的治理結構等問題有所關注，并取得了一定共識，但對農業政策性銀行公司治理結構的特殊性、目標取向、治理機制等問題還未能涉及。

二、農業政策性銀行公司治理的特殊性

農發行作為政策性銀行，在符合銀行的一般規律的同時。其自身特點不容忽視。首先，農發行既有政策性屬性，也有企業屬性。同時具有銀行屬性。政策屬性是農發行的特有屬性，是區別于一般商業銀行的本質屬性，是國家指定并賦予的。而企業屬性是農發行的內在屬性，銀行屬性則是農發行的基礎屬性，是區別財政性的或行政性的一般屬性。這一特點從根本上要求農發行必須發揮國家賦予的政策性銀行職能作用，同時要適應和遵守市場經濟條件下銀行生存和發展的一般規律。其次，農發行有突出的政策性銀行經營目標。農發行信貸業務量的80％以上具有很強的政策性，要求農發行必須以國家政策為前提，而不以贏利為目的。三是資金來源相對單一。與商業銀行不同。農發行信貸資金來源主要是中央銀行再貸款和發行少量的金融債券。四是委托代理關系復雜。不僅包括與借款人的委托代理關系，還存在與存款企業的委托代理關系，以及與國家有關部門的委托代理關系。五是經營風險的多樣性。不同于一般意義上的公司，農業政策性銀行面臨的經營風險主要有信用風險、操作風險、利率風險、流動性風險、道德風險等。

正因為農發行自身不同于非銀行企業的特點，又與商業銀行有所區別，其公司治理有著自身的特殊性，主要表現在以下幾個方面：

1 公司治理目標更加注重社會效益。農發行作為國家政策性銀行。必須始終將政策目標和社會效益放在首位，在保證糧棉流通體制改革政策的貫徹落實上，具有硬約束和政策剛性。即使是農發行所經營的商業性貸款業務，社會效益也作為貸款決策的重要因素。經營的貸款項目要服從于國家宏觀調控目標，有利于農業經濟發展、新農村建設。

2 公司治理重點強調風險防控。農發行要保證糧食收購資金安全，這是由農發行政策性銀行屬性所決定的。而農發行經營風險復雜，主要表現在：(1)風險相對集中。農發行業務范圍限定在農業產業。由于農業產業的弱質性和低利性特點，決定了農發行的經營風險相對集中。(2)道德風險問題突出。由于銀行資本的高杠桿性，使得資本獲利的可能性大大增加，而資本的道德風險也大大增加。(3)糧棉購銷企業改革和改制成本會轉嫁給農發行。面對上述復雜的風險問題，客觀上要求農發行的公司治理強調風險防控，確保國家資產的安全。

3 并購成本遠高于一般意義上的公司并購。農發行作為政策性銀行，其發生并購的可能性只有在國家政策發生巨大變化，或是由于經營管理不善。國家財政無力支付銀行正常的運行費用情況下發生。因此。有限的并購威脅是政策性銀行公司治理區別于一般意義上的公司治理的特殊表現。

4 信息不對稱問題異常突出。由于信貸市場本身是一個不完全信息市場，農發行較一般企業由于信息不對稱而導致的逆向選擇和道德風險也就更嚴重，這使得所有者和管理者之間、總分行之間的代理成本更高。由于信息不對稱所導致的管理者利益與國家利益很難聯系起來，管理者更容易產生短期行為，通過犧牲銀行長期利益獲得有利于自己的激勵契約。

三、農業政策性銀行公司治理存在的問題

農發行治理結構存在的如下問題：

1 全民所有與產權所有者缺位的矛盾。在一元產權制度下，農發行名為國家所有，實際上卻因沒有明確的所有者主體，也沒有明確的所有權代表而導致產權虛置。國家主要通過政府部門(包括人民銀行、銀監會、財政部、發改委、審計署、中組部)行使出資人權利。這種多頭管理。帶來了多重委托代理關系，也賦予了農發行的多任務。在實際工作中這又造成了財產界定不清、利益約束機制軟化、責任制約機制失衡等問題。黨委在內部決策機制中處于決策地位，總行黨委集決策機構與執行機構于一身。相互制衡關系不明確。容易導致內部人控制。

2 多層委托代理所產生的所有者軟約束與經營活動的低效。農發行實行一級法人體制，上級行和下級行之間是授權經營體制，政府與政策性銀行、總行與分支行之間的層層委托代理關系，導致國有資產得不到充分利用。總體經營戰略流于形式。各級代理人又不能為經營結果負責。

3 激勵機制弱化。農發行內部激勵機制以行政激勵為主，物質激勵明顯落后于行政激勵。銀行的行長作為經營者，對銀行擁有一定的控制權，但沒有剩余索取權。這種控制權與剩余索取權的不對稱，很難發揮有效的激勵作用。同時，由于農業發展銀行經營利潤全部上繳中央財政，銀行行長所擁有的控制權又不足以實施充分的激勵，使員工得到有效的激勵而努力工作，

農業政策性銀行公司治理的特殊性及其體制缺陷決定了政策性銀行必須順應銀行業變革的趨勢，明晰其產權關系，建立與其變革趨勢相適應的治理結構。構建科學的治理機制。

四、完善農業政策性銀行公司治理的思路與建議

針對目前我國農業發展銀行治理存在的問題，可以從以下幾個方面完善與改進：

1 明確國家所有者代表。在財政部、銀監會以及其他外部利益相關者之間，應該為農發行找到一個更好的表述國家所有者意圖的代表。真正解決國有獨資中的所謂“產權主體缺位”問題，從而為農發行的治理結構完善提供一個良好的制度基礎。

2 完善激勵機制。激勵機制是公司治理的重要內容。農發行應該建立有效的激勵機制。明確科學的業績考核與評價體系，準確衡量決策機構、管理人員，以及員工個人對于銀行所做的貢獻，科學設計收入分配機制。對經營者的考核嚴格按照業績評價指標體系進行，增加考核的透明度、公信力。通過分配制度改革，切實解決經營者激勵問題。

3 完善組織體系。建立符合現代銀行要求的組織結構體系，形成靈活的金融創新機制。堅持以提高效率、集約化經營、提高服務質量、減少管理層次等原則。進行組織結構和機構設置改革，形成面向客戶的組織結構。

4 加強外部環境建設。一是完善相關法律制度。國家應盡快建立政策性銀行法，使政策性銀行經營有法可依。二是國家應該為農發行建立利潤返還機制，使得農發行得以制定有效的激勵機制。三是加強市場信息披露。提高經營的透明度。規范政策性銀行信息披露制度，增加政策性銀行經營管理的透明度，接受相關利益人和社會的監督。使政策性銀行高層管理人員的收益與風險相對稱，從而保護相關利益人的權益。