改革開放以來我國城市社區(qū)民主自治建設(shè)的歷史考察

[摘要]改革開放以來，我國城市社區(qū)民主自治建設(shè)經(jīng)歷了恢復(fù)和起步、試點推進和完善提升三個階段。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是城市社區(qū)居民自治的主要內(nèi)容。我國城市社區(qū)民主自治建設(shè)具有鮮明的特點和優(yōu)勢。它對中國民主政治的發(fā)展和社會建設(shè)的影響廣泛而深遠。必須深化對城市社區(qū)民主自治建設(shè)的戰(zhàn)略認(rèn)識，積極構(gòu)建和完善城市社區(qū)民主自治建設(shè)的“利益”動力機制。加強城市社區(qū)民主自治的法制化建設(shè)，辯證處理好城市社區(qū)民主自治建設(shè)過程中的各種關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]城市社區(qū)；民主；自治；建設(shè)

[中圖分類號]D668 [文獻標(biāo)識碼] A[文章編號]1006—6470(2009)01—0039—05

改革開放以來，我國已經(jīng)初步建立了以農(nóng)村村民委員會、城市居民委員會和企業(yè)職工代表大會為主要內(nèi)容的基層群眾自治制度。其中，以居民委員會為核心的城市社區(qū)自治是我國城市基層民主建設(shè)的重要表現(xiàn)。城市居民委員會是中國城市居民實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，是在城市基層實現(xiàn)直接民主的重要形式。

一、城市社區(qū)民主自治建設(shè)的歷程

我國城市社區(qū)民主建設(shè)是以居民委員會自治為主要內(nèi)容的。新中國成立后，新生的人民政權(quán)在短短幾年內(nèi)徹底廢除了封建保甲制，建立了居民委員會這種新型的居民自治制度。實現(xiàn)城市居民對居住地公共事務(wù)管理的民主自治。1949年12月1日，杭州市人民政府正式向全市發(fā)出《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會的工作指示》。這是中國歷史上關(guān)于建立城市居民委員會的第一份政令。此后。經(jīng)過不斷試點，天津、武漢等城市先后出現(xiàn)了一些居民組織取代舊的基層組織。但名稱不一，如居民小組、治安保衛(wèi)委員會、居民委員會、冬防隊等。此階段居民組織性質(zhì)、功能等也不同于后來的自治性質(zhì)。1952年，各城市開展民主建設(shè)運動，城市基層居民組織進一步向自主組織轉(zhuǎn)變。1953年6月，彭真鑒于城市基層自治組織的不統(tǒng)一和工作混亂，給毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)同志專門寫了《城市應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會的報告》，強調(diào)了居委會的群眾自治性質(zhì)和具體任務(wù)。1954年12月31日，第一屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》，首次以國家法律的形式確認(rèn)了城市居民委員會的名稱、自治性質(zhì)、地位和作用，有力地推動了城市居民委員會組織的建設(shè)和發(fā)展。1956年，全國城市普遍都建立了居民委員會。但隨著“左”的錯誤路線占主導(dǎo)地位，1958年人民公社建立后城市居民基層自治走上了不平坦之路。

(一)恢復(fù)和起步階段(1978年12月至1991年5月)

十一屆三中全會以后，城市居民委員會的組織建設(shè)得到了全面的恢復(fù)和發(fā)展。1980年1月，全國人大常委會重新頒布了《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》。1982年，在總結(jié)城市居民自治的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，《中華人民共和國憲法》首次以根本法的形式明確規(guī)定了居民委員會的性質(zhì)、任務(wù)和作用，指出居民委員會是基層群眾性自治組織，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。1986年，民政部提出“社會福利社會辦”的口號，從社會保障角度提出開展“社區(qū)服務(wù)”的要求，“社區(qū)”概念首次被提出并引入到城市基層管理之中。1987年9月，民政部在武漢召開全國城市社區(qū)服務(wù)工作座談會，會議介紹了武漢經(jīng)驗，定義了“社區(qū)服務(wù)”的內(nèi)涵，提出了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向和要求。1989年12月，七屆全國人大常委會第十一次會議制定并通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，以明確的法律形式全面規(guī)范地確定了居民委員會的性質(zhì)、地位和任務(wù)等，并第一次把“開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動”規(guī)定為居民委員會的一項主要職責(zé)，從而為城市居民委員會發(fā)展提供了法律基礎(chǔ)和制度保障。此后，全國各省、市、自治區(qū)都深入貫徹實施《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，并結(jié)合本地實際制定了一系列相應(yīng)的實施辦法。此階段發(fā)展社區(qū)主要著眼于社會保障功能，側(cè)重“服務(wù)”意識。

(二)試點推進階段(1991年5月至2002年11月)

1991年5月，民政部提出“社區(qū)建設(shè)”的新思路，隨后下發(fā)《關(guān)于聽取對“社區(qū)建設(shè)”思路的意見的通知》，征求各地對開展社區(qū)建設(shè)的建議。這標(biāo)志著政府在發(fā)展社區(qū)方面開始由“服務(wù)”向“建設(shè)”逐漸轉(zhuǎn)向。1992年6月，民政部基層政權(quán)建設(shè)司在天津市召開了第一個“社區(qū)建設(shè)理論研討會”；同年9月，又在杭州市召開了“全國城市社區(qū)建設(shè)理論研討會”。這兩次會議初步在社區(qū)建設(shè)的意義、內(nèi)涵、目標(biāo)、原則、方法、管理體制等方面基本形成共識。十四大以后，為了貫徹落實黨的十四大精神和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》，加快建立健全社會保障體系和社會化服務(wù)體系，推動社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展，1993年8月黨中央和國務(wù)院14個部(委、局)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，對發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的重要性、指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)等作出部署，提出建立充滿活力的社區(qū)服務(wù)業(yè)運行機制。1995年12月，民政部制定《全國社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》，全國開始推進示范城區(qū)建設(shè)。1998年，民政部原“基層政權(quán)建設(shè)司”更名為“基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司”，負責(zé)“指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)管理工作，推進社區(qū)建設(shè)”。1999年，民政部在全國26個城區(qū)開展了社區(qū)建設(shè)的試點和實驗工作，積極探索社區(qū)建設(shè)的不同模式和經(jīng)驗。同年，民政部制定了《全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)工作實施方案》，對實驗區(qū)社區(qū)建設(shè)的總體要求、基本原則、工作內(nèi)容、工作步驟、組織領(lǐng)導(dǎo)等作出了明確規(guī)定。提出要積極探索與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的社區(qū)建設(shè)管理體制和運行機制。2000年10月，民政部向黨中央、國務(wù)院上報《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，中央政治局常委會專門研究了社區(qū)建設(shè)，并于同年12月同意轉(zhuǎn)發(fā)。該意見全面、系統(tǒng)地闡述了社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵、目標(biāo)、意義、指導(dǎo)思想和主要內(nèi)容，強調(diào)“擴大民主、居民自治”，加強“社區(qū)居民自治組織建設(shè)”。以此為標(biāo)志，我國社區(qū)建設(shè)進入全面推進的新階段。2001年3月，九屆人大四次會議批準(zhǔn)的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》提出“加強城鄉(xiāng)基層政權(quán)機關(guān)和群眾性自治組織建設(shè)，擴大公民有序的政治參與，引導(dǎo)人民群眾依法參與經(jīng)濟、文化和社會事務(wù)的管理”，“加強社區(qū)民主建設(shè)”，這表明“社區(qū)建設(shè)”已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成部分。2001年7月，民政部發(fā)布《全國城市社區(qū)建設(shè)示范活動指導(dǎo)綱要》，啟動了大中城市的社區(qū)建設(shè)示范活動，強調(diào)社區(qū)體制改革創(chuàng)新，明確政府和社區(qū)的職責(zé)，社區(qū)居民委員會依法自治。社區(qū)建設(shè)的重點轉(zhuǎn)向民主自治、社區(qū)選舉、政府放權(quán)、體制創(chuàng)新、完善制度等。2002年，民政部確認(rèn)了27個“社區(qū)建設(shè)示范市”，148個“社區(qū)建設(shè)示范區(qū)”。此階段社區(qū)發(fā)展重在“建設(shè)”，“民主自治”成為社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

(三)完善提升階段(2002年11月至今)

2002年11月，黨的十六大提出了完善城市居民自治，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)的目標(biāo)要求，進一步指明了全國社區(qū)建設(shè)的前進方向。2003年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了勞動和社會保障部等部門《關(guān)于積極推進企業(yè)退休人員社會化管理服務(wù)工作的意見》，對社區(qū)承接企業(yè)退休人員管理和服務(wù)作出重要部署。2004年10月，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中共中央組織部關(guān)于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見》，對新形勢下的街道、社區(qū)黨建工作作出整體部署，強調(diào)社區(qū)黨組織“領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)居民自治組織，支持和保證其依法充分行使職權(quán)，完善公開辦事制度，推進社區(qū)居民自治”。2005年8月，民政部提出建設(shè)和諧社區(qū)的目標(biāo)，即建立居民自治、管理有序、服務(wù)完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和的社區(qū)。2006年7月，民政部決定在全國范圍內(nèi)廣泛開展“建設(shè)和諧社區(qū)示范單位”創(chuàng)建活動，對建設(shè)和諧社區(qū)的基本任務(wù)、措施保障作出部署。2006年，全國有16個省、自治區(qū)、直轄市依法進行社區(qū)居委會換屆選舉。2007年10月，黨的十七大進一步提出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體?！钡?007年底，全國城市已經(jīng)建立了8萬余個新型社區(qū)居民委員會。此階段社區(qū)自治的制度性建設(shè)逐漸完善，各地建立、健全了社區(qū)議事會制度、決策聽證制度和政務(wù)評議制度等。社區(qū)民主形式多樣，以業(yè)主為代表的維權(quán)活動構(gòu)成社區(qū)民主自治的新現(xiàn)象。尤其是十七大把基層群眾自治制度納入到中國特色社會主義政治制度體系之中，這標(biāo)志著城市社區(qū)民主自治建設(shè)將進入一個新的高度和階段。

二、城市社區(qū)民主自治建設(shè)主要內(nèi)容和成效

改革開放以來，我國城市社區(qū)民主建設(shè)逐漸形成以居民委員會為載體，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，逐步實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是城市社區(qū)居民自治的主要內(nèi)容。

(一)民主選舉

社區(qū)居民委員會主任、副主任和委員由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生。選舉的形式經(jīng)歷了由候選人提名到自薦報名，由等額選舉到差額選舉，由間接選舉到直接選舉，并打破了地域和身份的限制。民主程度不斷提高。整個過程要求公開、公平、公正，貫徹差額選舉、雙過半數(shù)、公開計票、無記名投票等原則。據(jù)調(diào)查，我國城市社區(qū)居民超過九成選民參加了社區(qū)居民委員會直選的投票，近幾年民主選舉積極性高漲。

(二)民主決策

社區(qū)居民是民主決策的主體，通過社區(qū)居民會議、社區(qū)居民代表會議、協(xié)商議事會、聽證會等有效形式和渠道，對社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)進行民主決策。充分發(fā)揮居委會、社區(qū)代表大會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、各類黨團組織、群眾社區(qū)服務(wù)組織和中介機構(gòu)的作用，廣泛征求社區(qū)建設(shè)各種意見，集思廣益。據(jù)有關(guān)調(diào)查，89％的城市社區(qū)建立了居民(成員)代表大會，64％的社區(qū)建立了協(xié)商議事委員會，22％的社區(qū)建立了業(yè)主委員會，居民評議會、社區(qū)聽證會等城市基層民主形式普遍推行，收到了很好效果。

(三)民主管理

凡涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須請居民會議或居民代表會議按照少數(shù)服從多數(shù)的原則討論決定。居委會按照社區(qū)居民自治章程和規(guī)約依法辦事，規(guī)范工作，努力增強居民當(dāng)家作主意識。明確政府部門和社區(qū)組織機構(gòu)，的界限和職責(zé)，實行社區(qū)事務(wù)公開，形成社區(qū)組織協(xié)調(diào)互助，政府、社會和社區(qū)共建的良性發(fā)展局面。

(四)民主監(jiān)督

凡涉及全體居民切身利益的重大事務(wù)及時向居民公開，真正做到“居務(wù)公開”。通過居民大會或居民代表大會加強對居委會的監(jiān)督。同時，通過召開居民評議會、協(xié)調(diào)會、志愿者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會以及選舉觀察員制度等多種形式監(jiān)督居委會的各項工作。不僅監(jiān)督社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和組織成員，而且評議監(jiān)督區(qū)、街政府部門的支持和服務(wù)。

經(jīng)過實踐和探索，我國城市基層社區(qū)建設(shè)取得了長足的進步，新型社區(qū)民主管理體制框架正在形成，初步形成了社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的富有活力的社區(qū)居民自治機制。各地社區(qū)還廣泛開展居民接待日、居務(wù)公開、居民論壇、社區(qū)事務(wù)聽證、“民評民”、“民評官”、樓宇自治等民主決策、民主管理、民主監(jiān)督活動，促進了居民對社區(qū)事務(wù)的參與和管理。各地領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)工作者，結(jié)合本地實際情況，逐步探索出“上海模式”、“青島模式”、“沈陽模式”、“江漢模式”、“南京模式”、“深圳模式”等富有成效和特色的社區(qū)民主管理和建設(shè)體制。

三、我國城市社區(qū)民主自治建設(shè)的特點和意義

(一)特點

我國城市社區(qū)民主自治機制是中國特色社會主義政治制度的重要組成部分，是中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民進行依法治國過程中的制度創(chuàng)新。具有鮮明的特點和優(yōu)勢。

1，城市社區(qū)民主自治建設(shè)與城市基層管理體制改革相輔相成。我國城市社區(qū)民主自治建設(shè)是城市改革，尤其是城市基層管理體制改革的產(chǎn)物，并與之相輔相成。居民委員會在改革開放前大多只起到“拾單位之遺、補單位之漏”的作用。隨著改革的深化，更多的“單位人”轉(zhuǎn)向“社會人”、“社區(qū)人”。社區(qū)的功能日益重要，社區(qū)人的公共利益需求日益強烈，社區(qū)民主自治的訴求就成為現(xiàn)實的必然結(jié)果，區(qū)、街、居管理體制必然向社區(qū)管理體制轉(zhuǎn)化，而城市基層管理體制的深化改革又促進了社區(qū)居民民主自治建設(shè)，民主自治建設(shè)與城市基層管理體制改革相輔相成。尤其十四大之后，這種趨勢更為明顯。不僅如此，在這個互動過程中，人民群眾的智慧和創(chuàng)造性得到了充分的發(fā)揮和尊重，我國自下而上的直接民主制度不斷得到健全。

2，黨和政府在城市社區(qū)民主自治過程中的主導(dǎo)和推動作用至關(guān)重要。我國城市基層民主自治建設(shè)的發(fā)展離不開人民群眾、黨和政府以及知識分子三種合力的共同作用，其中黨和政府的主導(dǎo)和直接推動對這一偉大進程至關(guān)重要。黨和政府在推動改革開放過程中，審時度勢，以滿足人民群眾根本利益為出發(fā)點，及時把人民群眾的創(chuàng)造加以總結(jié)并上升到理論高度，然后再用以指導(dǎo)人民群眾自治的實踐。并通過制定一系列的法律法規(guī)保障人民群眾的民主自治堅持正確的方向和有序穩(wěn)定的發(fā)展。我國的國情和社會主義制度的本質(zhì)決定了我國的基層群眾自治必須發(fā)揮黨和政府的主導(dǎo)和推動作用，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的統(tǒng)一。

(二)意義

城市社區(qū)基層民主建設(shè)是中國民主發(fā)展的重要組成部分和新的生長點，它對中國民主政治的發(fā)展和社會建設(shè)的影響廣泛而深遠。

1，促進了社區(qū)的和諧發(fā)展和社會的穩(wěn)定。社區(qū)民主建設(shè)積極調(diào)動了居民的積極性，充分發(fā)揮了他們當(dāng)家作主的熱情，有效化解了居民內(nèi)部的矛盾，整合了社區(qū)建設(shè)的各種資源，改善了社區(qū)的環(huán)境，提高了居民生活質(zhì)量。因此，社區(qū)民主建設(shè)大大促進了社區(qū)的和諧發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

2，孕育和培養(yǎng)了中國民主政治的主體。民主的發(fā)展首先要提高公民的民主意識和民主素養(yǎng)、民主能力等。由于生活在社區(qū)的居民主要是我國的城鎮(zhèn)居民，主體數(shù)量較大，而且還有1億多流動的農(nóng)村人口等。社區(qū)民主的發(fā)展無疑會使民主、自由、平等、人權(quán)、法治等民主觀念不斷深入人心，提高社會居民的民主意識、民主素養(yǎng)和民主能力等。

3，有益于探索具有中國特色的民主之路。中國的國情決定了中國的民主制度建設(shè)不能照搬西方的模式。由于中國社區(qū)發(fā)展的不均衡，中國的基層民主建設(shè)在基本原則一致前提下各具自己的特色。國家民主制度層面的代表制與基層社會層面的直選制交相輝映，形成了頗具中國特色的民主之路。而且，社區(qū)基層民主越發(fā)展，中國民主發(fā)展的社會空間就越大，中國特色的民主制度亦會日益豐富。

4，有助于推動中國的政治社會改革。隨著中國市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變化，社區(qū)民主建設(shè)乃至整個社區(qū)建設(shè)必然會促進黨和政府的各項改革，尤其是基層政權(quán)和社會管理的改革。一種相對民主、高效、科學(xué)的“小政府、大社會”的管理機制會成為中國社會的發(fā)展趨勢。

四、深化對我國城市社區(qū)民主自治建設(shè)若干問題的思考

在黨的十七大把基層群眾自治制度作為中國特色社會主義政治制度體系有機組成部分之后，以居民委員會為核心的城市社區(qū)民主自治建設(shè)必將迎來新的發(fā)展機遇。同時，隨著我國經(jīng)濟體制深入變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，城市社區(qū)民主自治建設(shè)也面臨新問題、新挑戰(zhàn)。對于城市社區(qū)民主自治建設(shè)的未來發(fā)展，以下問題值得我們深入思考。

(一)深化對城市社區(qū)民主自治建設(shè)的戰(zhàn)略認(rèn)識

我國居民委員會的設(shè)立最初出于城市管理拾遺“單位”漏缺的需要，社區(qū)的發(fā)展最初也源于發(fā)展社會福利的需要。從本質(zhì)上講，黨和政府對居民委員會和社區(qū)的認(rèn)識一段時間以來僅僅局限在城市末端管理體制的政策層面。社區(qū)民主自治真正有效的建設(shè)只是在21世紀(jì)初才開始。在黨的十七大把基層群眾自治制度納入到中國特色社會主義政治制度體系之后，我們應(yīng)從“中國政治建設(shè)的戰(zhàn)略性空間”的高度認(rèn)識以居民委員會為核心的社區(qū)民主自治建設(shè)的地位和意義。它不僅是我國城市管理和社會建設(shè)的重要部分，而且會推動中國特色社會主義政治制度的建設(shè)，大大豐富我國政治文明的內(nèi)涵。因而，在實踐中我們應(yīng)為完善和推動這項制度的建設(shè)創(chuàng)造條件。

(二)積極構(gòu)建和完善城市社區(qū)民主自治建設(shè)的“利益”動力機制

在我國當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)中，居民的社區(qū)意識和民主自治意識尚處于孕育、培養(yǎng)階段，居民被動選舉和選舉形式化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。這固然與我國社區(qū)建設(shè)的歷史不長密切相關(guān)，但根本上是缺少民主的“利益”動力。民主是一種權(quán)利，一種手段，它最終的目的離不開實現(xiàn)“利益”。由于我國的社區(qū)被賦予了太多的功能，而相應(yīng)的建設(shè)體制和管理體制都處于探索之中，導(dǎo)致目前社區(qū)民主自治發(fā)展的“利益”動力不足。因此，必須圍繞居民的切身“利益”，科學(xué)設(shè)置社區(qū)規(guī)模，準(zhǔn)確定位社區(qū)功能，明確自治利益目標(biāo)，厘清社區(qū)自治組織與政府組織、市場組織、中介組織和志愿組織的權(quán)利和責(zé)任，賦予自治組織獨立的法人地位，構(gòu)建科學(xué)的社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)體制和管理體制。

(三)加強城市社區(qū)民主自治的法制化建設(shè)

在我國城市基層群眾的自治歷程中。相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善是推動城市社區(qū)民主自治健康、有序發(fā)展的有力保障。但目前我國社區(qū)建設(shè)和民主自治建設(shè)的法制化保障明顯落后。市場經(jīng)濟是一個法治經(jīng)濟，民主也離不開法制保障。以業(yè)主委員會為代表的社區(qū)居民民主意識高漲，選舉積極性高。依法維權(quán)是一個重要的依據(jù)和原因。因此。以維護社區(qū)居民的利益為出發(fā)點，通過制定一系列有關(guān)社區(qū)建設(shè)和民主自治建設(shè)的法律法規(guī)，培養(yǎng)居民富有“契約”精神和習(xí)慣，社區(qū)居民的民主自治權(quán)利才會真正得到保障。