陸銘：經濟集聚帶動中國經濟新增長

[學人檔案]

陸銘，男，1973年生，經濟學博士，復旦大學經濟學院教授、博士生導師，現任復旦大學產業發展研究中心主任。曾獲得全國百篇優秀博士論文、教育部“新世紀優秀人才”、 教育部中國高校人文社會科學研究優秀成果獎、上海市教委“曙光學者”（2005年）、上海市哲學社會科學一、二、三等獎、復旦大學“新世紀之星”科研獎以及人事部人事科研獎等諸多獎項及榮譽。擔任社會職務有：世界銀行和亞洲開發銀行咨詢專家，復旦大學就業與社會保障研究中心和復旦大學中國經濟研究中心兼職研究員，日本一橋大學客座研究員；兼任若干知名經濟期刊匿名審稿人。

土地再配置實現多贏

新滬商：陸老師，先請您給我們解釋一下“土地跨區域再配置”。

陸銘：要解釋土地跨區域再配置，要先從我們國家的土地使用政策說起。我們國家考慮到糧食安全，必須保證至少有18億畝耕地為農業用地，這就是我們通常說的“18億畝耕地紅線”。國家把這18億畝的農業用地保護指標按照省市層層分解，這樣下來每個省市就會有一個農業用地保護指標，這是必須保證的。與此相對應的，就是非農業用地指標，也就是我們說的建設用地指標。可以說，中央政府向地方層層下達的農業用地保護指標相當于是界定了建設用地指標的產權。土地跨區域再配置，通俗地講，實際上就是把這個指標盤活，允許不同的地方政府之間進行建設用地指標交易。我們知道內地很多省市的建設用地指標相對充裕，而沿海非常緊張。舉個例子，上海與內地的一個省份，內地的省份把相應的建設用地指標賣給上海，這樣上海就會有更多的建設用地指標，就可以吸納更多的投資項目；作為交易，內地省份以此分享上海的土地使用收益。也就是說，在規定了產權的情況下，讓這個指標的配置市場化。說到底，土地跨區域再配置的目的就是讓沿海能夠擁有更多的建設用地開發指標。

其實這是多贏的做法。同樣的一塊土地，在上海被用作建設用地后，外資可以落戶了，GDP上去了，它所獲得的收益要遠遠大于這塊地作為農業用地得來的收益；而內地省份在建設用地指標再配置的過程中獲得的收益也要遠遠大于這塊地在當地開發工業帶來的收益。為什么呢？我研究發現，平均來看，同樣一塊土地的產出在上海和香港這樣的大港口附近，要比500公里之外的內地高出一倍。也就是說雙方都獲得了比原先那種土地資源配置方式之下更多的收益。而且，在土地指標再配置的過程中，企業可以在沿海地區獲得相對更大的發展空間，勞動力也可以在沿海地區獲得更多的就業機會和更高的收入，因此，這里面沒有一方吃虧，是一個多贏的做法。

新滬商：您提出“土地跨區域再配置”的背景是什么？

陸銘：前段時間我注意到，有的跨國企業要在浙江落戶，結果因為那里建設用地指標不夠沒有落成，最終去了其他國家。這使得我開始深入地思考這個問題。

長期以來我一直在思考中國經濟增長的問題。當中國經濟維持了30年高速增長之后，人口紅利即將結束，老齡化勢必帶來儲蓄率下降，這使中國經濟完全可能進入增長速度下滑的時期，那么中國經濟增長的新動力在哪呢？出于對這個問題的思考，我提出了土地跨區域再配置。經過研究，我發現這是個多贏的做法，中國可以通過土地的跨區域再配置獲得新的增長動力，并且可以在中長期促進區域間的平衡發展。

經濟集聚把蛋糕做大

新滬商：為什么土地跨區域再配置能夠帶來這么多贏的效果？它又是如何帶來這樣的效果的？

陸銘：這是因為通過土地跨區域再配置把蛋糕做大了。蛋糕做大了之后，政府可以用再配置得來的新增收益進行基礎設施建設、公共服務建設、社會保障等。

土地跨區域再配置可以形成經濟集聚效應，從經濟發展的規律來說，經濟集聚發展將是大勢所趨。從經驗來看，世界各國的經濟都在向少數大城市或大都市圈集聚。在國際貿易的主流方式是海運的情況下，中國未來的區域經濟格局一定將是在長江三角洲、珠江三角洲和環渤海灣地區形成三個大的經濟中心和輻射全國的都市圈。在經濟活動和人口向城市集聚的過程中，經濟發展將因為城市規模擴張而獲得規模經濟效應，從而帶來更大的增長動力。

我一直都在說上海太小了。這與平時我們聽到的不一樣，我們通常會說上海太大了，那要看你怎么比，跟以前相比當然是大多了，但是跟國際上同樣類型的城市相比就不一定了。比如拿東京來比，東京的面積是上海的1/3，而人口是上海的2/3。為什么它能夠容納這么多人口呢？第一，交通便捷，去過東京的人都知道，東京的交通非常便捷。第二，環境保護，東京已經以服務業為主，同時，由于地鐵的大量普及，汽車的消費相對就不是很重要了，這樣生產不耗能了，生活耗能也少了，環境就好了。第三，和諧社會，東京的犯罪率是非常低的。

為什么集聚是一定要的？為什么城市一定要做大？

我們現在一直都在抱怨城市太擁擠了，污染太厲害了，這些問題怎么解決？靠限制人口解決？靠限制規模解決？不對！應該是在城市做大的過程中解決。我們逐一來分析看看。

首先，城市做大之后，就有了規模效應。為什么大城市能夠舉辦大型的高水平演出和會展？這是因為大城市有足夠的觀眾和聽眾共同分擔成本，演出和會展的舉辦也能夠在本地找到各種相關的專業服務人才。同理，城市做大之后，建地鐵就合算了，大量的地鐵運行起來，交通便捷了，擁擠就會慢慢減輕。

其次，污染問題怎么解決？我們先發展制造業，發展到土地、勞動力等價格貴了之后，開始發展服務業，上海就在這個階段，服務業發展起來之后，工業污染就會減少。我們現在大量使用汽車，等地鐵越來越多之后，汽車的消費就會降低，環境就好了。

再次，我們要解決的就是和諧社會構建。

這樣一來，城市不斷做大，服務業發展起來了，環境好了，經濟也發展起來了，城市的競爭力就上去了。

一招盤活滿盤皆贏

新滬商：土地跨區域再配置對沿海和內地的產業布局將會有什么影響？

陸銘：我們一直在喊要發展服務業，怎么發展服務業啊？其實就是要靠集聚。

進行土地跨區域再配置，我們可以預期，大的產業布局一定是這樣的：沿海地區的一線城市，北京、上海、深圳逐漸向現代服務業發展；制造業在這些一線城市的周圍相輔相成。現代服務業要以現代制造業為基礎的。上海要發展金融貿易，如果沒有長三角的制造業做基礎是發展不起來的，拿上海和香港相比，香港現在是全球金融中心，而上海是全球金融中心嗎？顯然還不是。但是上海的金融發展非常快，為什么？因為長三角的制造業發展得快，包括貿易、物流、信息等都跟制造業的發展有關系，在這個過程之中，逐漸地有一些相對來說比較低端的、相對依賴于勞動力成本的制造業擴散到內地城市，而大的趨勢一定是向沿海城市集聚。

我們一直在提長三角一體化，我的理解，不是建條鐵路、公交地鐵同城這個意義上的，真正的長三角一體化應該是在產業布局層面上。也就是說，在整個長三角做大的過程中，由于上海做大的速度更快，上海做大之后慢慢地就減少制造業了，逐漸擴散到周邊的城市，周邊城市做起來之后，上海的金融、物流等就有了支撐，這樣就形成一個良性循環。

內地呢，由于人口向沿海城市集聚了，內地人口相對較少，而資源豐富，大量的青山綠水都不要破壞，都保護起來，以后可以搞旅游開發，做現代旅游業。其次，如果經濟向沿海地區集聚是因為這些地方接近港口，從而運輸成本較小，那么，內地的發展優勢應更應該體現在與當地資源相關的產業，或者單位運輸成本較低、附加值較高的產業上。中國的中部省份到港口的距離并不太遠，完全有可能加入以沿海省份為龍頭的產業分工體系，承接在沿海地區土地和勞動力成本進一步上升之后出現的制造業轉移。

我們現在一直在提發展內地，如果發展內地要以環境為代價的話，結果必然是各地的環境都受到污染，即便是到最后我們的經濟獲得了發展，可是經濟發展了收入提高了之后，我們要休閑，要旅游，到哪里去呢？出國，這樣我們就把大好的旅游業機會拱手送給了國外。

經濟集聚與平衡發展不矛盾

新滬商：您提到土地跨區域在配置可以在中長期促進區域間的平衡發展。事實上，中國改革開放以來沿海和內地之間的差距不斷擴大，地區間差距一度成為備受關注的問題，按照一般的理解，土地跨區域再配置很可能會加劇地區間差距。您怎么理解這個問題？

陸銘：其實在這個問題上，我們存在兩個認識上的誤區。

第一個誤區，我們總覺得經濟集聚和發展平衡是矛盾的，其實，并不矛盾。為什么？

首先，通過土地跨區域再配置，我們先把蛋糕做大了，政府就可以收到更多的稅收用來做相對落后地區的公共服務。

第二，集聚效應并不是無止境的，隨著人口和經濟活動的集聚，會出現“擁擠效應”，在集聚效應和擁擠效應之間，城市規模將達到某個最優的水平。

第三，在集聚過程中，內地的勞動力更多地轉移到東部，使得內地的人均資源擁有量上升，從長期來看，這是縮小地區間發展差距和生活質量差距的必要條件。

第四，如果集聚效應與擁擠效應是相伴隨的，那么，經濟集聚地區和相對落后地區的生活質量差異就會變小，通俗地來說，要高收入的，就需要犧牲點其他方面的生活質量，要生活質量的，就需要犧牲點收入。

第二個誤區，是對于平衡發展的理解。其實有兩種理解，一種是人均收入（或人均GDP）意義上的，一種是生活質量上的。人均收入（或人均GDP）意義上的平衡一定是有差距的、相對意義上的平衡。不管是中國還是世界上的其他國家，不管多發達，地區間的人均收入（或人均GDP）差距都不可能完全消除。

真正有意義的區域間平衡，是生活質量意義上的。現代大都市的好處主要體現在兩點，從消費者角度來說能夠獲得消費品（特別是服務）的多樣性，從生產者角度來說能夠獲得專業化的分工和人力資源的多樣性。但不是每個人都那么強烈地喜歡消費品的多樣性和高收入的，而人力資源的多樣性則對知識密集型的行業才更有意義。相反，城市的人口密度高，同時也有更多的擁擠、污染、甚至犯罪問題。對于政府來說，促進地區間的生活質量平衡才是更為根本的區域平衡政策，而其中一件特別重要的事就是在地區間適度地促進基本公共服務的均等化，不要讓勞動力的流動是基于對大城市更好的公共服務的向往，而主要是為了追求集聚效應和人力資本積累。

在改革開放的進程中，中國為什么沒有在經濟集聚中走向區域間平衡呢？在經濟從集聚走向平衡的過程中，關鍵是需要要素的自由流動，而其中最重要的則是勞動力的自由流動。在勞動力自由流動的情況下，高技能勞動力更多地獲得了“學習”效應，而低技能者的自由流動則將使地區間勞動要素回報和人均收入趨于均等。在中國的勞動力跨地區流動中，高技能勞動者其實是沒有問題的，有問題的是技能較低的勞動者。而中國的地區間收入差距持續擴大，在很大程度上與低技能勞動者未能自由流動有關。

三步走實現跨越發展

新滬商：從實踐層面上，怎么來實現土地跨區域再配置？

陸銘：第一步，建立地區間土地利用指標的交易機制。我們已經說明這是一個“多贏”的做法。

其次，勞動力要和土地指標一起流動，讓更多的勞動力分享經濟集聚的好處。這在具體操作上，首先要解決勞動力流動的后顧之憂，也就是要完善社會保障體制，實現社會保障跨地區可接續，這樣勞動力流動的阻礙就小很多了。其次，要改變我們的公共服務籌資體制，適度推進地區之間基本公共服務的均等化，讓勞動力的地區間流動不再是基于公共服務的差異，而是基于提升勞動生產率的需求。通俗地來講，外地人來上海，一般有兩個目的，一個是為了更高的收入，第二是為了享受更好的公共服務，比如醫療、教育等，尤其是教育。而由于籌資體制的問題，我們的教育尤其是高等教育資源分布，至今還是不平衡的，外地小孩和上海本地小孩考上海的高校，它的錄取分數就差很多。這是由現在的公共服務籌資體制導致的。

第三，改革地方政府官員績效的考核體制，不同地區的官員考核采用不同的考核標準。我們現行的官員績效考核體制更多地是追求GDP總量，如果實現了勞動力跨地區的自由流動和土地指標的跨區域再配置，那么，勢必造成內地省份的經濟總量增長相對較慢，這時，如果地方官員的績效考核完全基于地區的經濟總量增長績效，那么，全國一盤棋的區域發展戰略將得不到較欠發達地區的支持。因此，未來中國需要對官員考核體制做出大的調整，可以在考核體系中同時兼顧人均GDP（或人均收入）的增長和GDP總量的增長，并且為這兩個目標分別賦予一定的權重，如經濟發達地區更注重GDP總量增長，經濟欠發達地區更注重人均指標的增長。

新滬商：在實現土地跨區域再配置過程中會有哪些障礙？最大的困難是什么？

陸銘：第一個困難是思想上的誤區，或者說禁錮。第二個困難是官員考核體制。第三個障礙體現在公共服務上，主要是教育，尤其是高等教育。以上海為例，外地人在上海工作，他們的小孩在上海讀小學初中都沒有問題，最大的障礙是他們的小孩不能在上海考大學，也就是說我們的公共服務還沒均等化。

在解決了思想上的誤區后，我認為操作上最大的困難是官員考核體制。

未來30年達到中等發達水平

新滬商：請您對實現了土地跨區域再配置后的中國經濟格局做一個展望？

陸銘：30年以后，中國未來的區域經濟格局一定將是在長江三角洲、珠江三角洲和環渤海灣地區形成三個大的經濟中心和輻射全國的都市圈，這三大區域將聚集超過全國一半的人口，并且70%至80%的人口都居住在城市，每個圈都有2億至3億人口，并且有若干人口在2000萬至3000萬的世界級大城市。在三大都市圈之外，中國將在武漢、重慶、西安等地形成若干個區域性的經濟和工業中心，從而形成一個有梯度的區域發展格局。在總體上推進城市化的進程中，人口和經濟活動將相對更快地向沿海三大都市圈集聚。

新滬商：您預期達到這個狀態需要多少年？

陸銘：達到我剛才講的布局，我覺得大概需要20年至30年。如果經濟保持平穩較快增長，下一個30年后，中國將會進入中等發達階段，沿海最發達城市的人均GDP應該在5萬美元左右。

本欄編輯：張鎮鎮 Email:zhangjian0625@shu.edu.cn