日本的公務(wù)員和考試制度

又到了年底發(fā)獎(jiǎng)金的日子了，日本人講究保護(hù)個(gè)人隱私，誰拿多少獎(jiǎng)金別人當(dāng)然不知道。但有幾個(gè)人的獎(jiǎng)金數(shù)目是人人都知道的，比如說總理大臣麻生太郎的年終獎(jiǎng)到底是多少。麻生太郎是總理大臣，又是眾議院議員，所以也算是國(guó)家公務(wù)員。公務(wù)員發(fā)獎(jiǎng)金，麻生也有一份。

今年日本國(guó)家公務(wù)員年終獎(jiǎng)?chuàng)f比去年減額0.5%，平均65.5萬日元，按照這段時(shí)間的匯率約合7000美元左右。國(guó)家公務(wù)員里獎(jiǎng)金最高的是總理大臣和最高裁判所長(zhǎng)官（相當(dāng)于中國(guó)的最高人民法院院長(zhǎng)），今年是595萬日元，大約6萬美元左右。但麻生拿不到這么多，因?yàn)樗菑?月份才開始當(dāng)總理大臣。今年的前九個(gè)月就只能按眾議院議員的標(biāo)準(zhǔn)，所以麻生拿到手的只有410萬日元。原來還有一個(gè)人也能拿國(guó)家公務(wù)員的最高獎(jiǎng)金，那就是東京大學(xué)學(xué)長(zhǎng)（校長(zhǎng)）。但橋本龍?zhí)蓛?nèi)閣搞的行政改革把國(guó)立大學(xué)弄成了獨(dú)立行政法人，大學(xué)職員的身份也就不是國(guó)家公務(wù)員了，所以現(xiàn)在公布國(guó)家公務(wù)員獎(jiǎng)金時(shí)就沒有了東大校長(zhǎng)的名字。

公務(wù)員（Civil servant）在日本的解釋也簡(jiǎn)單也復(fù)雜。不管在決定這個(gè)職位時(shí)是采取什么方式，選舉也好招聘也好考試也好，反正為公眾服務(wù)的公共機(jī)關(guān)的職員就是公務(wù)員。國(guó)家機(jī)關(guān)的職員就是國(guó)家公務(wù)員。地方機(jī)關(guān)的職員就是地方公務(wù)員，在聯(lián)合國(guó)等國(guó)際機(jī)構(gòu)工作的就是國(guó)際公務(wù)員。從這個(gè)觀點(diǎn)來看，公務(wù)員是一種身份而不是職業(yè)，比如說一個(gè)會(huì)計(jì)在稅務(wù)署工作，他仍然是從事會(huì)計(jì)職業(yè)，但他就是公務(wù)員。從這個(gè)角度來解釋的話，甚至存在沒有報(bào)酬、不是正式工作的公務(wù)員。日本有一種很特別的社區(qū)消防團(tuán)，社區(qū)居民湊錢買小型消防車，消防隊(duì)員就是社區(qū)居民，節(jié)假日訓(xùn)練，在發(fā)生火災(zāi)時(shí)能夠搶在遠(yuǎn)道而來的正規(guī)消防隊(duì)之前趕到現(xiàn)場(chǎng)，從而降低受災(zāi)程度。這些社區(qū)消防隊(duì)員就是一種不拿報(bào)酬的志愿者，而且不是專職，但他們?cè)谟?xùn)練和執(zhí)行消防任務(wù)時(shí)，確實(shí)是公務(wù)員。

但日本人一般說的“公務(wù)員”倒不是這個(gè)“原教旨”的含義，而一般也沒有人把總理大臣看成公務(wù)員。因?yàn)槿毡緡?guó)總理大臣是執(zhí)政黨的總裁，是國(guó)會(huì)議員，在一般人的心目中他是政治家，只有在發(fā)獎(jiǎng)金的時(shí)候大家才想起來原來總理大臣也是公務(wù)員。

像總理大臣這種公務(wù)員叫“特別職公務(wù)員”，因?yàn)檫@些人是經(jīng)選舉或者任命出來的。特別職之外，經(jīng)采用考試選拔出來的叫“一般職公務(wù)員”，分為國(guó)家公務(wù)員和地方公務(wù)員兩種，現(xiàn)在日本大概有96萬國(guó)家公務(wù)員，還有大約316萬地方公務(wù)員。自衛(wèi)隊(duì)員是國(guó)家公務(wù)員，公立幼兒園的阿姨是地方公務(wù)員。

在各種各類公務(wù)員中，最引人注目的是那些通過了“第一種國(guó)家公務(wù)員考試”的那些人，也就是被稱為“精英官僚”的那些人。日本的國(guó)家公務(wù)員考試分三種，第三種是面向高中畢業(yè)學(xué)歷，第二種面向?qū)？飘厴I(yè)，面向本科畢業(yè)生的是第一種。通過了這種考試就意味著成為高級(jí)公務(wù)員，高級(jí)公務(wù)員不僅有著與一般公務(wù)員同樣的無過即有功、不受解雇等安定的工作條件，還有就是他們注定要擔(dān)任高級(jí)公職。一般來說，他們升為課長(zhǎng)（相當(dāng)于中國(guó)的局長(zhǎng)）是有保證的，以后再想往上晉升就要看能不能在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中取勝了。這個(gè)晉升的最高峰就是各省的事務(wù)次官。當(dāng)然根據(jù)省廳的不同，外務(wù)省除了事務(wù)次官以外，還有一個(gè)駐美大使的職務(wù)，而法務(wù)省還有一個(gè)檢事總長(zhǎng)（相當(dāng)于總檢察長(zhǎng)）。而一般的普通公務(wù)員就只能做到長(zhǎng)（相當(dāng)于中國(guó)的科長(zhǎng)），晉升課長(zhǎng)是不可能的。

日本政府實(shí)際上是靠這些高級(jí)公務(wù)員在運(yùn)作著。日本政府各個(gè)省廳，名義上有主管大臣，還有政務(wù)次官，但政務(wù)次官全都是議員，也就是政治家。除極少數(shù)例外之外，大臣們也基本上都是政治家，不是政治家的大臣被稱為“民間人大臣”。最近比較有名的民間人大臣是小泉純一郎內(nèi)閣的外務(wù)大臣川口順子和金融大臣竹中平藏。不管是民間人還是政治家，換了內(nèi)閣就要走人。鐵打的省廳流水的大臣，不變的是官僚。日本的政治家們喜歡把壞事的原因全歸結(jié)到官僚們身上，政治家老喜歡發(fā)誓要和官僚們作斗爭(zhēng)，要實(shí)現(xiàn)“政治主導(dǎo)”的國(guó)家管理。

但是幾乎可以打個(gè)一日元的賭，如果真的存在這種“政治家對(duì)官僚”的斗爭(zhēng)構(gòu)圖的話，失敗的肯定是政治家。因?yàn)槿毡菊渭业乃刭|(zhì)在這幾十年來下降了很多，作為標(biāo)尺之一的就是“二世”甚至“三世”議員的不斷增加，眾參兩院的世襲議員已經(jīng)達(dá)到43%以上?，F(xiàn)在的麻生內(nèi)閣包括麻生太郎總理大臣在內(nèi)總共18人中，非世襲只有三人，世襲率居然達(dá)到了83.33%。當(dāng)然不是說二世議員就一定無能，但是這種靠祖輩的恩蔭的后人們，如何會(huì)是那些通過最艱難的考試選拔出來的精英官僚們的對(duì)手。

這種高級(jí)公務(wù)員考試分為各職種共通的“教養(yǎng)考試”和按職種不同的“專門考試”，教養(yǎng)考試的范圍有：包括政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題的社會(huì)科學(xué)；包括日本歷史、世界歷史、地理和文藝的人文科學(xué)；包括數(shù)學(xué)、物理、化學(xué)、生物、地學(xué)的自然科學(xué)；包括邏輯推理、資料分析、空間把握的數(shù)據(jù)處理；包括現(xiàn)代日語、英語、古代日語和漢文的文章理解和時(shí)事問題。比如給出一張曲線圖，要求說出這是哪個(gè)國(guó)家近十年的零售物價(jià)指數(shù)的曲線，這條曲線說明了什么問題，最后還要你說出這條曲線類似于什么數(shù)學(xué)曲線，并寫出數(shù)學(xué)方程式。這種考試確實(shí)是有點(diǎn)變態(tài)的。

能夠通過這種考試的以東京大學(xué)的畢業(yè)生為最多，比如2008年在通過高級(jí)公務(wù)員考試的總共1303人中，東京大學(xué)出身者就有417人，而第二位的京都大學(xué)只有161人。其實(shí)這種情況已經(jīng)改變了很多，原來東京大學(xué)出身者比例更加高。這種結(jié)果的原因除了東京大學(xué)是日本最難考的大學(xué)、學(xué)生的質(zhì)量最高之外，還有其歷史的原因。

日本近代的高級(jí)官僚制度學(xué)自德國(guó)。

明治初年的時(shí)候，帝國(guó)大學(xué)的畢業(yè)生無需考試就可成為各官?gòu)d衙門的官僚，不夠的部分再?gòu)牡蹏?guó)大學(xué)畢業(yè)生以外的人中通過考試選拔。這種制度理所當(dāng)然地引起了批判，因此從1894年開始，日本實(shí)行“高等文官考試”，試圖通過考試來一視同仁地選拔高級(jí)官僚。日本戰(zhàn)敗以后，美國(guó)占領(lǐng)軍當(dāng)局曾經(jīng)試圖廢除這種官僚選拔體制，但遭到了日本官僚們的堅(jiān)決抵抗，結(jié)果就是把“高等文官”的名字給改成了“高等公務(wù)員”，其余的選拔和晉升制度基本上是原封不動(dòng)地繼承下來了。

日本有一個(gè)喜歡結(jié)成派閥的習(xí)性。從戰(zhàn)前到戰(zhàn)后，這種一貫的官僚制度首先就造就了高級(jí)官僚中帝國(guó)大學(xué)出身者一統(tǒng)天下的局面?，F(xiàn)在東京、京都、大阪、名古屋、東北、九州和北海道這七所原來的帝國(guó)大學(xué)之外學(xué)校的學(xué)生，對(duì)高級(jí)公務(wù)員考試也不是很感興趣。考試難度本來就太高，能夠通過的指望不大，而且就算通過了考試將來在中央官?gòu)d衙門里能得到合理晉升的機(jī)會(huì)也不大。

其他大學(xué)也無法和東京大學(xué)并肩。日本報(bào)紙的第二版上每天都有各官?gòu)d課長(zhǎng)以上的人事變動(dòng)的名單和簡(jiǎn)歷，在里面要找出來不是東京大學(xué)出身的還真不容易，但要找不是東京大學(xué)“畢業(yè)”的還是能找到的。外務(wù)省高級(jí)官僚中東大出身但沒有畢業(yè)的不少。這是因?yàn)樵瓉硗鈩?wù)省有自己獨(dú)有的“外交公務(wù)員”考試，通稱“外交官考試”。它被認(rèn)為是日本最難的考試。外交官考試有一點(diǎn)古怪的地方就是不要求畢業(yè)生資格，誰都能考。經(jīng)常有三年級(jí)學(xué)生、甚至有時(shí)二年級(jí)學(xué)生考上外交官的都有，考上外交官就不讀書，到外務(wù)省來工作了。所以外務(wù)省最牛的不是“東大畢業(yè)”，而是“東大沒畢業(yè)”。2000年以后，官方取消了外交官考試，全部統(tǒng)一到了第一種國(guó)家公務(wù)員考試?yán)锩鎭砹?。但現(xiàn)在在報(bào)紙上還能看到外務(wù)省官僚的學(xué)歷是“東大中退”，說明這是個(gè)牛人。

日本海軍有條“吊床號(hào)”的制度，畢業(yè)成績(jī)的高低能左右晉升一輩子，吊床號(hào)靠后的人要是升了大將，比他靠前的人升不上大將就只能退出現(xiàn)役。日本高級(jí)公務(wù)員也一樣。在各官?gòu)d發(fā)出的合格通知書上明確標(biāo)明考試名次，以后在晉升的時(shí)候只要沒出過什么大問題，幾乎就是按這個(gè)名次來，據(jù)說名次靠在后面的人要是晉升上了事務(wù)次官的話，名次在他前面的人除了辭官去某個(gè)公司就職，再不然就是去學(xué)校教書，反正不能再在這個(gè)衙門繼續(xù)呆下去了。

任何制度都有好處和壞處。這種官僚制度的好處是公正透明、不帶偏見地選拔人才，證據(jù)就是和世襲的政治家不同，很難看到世襲的官僚。壞處就是太死板，而且一次考試定終身的制度也確實(shí)不合理，加上政治家的煽動(dòng)，官僚們最近成為了傳媒和公眾攻擊的對(duì)象。2007年6月30日重新修訂《國(guó)家公務(wù)員法》時(shí)新增加了這樣的內(nèi)容：“職員采用以后的任用、薪俸以及其他人事管理，與該職員的被采用年次及采用考試的種類無關(guān)，應(yīng)該以人事評(píng)價(jià)作為基準(zhǔn)”。

高級(jí)公務(wù)員制度似乎要被取消了。但是外國(guó)占領(lǐng)軍的刺刀都沒有能消除的東西，哪兒是那么容易被消除的？其實(shí)，用日本著名政治評(píng)論家田原總一郎的一句話來做總結(jié)最合適：“世界上的壞事的根源幾乎原因都在官僚制度上，但是官僚在制度上又是在國(guó)民們自己選舉出來的政治家們指揮之下的。”