糧食補助對種業的影響

摘要：糧食補貼方式與糧食流通體制緊密相關。糧食補助在種業方面得到了很大的發展，在政府的支持下蓬勃生機。

關鍵詞：糧食補助；種業

我國糧食補貼政策始于上世紀六十年代，從平價糧食計劃供應補貼消費者，到實施糧食保護價收購補貼生產者；從對流通環節的間接補貼到對糧食生產者的直接補貼，可以說經歷了一個漫長的探索和發展過程。

從農業部獲悉，今年，中央進一步加大了良種補貼、農機具購置補貼和測土配方施肥補貼等政策的扶持力度，并擴大了補貼范圍，共安排專項資金88.7億元。財政部與農業部密切配合，補貼資金到位時間提前，各項補貼政策落實工作已在全國范圍內展開，為保持和提高農民種糧積極性提供了有利的保證。

糧食生產補貼力度進一步加大。今年，中央財政初步安排農作物良種補貼、測土配方等專項基金比去年增加29億元，良種補貼預計增加9.5億元左右。

補貼資金到位提前。今年3月6日，財政部與農業部密切配合，已下撥了補貼資金83億元。財政資金的提前預撥，對春耕備撥發揮了積極作用。據農業部初步意向調查，2007年糧食、棉花播種面積與去年基本持平，這在很大程度上得意于資金的預撥。中央預撥資金及時到位，使各地農業部門及早安排部署今年工作，做到早準備、早發動、早規劃、早安排。

無論是價內補貼或是價外補貼，最終確定的補貼標準，都與農民當年生產和交售糧食數量掛鉤，補貼的發放也在整個收購期間進行。價外與價內補貼辦法的主要區別是，價外補貼采取按上年市場價和當年保護價計算價差，價內補貼則按當年市場價與保護價水平計算價差。

1、糧食直補試點的主要做法

目前，我國的農業補貼政策大多與糧食購銷體制結合在一起。國有糧食企業按保護價敞開收購農民余糧，國家利用糧食風險基金對國有糧食企業提供超儲補貼，國家對農民的補貼主要通過補貼流通環節間接實現。從實踐看，這種農業補貼政策對于保護農民利益和糧食生產積極性發揮了重要作用。但是，隨著農業發展環境的變化，現有農業補貼政策對各方面利益的統籌協調不夠。由于補在流通環節，很大程度上增加了糧食企業對政策的依賴性，出現“收糧靠貸款、儲存有補貼、虧損就掛賬”現象，給國家財政帶來巨大負擔，現有農業補貼政策的可持續性正日益受到質疑。

新一輪糧食流通體制改革的核心內容就是全面放開糧食收購價格，實行隨行就市收購。放開糧食購銷市場，支持和鼓勵各類經營者參與糧食收購和經營；調整糧食補貼方式，將原來按保護價收購形式給農民的間接補貼，調整為對生產環節進行補貼，直接補給農民。

目前，以“兩放開，一調整”為核心內容的糧食直補試點已覆蓋到河南的洛陽、安陽、三門峽、商丘和信陽5市等地區。試點地區高度重視，精心組織，建立了市、縣，鄉政府一把手負責制，因地制宜確定試點方案，積極完善各項配套措施。把補貼繞過國有糧食企業直接送到農民手里的“直補”試點，得到了各方面的認同。

2、以保護農民利益為目標，積極探索糧食直補的具體方式

如何對農民實施補貼，是糧食直補試點所要解決的關鍵問題。試點地區在改革內容，補貼依據、計算方法、補貼差價標準和資金金兌付等方面，對糧食直補的具體操作方式進行了有益的探索。

2，1直補資金的籌集和管理：試點地區糧食直補資金基本上從糧食風險基金中統一列支，專戶管理，逐級撥付到鄉鎮。

2，2直補資金總額的確定：河南多數地區補貼規模根據保護價收購規模和保護價與市場價的差價確定河南省對各試點市的補貼資金數額按2000年確定的定購糧數量和2002年確定的應納農業稅額各占50％的比例計算確定。2003年省財政從風險基金中對放開的5個試點市共安排了2.3億元的直補資金。(新鄉地區直補金額的確定)

2，3農戶補貼額的確定：試點地區采取了三種方式，一是按計稅面積或計稅常年產量補貼；二是按糧食出售量補貼；三是按糧食種植面積補貼。

直補資金總額確定后，如何分配給每個農戶?采取第一種方式即綠箱政策，首先以計稅土地面積或常年產量為依據計算農戶享受補貼的商品糧常量；然后用該戶農民享受補貼的商品糧常量乘以保護價與市場價的差價補貼標準算出農戶每年獲得的糧食補貼金額。這種方式屬于不掛鉤的補貼方式，具有普惠性，是所謂的綠箱政策。由于計稅土地面積有據可查，因此，透明度高，計算簡單，便于操作，能夠獲得農戶的普遍認可。據河南省農調隊的調查，贊成按計稅土地面積或常年產量計算補貼的一般農戶占被調查農戶的81.1％。但由于難以實現對糧農的支持目的，在結構調整中不利于穩定糧源，因此，種糧大戶基本上不贊成，近半數的鄉鎮干部對此存存異議。

另一種方式為黃箱政策。試點地區以當年農民實種晚稻面積為依據計算補貼或是按當年農民實際交售量進行補貼。這兩種方式屬掛鉤補貼方式，對于補貼的農產品有激勵作用，屬于黃箱政策的內容。但由于面積、交售數量等資料難以準確掌握，操作成本高，透明度較差，補貼資金容易被截留。從調查也可看出，一般農戶贊成此種補貼方式的不到20％，但種糧大戶、糧食主產區的鄉鎮干部大都贊成這種方式。

2，4補貼資金的兌付：大多數地區由鄉鎮財政(農稅)所承擔，是否抵扣農業稅費各地不統一。 大多數地縣對農民補貼資金兌付工作由各鄉鎮財政(農稅)所承擔，直接兌付給農民。目前，僅有個別地區仍通過國有糧食購銷企業在收購環節結算時將差價以價外加價的方式支付給售糧農民。

直補資金是否抵扣農業稅費各地不統一。一般原則上采取“征補兩條線”辦法，直補資金不與稅費相抵扣，各鄉鎮財政(農稅)所設立交稅和補貼兩個窗口，農民在繳納當年應交農業稅及附加后，憑本人身份證、糧食補貼通知以及農業稅完稅憑證等有效證件到補貼窗口領取糧食直補資金。少數有特殊情況的鄉鎮，可采取直補資金與稅費直接相抵扣的方式。河南省則均采取這種“征補一條線”的連鎖操作方式，征收農業稅和兌現補貼一次到位。河南省農調隊調查顯示，93.3％的農民認為糧食補貼不要通過中間環節，直接向農民補貼最好；對通過什么渠道發放補貼更好?調查中有50％的農民對直接抵扣農業稅款表示贊成。

3、糧食購銷企業反映比較復雜

據調查，雖然大多數糧食購銷企業對糧食直補政策表示贊同，但對企業今后的發展顧慮重重。糧食企業反映：糧價放開是市場發展的趨勢，糧食企業早晚要面對這個問題。但糧食企業也面臨一些實際問題，一是“老糧、老帳，老人”的問題，目前糧食庫存中高價位收購的糧食比重大，順價銷售難度大，財務掛帳數額大，扭虧增盈十分困難。二是工作量增大，原來糧食部門是坐等收購，現在要主動出擊，組織職工流動收購、入戶收購，增大了工作量，增加了投入。三是糧食部門認為，糧食風險基金主要用于糧食部門政策性糧食儲存費用補貼和處理虧損掛賬，應將有限的資金用于保護糧農利益，而不是對全體農民進行補貼，否則，將影響糧農的積極性。

4、好政策關鍵是要落實好

糧食直補政策是我國糧食流通體制改革的重大突破，得到了各方面的擁護。但中國有2億多農戶，好政策能否操作好是人們最大的擔憂。調查中各方面也提出了一些值得關注的問題：

4，1是農民擔心“賣糧難”，如果糧食豐收，主渠道作用不突出，多渠道能力有限，“賣糧難”將不可避免。

4，2是國有糧食購銷企業的“三老”問題突出，糧食企業難以輕裝上陣參與市場競爭。

4，3是私人糧食購銷主體擔心資金、倉儲、市場信息等條件難與國有糧食購銷企業抗衡，糧食市場全面開放后，經營風險加大。

4，4是糧食部門和基層政府擔心如果按計稅土地面積進行補貼，不與糧食生產甚至是否耕種直接掛鉤，勢必產生“得而不種”現象，不利于國家糧食安全。

5、糧食直補和良種補貼過程中存在的問題

雖然各級政府加大了糧食直補管理力度，但糧食補貼和良種補貼在調研中發現中仍存在一些不容忽視的問題。

5，l糧食直補資金到位晚，影響直補政策落實的最佳效果。據調查，我省糧食直補和良種補貼資金將于6月底發到農民手中。目前春耕生產已全部結束，農作物正在處于生長期，用農民的話說：“我們需要買生產資料時，補貼卻沒有下來。好鋼沒有用在刀刃上。國家的政策很好，但沒有達到最佳效果。”

5，2糧食直補被生產資料漲價所抵消。據調查今年化肥各品種價格上漲幅度每噸在250元600元之間；其中農藥每噸在3000元-5000元之間。上漲幅度在20％-30％之間，農民們反映“國家給予的惠農補貼，都讓生產資料漲價給吃光了，甚至還不夠。”據調查，獲嘉縣農業生產資料及農機具價格明顯高于去年，尿素上漲19.8％，硫酸鉀上漲35.7％，美國產二銨上漲26.8％，復合肥上漲48.1％，硫酸銨上漲40.6％。農藥平均上漲35.3％；農膜上漲30％；玉米種子上漲11.1％；小型農機具平均上漲28％；大型農機具(主車)上漲18％。

5，3“糧補”變“地補”，現象比較普遍。調查中發現，許多市、縣種糧補貼的計補面積是按農戶農稅改革的計稅耕地進行直補的，沒有按國家規定以上年的糧食播種面積對種糧農戶進行補貼。不能充分體現國家對種糧補貼的精神，實施這種直補方法的原因是，鄉、村基層單位根本沒有辦法弄清楚上年或當年每戶農民的種糧面積，加上國家規定的直補到戶的時間短，基層只好采取這種方法進行向下分劈。據建平縣120戶農戶調查發現，有的農戶在計稅面積中近一半以上的耕地沒有種植糧食作物，而是種植經濟作物和其它作物，但是都同樣的得到了糧食補貼。這種直補方式違背糧食直補政策的初衷。據調查反映，個別縣去年是按在冊糧食面積補的，今年按含冊外糧食播種面積補助，這樣造成地區間執行政策和實際利益的差異。

5，4資金分散到戶數量小，難以發揮補貼的政策效果。據建平縣反映，直補資金每畝糧食作物保證不于低6.7元，全縣總額為1300萬元，戶均在100元左右。全縣集中起來卻是報大一筆資金。所以有些農民和農村干部認為，直補資金這樣使用對促進糧食生產和改善農業生產條件的作用不明顯，把這部分資金集中起來使用效果會更好。

5，5良種補貼促進優良品種推廣，但個別地區執行不盡合理。據阜新縣調查反映， 2005年省確定該縣良種補貼面積為l 8萬畝，占糧食播種面積的7.1％；其中玉米為10萬畝，占玉料播種面積的6.5％；高油大豆為8萬畝，占大豆播種面積33.3％。兩個品種每畝補助標準均為10元。北寧市2005年良種推廣率為100％。高梁為100％；花生為30％；大豆為80％；水稻為98％。根據去年實際效果看，科技貢獻率達600％產量均居全省前列。

良種補貼雖然效果明顯，但在補貼過程中有的縣仍存在著一定問題。一是良種補貼到位時問過晚，6月份水、旱田播種都已經結束，上級良種補貼推廣的優良品種已經來不及購買和進行播種。二是良種補貼沒有起到調動農民種糧積極性作用。有的縣反映去年良種補貼按農戶稅改計稅耕地面積直補給農戶手中的。因為農民外出務工等原因，承包的耕地流轉頻繁，轉入方每年只負責向轉出方付地租，國家的良種補貼就補給了轉出方，也就是說真正種糧的農戶沒有得到補貼，而有地沒種糧的農戶卻得到了國家的良種補貼。

6、幾點建議

6，1土地承包政策有待進一步完善。為鼓勵農民經營土地過程中有長期的發展目標，國家制定承包土地30年不變，但在政策執行過程中積累的矛盾已經越來越多。一是人地矛盾突出，新成立家庭的農戶大部分家庭成員沒有土地；而老人多的農戶耕地相對要多，造成戶均土地的不均衡。二是地塊分散不利于規模經營，制約了農業產業化、機械化的發展。為此很多農民都在盼望著在“大穩定”的前提下，應該允許有“小調整”的政策來緩解目前存在的各種矛盾，土地糾紛已成為當今農村居民上訪的主要問題之一。

6，2在鄉、村建立農戶糧食播種面積統計臺賬，為今后的糧食直補發放做到有據可依。縣、鄉政府應拿出一部分統計經費，在每年的“半年報”期間把分戶的糧食播種面積統計入冊，搞準搞實，為下一年發放糧食直補資金奠定基礎。以克服目前的數據搞不準，補助不均等農民有意見，政策難兌現的現狀，以緩解各級政府為按時完成發放任務的緊張狀態。

6，3對“三補貼”方法實施規范操作，實行刷卡直補。每年縣、鄉都要為發放糧食直資金花費大量的經費和人力，由于經費不足，在一定程度上影響了發放的時間和效果。為最大限度地降低補貼成本，最大限度的減少鄉鎮基層的制表、造冊等手續，達到降低補貼成本，建議實施現代化的直補手段。

自2005年開始，國家下達給河南省的小麥良種推廣補貼項目任務增加到3000萬畝，補貼資金增加到3億元，占全國項目總規模的30％，成為全國小麥良補最大省。

河南小麥常年播種面積7500萬畝左右，2003年和2004年，河南省承擔實施優質專用小麥良種補貼示范僅占全省小麥播種面積的4％，2005年和2006年國家擴大了良種補貼規模，對河南省下達了每年3000萬畝優質小麥良種推廣補貼項目任務，占河南省小麥播種面積的40％左右。河南在確定項目縣上，一是按照農、財兩部下發的項目實施方案的要求，與前兩年項目示范縣相對接；二是兼顧優質強筋、優質弱筋和高產中筋三種類型小麥共同發展；三是把項目安排到小麥生產的優勢區域和適宜地區，堅持項目縣與中央財政獎勵的產糧大縣結合，與農業部確定的河南省70個優質糧食產業工程縣結合，與“六五”以來已經建成的優質糧食基地結合；最終確定80個縣(市、區)和黃泛區農場具體承擔實施3000萬畝的優質專用小麥良種補貼項目任務。

各級農業部門在逐村調查的基礎上，認真編制了分村，分戶的供種清冊，并及時提供給了財政部門和供種單位，確保按時供種到戶。

種子質量和供種價格的管理 按河南省小麥、玉米品質區域劃分意見的要求，結合當地實際，在省里推薦的玉米品種中，按照群眾意愿選擇3－5個主導品種，在項目區示范推進糧食補貼方式改革，逐步建立糧食直接補貼制度是一項新的工作，也是一項系統工作，改革涉及方方面面，如農發行政策性貸款問題，糧食企業的入市資格問題，放開出口問題等，都應抓緊研究。

總之，建立和完善對種糧農民的糧食綜合直補機制，事關全省廣大種糧農民的切身利益，事關國家糧食安全。各級地方政府和部門要充分提高認識，統一思想，樹立高度的責任感和使命感，扎扎實實工作，確保糧食綜合直補政策得以全面貫徹落實。