從“協調員”到“指揮員”

2008年10月16日，歐盟27國首腦會議批準了《歐洲移民與難民庇護公約》，這標志著歐盟在統一的移民政策道路上又邁出了一大步。近年來，特別是2004年歐盟大規模東擴后，從經濟欠發達的新成員國和周邊亞非地區大批勞動力涌入歐盟老成員國，非法移民大量涌現，移民犯罪日益猖獗，由此所造成的“移民失控”局面使各成員國無力招架，于是，超國家的“歐盟一體化移民治理模式”便應運而生。歐盟的移民管理是從制定統一的移民政策開始的，但由于各民族國家把移民政策看做是維護本國主權的核心利益之一，遲遲不肯讓渡移民治理的壟斷權，便形成了缺乏外部強制力的一種歐盟移民政策磋商機制。在這種背景下，《歐洲移民與難民庇護公約》的簽訂無疑為提升歐盟移民治理的權威注入了一劑強心針。

移民政策一體化的必要性

長期以來，歐盟各成員國在移民問題上不斷加大管理力度，但由于沒有統一的強有力的移民政策，各行其是的移民管理體制已經遠遠不能適應移民數量、模式和利益訴求的變化。

一、各成員國之間的移民管理措施充滿矛盾

西歐在200年來的歷史中，主要是移出人口，自20世紀60年代中期后，移入歐盟的人口才開始大增，隨之帶來的是管理的困境，主要表現在：各成員國對于新安全形勢下的邊界控制總是意見不一，保護人權的決心與避難系統濫用、限制移民就業與人口老齡化的矛盾狀態。一些成員國提出，應該開放移民流動并與世界接軌，不能再回到“堡壘歐洲”時代，反對因安全考慮而在歐盟地區拉下另一個“鐵幕”；另一些成員國則認為應當優先給那些需要人道保護的人提供綠色通道和“避風港”。

二、歐盟各成員國移民管理力度差別很大

由于各國對待移民態度不一，松緊不同，有的是申根國家，有的不是；有的國家對非法移民可以特赦，有的國家則實行“零移民”政策(如瑞士)，這種狀況導致部分非法移民利用各成員國的差異打“擦邊球”，從事非法活動。在整體趨緊的背景下，英國、西班牙和意大利是移民管理比較溫和的國家。英國的移民政策一直比較寬松。2003年，英國開始實施高技術移民政策，制定了一系列剛性的評分制度，但移民評估標準相對寬松，對語言、職業要求有一定的靈活性，審批程序也相對快捷簡便。

三、歐盟充當“指揮員”已責無旁貸

歐盟對于移民和救濟事務的干預事關國家主權的基本內核，因為原先的歐共體條約并不能提供旨在促進該地區超國家權威的規則。到1993年，歐盟實現了單一市場內人員的自由流動，這種跨界流動意味著原來的國家疆域和治理邊界已經難以應對新的移民狀況，從而給共同體出面解決各成員國雙邊或多邊問題提供了現實需要的條件，同時對歐共體的效能和權威也構成潛在的挑戰。由于西歐各國在無邊界狀況下無法有效應對移民問題，因此歐盟的作用便無可替代。

多邊磋商促成《坦佩雷框架》

過去的30年，是移民和避難決策由民族國家大包獨攬過渡到歐盟治理的30年，是由政府間合作上升到歐盟多邊合作的30年。1992年，《馬斯特里赫特條約》將移民問題作為正式議題展開討論，使之成為歐共體“第三支柱”的重要組成部分。1999年，《阿姆斯特丹條約》修改了《馬約》的部分內容，使移民問題上升為“第一支柱”，申根協定簽署后，移民政策開始加速法制化進程，最后于2004年歐盟理事會將之引入《海牙計劃》和《憲法條約》，前者使避難政策歐共體化，后者則將移民條款上升為歐盟的根本大法，規定在移民和避難政策上實行特定多數表決制。

歐盟在移民問題上參與決策的程度加深，會給各成員國及國會游說群體造成多大影響呢?各成員國會對此做出何種應對呢?歐盟移民政策由制定到實施經歷了激烈的討價還價，共召開了三次重要會議才形成了原則框架。

第一次會議是申根會議。早在19世紀50年代后期歐共體成立之初，《羅馬條約》簽訂之時，歐共體成員國曾就“四大自由”進行過討論。在前三項自由(商品、服務、資金自由流動)相繼實現過程中，第四項自由人員自由往來也逐漸進入決策者視野。1980年，歐共體各成員國開始考慮是否徹底取消國家間邊界檢查，還是只將人員的自由流動僅限于歐共體國家內部。三國經濟聯盟在1970年建立了共同護照制度。后來，德法邊境發生貨車司機因跨境堵塞抗議事件，德法兩國于1984年簽訂雙邊協議取消共同邊界控制。1985年6月14日，法、德、比、盧、荷在盧森堡小城申根開會并簽訂了《申根協定》^但是協定并沒有立即生效，遺留的問題是自由流動是否擴大到參與國之外的入境游客。1990年申根信息系統開始創立，申根國家間有關外國移民、避難者和犯罪活動的數據得以共享，由此形成了“對內部邊界開放的必要補充”。

《申根協定》在處理旅客滯留期限上做出如下規定：短期旅游(90天以內)按照協定共同原則處理，長期旅游(90天以上)由各參與國自己處理。《申根協定》還列出了一些國家名單，名單上的國家公民入境必須簽證。此外，警察部門可以越境追查逃犯。協定國之外游客可以在一個申根國簽證后無需再次簽證，在申根區自由流動。1995年，申根國對協定第30條有關外國避難申請負責做出修改。1997年9月1日，《都柏林協定》生效，對避難申請做出相關規定，但到2003年，《都柏林規定》又取代了《都柏林協定》。

1995年7月，《申根協定》正式全面生效。《申根協定》的目的是取消相互之間的邊境檢查點，并協調對申根區之外的邊境控制，即在七個成員國中的六個國家之間取消邊境管制，持有任意成員國有效身份證或簽證的人可以在所有成員國境內自由流動。根據該協定，旅游者如果持有其中一國的有效簽證即可合法地到所有其他申根國家參觀。《申根協定》生效以后不斷有新的國家加入進來，截至2003年，申根成員國增加到15個，這些國家構成了今天的申根區。申根國家中除挪威和冰島之外均為歐盟國家，相反英國和愛爾蘭是歐盟國家，但不是《申根協定》的成員國。于2004年5月加入歐盟的10個國家也加入了《申根協定》，并于2007年開始具體實施。

第二次會議是阿姆斯特丹會議。相對于《申根協定》，1997年6月歐盟理事會通過的《阿姆斯特丹條約》，對移民問題及對策做出了詳細的闡釋。該條約有6個部分共19章，從條文內容上看主要是對歐盟現有條約(《馬斯特里赫特條約》與《羅馬條約》)做了一些改寫、添加或刪節。

《阿約》將《馬約》的第三支柱“民政與司法合作”中與人員自由流動相關的民政與司法事務移植升格為共同體行動(但英國、愛爾蘭與丹麥保留了自愿參與的權利)。阿姆斯特丹條約第一次為移民和難民提供了公眾救濟能力，將本來屬于“第三支柱”的事務上升為“第一支柱”。

第三次會議是坦佩雷會議。歐盟委員會在1999年10月坦佩雷會議上通過了《坦佩雷協定》并為制定實施該政策的具體步驟進行了激烈辯論。坦佩雷會議達成了一項共識：需要根據歐盟經濟和人口發展狀況為第三國移民就準入和定居制定相應立法。

歐盟就是通過這三次會議，形成和推動了共同的移民政策治理機制和框架，確立了共同的原則，這些原則包括：與來源國合作，共同的難民收容系統、善待第三國移民和加強對移民流動的管理等具體內容。在這個框架內，歐盟也強調決策的效率，并在第三國移民準入和居留方面與來源國法律相銜接，以便于促進歐盟和來源國經濟人口的共同發展。它并不對政策制定和執行的具體內容做出指示。

為了達到目標，在歐盟框架內對成員國層面的行動進行協調和實行透明化是必要的，因為這些行動影響了整個歐盟的政策，這就為坦佩雷會議所呼吁的共同建立合法移民管道，強化移民措施的立法細節提供了依據。

“超國家”作用還需“軟硬兼施”

上述幾次會議突出反映了歐盟正面臨的一個難題，即歐盟在移民管理中究竟應該發揮怎樣的作用和擔當何種角色?歐盟未來的角色是“協調員”還是“憲兵”?

二戰后，歐洲的人口政策長期無所作為，導致大批勞動力匱乏而不得不采取“人口替代政策”，同時在一些國家實行了非法移民合法化(特赦)計劃。從實踐層面看，過去的人口政策導致移民在勞動、就業、融入和認同方面矛盾加劇，從而為人口走私和移民犯罪大開方便之門。根據上述新情況，考慮到不同的政治觀點和公眾的各種反應，有必要從新的視角反思和展望《坦佩雷框架》下的移民政策。

在共同為第三國移民提供合法移民身份和合法定居的渠道，強化執行的細節的背景下，制定旨在加強移民(包括已經定居歐盟的人)的融合政策具有非凡的意義。歐盟收容和移民政策的制定必須包括與移民原籍國和中轉國密切合作，應當與這些國家一道對移民采取綜合措施，解決政治和人權問題。為此，歐盟應以負責任的態度面對移民從原籍國移出的事實，仔細分析這些國家人口流動的經濟、人口、社會和政治因素，以及造成移民的人權背景。

第一，與移民輸出國建立伙伴關系。由于經濟和政治原因導致移民流動日益增加，移民問題日益成為合作伙伴協議框架內歐盟與俄羅斯、烏克蘭和地中海地區的戰略對話以及歐盟與非洲、歐盟與加勒比海地區和環太平洋國家商討的主要內容。在尋求移民問題解決措施的同時，要試圖找到導致移民的影響因素，為此，歐盟應當檢視移民移出對其原籍國所帶來的影響，考慮導致移民流動的各種經濟、人口、社會、政治和人權狀況，因為這不僅反映了歐盟自身的價值觀，而且也是歐盟和移民原籍國的利益所在。伙伴關系途徑應該為靈活處理移民潮提供一個框架，移民的機動靈活性促使其保持和發展與其原籍國的關系，應確保法律框架不會切斷移民與其原籍國的聯系，同時使他們有可能在來往旅途中不會丟失其在東道國的身份和地位。但應當看到，伙伴關系僅僅是歐盟的一項長期戰略，其效果如何還要看移民原籍國的經濟和社會狀況改善的程度。

第二，共同的收容制度。尋求救濟的權利是實行歐盟移民政策一體化的前提條件。歐盟的收容制度應當確保《日內瓦條約》關于難民的條款得到切實執行，不允許任何被遣送回去的移民遭受迫害。

第三，第三國公平待遇。歐盟設想出了一系列實施計劃，在歐共體成員國的受雇人員、自謀職業者以及加入了成員國保險范圍的移民都在此計劃范圍之內。該計劃重申，允許移民在成員國長期居留而不遭驅逐并在另一個成員國也適用這一原則。

對于家庭團聚，歐盟認為其正當性在于：家庭團聚不是簡單地由一國作出規定，因為許多國際組織和地區就此事有明文規定，而且在過去的20年，家庭團聚已經成了移民的核心動因之一，同時，這個主題自1991年以來就已經是歐委會的優先考慮項目。

第四，加強對移民流動的管理。采取綜合措施管理移民流動中的政治、人權和發展問題，與移民原籍國和中轉國一道規范移民流動，包括在移民接受國、中轉國、來源國和移民之間加強對話，是杜絕非法移民源頭的根本舉措。關鍵在于要擴大信息宣傳，使想移民者能夠找到移民的合法途徑，目的國能夠提供的最大利益空間，以及意識到非法移民和人口走私的危險。這就要求歐盟展開多邊合作，結合反欺詐、反偽造旅行證件等措施，切實搞好共同的簽證政策。

歐盟移民政策的“人權原則”決定了歐盟對移民甚至是非法移民的人道待遇，按照這一原則，被歐盟成員國拒簽或已經超期不能在歐盟停留的移民應當按自愿原則返回原籍國。如果勸其自愿回國未果，則應按歐盟移民融合政策強制遣返，而最能促其回國的措施是通過與其簽訂再次準入許可。

總的說來，歐盟在移民問題“超國家化”進程中正在發揮越來越重要的作用。但應強調的是，即使基于制度化的背景把超國家行動集中在移民事務上，歐盟的作用也是有限的。歐盟提出的一些關于移民和避難救濟制度的改革建議是建立在主權國家移民政策條款基礎之上的，這就決定了歐盟既要采取共同措施一致行動，還要及時處理歐盟成員國之間因移民和避難問題產生的緊張關系，但歐盟的軟肋在于缺乏立法約束和監督約束的強制手段，這就弱化了歐盟共同移民政策的執行力，只要不能解決執行力問題，各成員國仍然會根據本國利益理解歐盟政策，或者有取舍有保留地執行歐盟政策。因此，未來一段時間，歐盟最艱巨的任務是如何清理由各成員國在移民事務上所設置的重重障礙，在承擔“協調員”角色的同時，在移民犯罪、移民恐怖威脅和移民外交等領域發揮“歐洲警察”的作用，這樣才能賦予歐盟實體的內涵，在歐洲移民政策一體化進程中發揮更大作用。

(責任編輯：王棟)