一崗雙責：強化安全生產(chǎn)監(jiān)管的重要“利器”

2009年1月13日，福建省人民政府第17次常務會原則通過《政府及有關部門安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)，1月21日，省政府以《福建省人民政府關于印發(fā)政府及有關部門安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責暫行規(guī)定的通知》(閩政文[2009]33號)印發(fā)實施，這是我省進一步推進科學發(fā)展、實現(xiàn)安全發(fā)展、強化安全生產(chǎn)工作的重大舉措。

《暫行規(guī)定》的實施，標志著我省安全生產(chǎn)“一崗雙責”制度的進一步確立。《暫行規(guī)定》緊扣并貫穿“責任”這一核心和主線，具體界定、明確了各級政府及相關部門在安全生產(chǎn)監(jiān)管的職責，是全面加強安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的有力“武器”和重要手段。

黃小晶省長對安全生產(chǎn)“一崗雙責”的出臺高度重視，在2008年8月25日的省政府常務會、9月24日省長辦公會議和9月28B的全省深入學習實踐科學發(fā)展觀研討班、11月的全省經(jīng)濟工作會議上，黃小晶省長多次強調(diào)必須嚴格落實好安全生產(chǎn)“一崗雙責”制度。在《暫行規(guī)定》的起草修改過程中，李川副省長和鄭新聰副秘書長多次聽取匯報，就《暫行規(guī)定》的內(nèi)容做出具體指示、提出要求，確保了《暫行規(guī)定》的順利出臺。

《暫行規(guī)定》的出臺，涉及各級政府和眾多的部門，必須對大量、相關的法律法規(guī)規(guī)章及有關文件規(guī)定進行認真、全面的研究，起草、修改、論證、協(xié)調(diào)的工作量大，前后經(jīng)歷了近5個月的時間，從2008年8月下旬，省安監(jiān)局即著手研究“一崗雙責”規(guī)定的基本框架；9月上旬完成《暫行規(guī)定》初稿并向49個省直單位和九個設區(qū)市政府征求意見；9月中旬，在進行充分吸收各有關方面意見并認真修改的基礎上，陳炎生局長帶著《暫行規(guī)定》修改稿到廈門、漳州市調(diào)研、征求意見；9月28日省人大常委會審議通過《福建省安全生產(chǎn)條例》后。省安監(jiān)局又對照《條例》相關規(guī)定進行了修改完善，形成了《暫行規(guī)定(代擬稿)》，10月中旬報送省政府辦公廳審定；10月下旬，省政府辦公廳再次征求了各設區(qū)市政府及部分省直單位的意見并進行修改；12月5日，李川副省長主持召開省發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、交通廳、建設廳等30多個省直單位參加的專題會議，專門研究《暫行規(guī)定(代擬稿)》修改問題；專題會議之后，省安監(jiān)局就省直有關單位提出的意見再次進行修改形成《暫行規(guī)定(送審稿)》，于12月18B再報送省政府辦公廳；12月26日，省政府辦公廳將《暫行規(guī)定(送審稿)》交由省政府法制辦進行合法性審查；2009年1月7日，省政府鄭新聰副秘書長再次召集省直有關單位，對有關內(nèi)容作進一步的溝通、協(xié)調(diào)和完善……

《暫行規(guī)定》在我省的出臺，有著其相應的背景：

1、出臺《暫行規(guī)定》，是進一步確立并健全安全生產(chǎn)工作領導格局的客觀需要。安全生產(chǎn)工作領導格局是推進安全生產(chǎn)工作的領導保障和組織基礎，省委、省政府歷來重視安全生產(chǎn)工作，在強化安全生產(chǎn)工作上。長期以來我省十分重視落實各級政府及其有關部門領導的安全生產(chǎn)工作責任，在實踐中也初步形成了各級政府及有關部門主要領導親自抓全面負責、分管領導具體抓綜合負責、其他領導相應抓直接負責的安全生產(chǎn)工作格局，不少地方、部門也相應地明確了領導班子各位領導的安全生產(chǎn)工作職責范圍及相應責任，但這一做法并沒有在全省范圍內(nèi)形成制度化和規(guī)范化，在實際工作進展并不平衡、落實上也有較大的差距，并且這一做法可能因為領導特別是主要領導的變動而難以得到真正有效的延續(xù)，從而影響整個安全生產(chǎn)工作領導格局作用的發(fā)揮。而《暫行規(guī)定》的出臺，以省政府規(guī)范性文件的形式將近年來我省在強化安全生產(chǎn)工作所形成的領導格局真正確立為一種制度，使這一格局真正具有了長期性、穩(wěn)定性和基礎性，從根本上確立了這一格局應有的地位。

2、出臺《暫行規(guī)定》，是進一步確保安全生產(chǎn)責任制落實到位的現(xiàn)實需要。安全生產(chǎn)責任制的核心與靈魂是責任，基本原則與要害是“誰主管誰負責”、“管生產(chǎn)(經(jīng)營、業(yè)務)必須管安全”、“誰審批(收益)誰負責”，這是因為，安全生產(chǎn)并不是也不可能游離于生產(chǎn)經(jīng)營活動之外而單獨存在。而是伴隨生產(chǎn)經(jīng)營活動的產(chǎn)生而存在，也就是生產(chǎn)經(jīng)營活動的范圍有多大，安全生產(chǎn)責任的范圍也相應有多大，生產(chǎn)經(jīng)營活動延伸到哪里，安全生產(chǎn)責任的范圍也相應地延伸到哪里，但在實踐中，并不是所有的人都能認識到這一點并自覺抓好職責范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作的，這也是目前不少單位安全生產(chǎn)責任制不落實的重要原因之一。《暫行規(guī)定》的出臺，從根本上明確了各級政府及有關部門領導在安全生產(chǎn)上的職責范圍及責任，為安全生產(chǎn)責任制實現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”的落實，避免安全生產(chǎn)工作空白的出現(xiàn)提供了基本保障。

3、出臺《暫行規(guī)定》，是進一步落實安全生產(chǎn)法律法規(guī)各項規(guī)定的現(xiàn)實需要。近年來，為強化安全生產(chǎn)工作，我國出臺了《安全生產(chǎn)法》《國務院關于特大生產(chǎn)安全事故行政責任追究規(guī)定》等一系列法律法規(guī)，對各級政府及相關部門的安全生產(chǎn)工作職責作了原則規(guī)定，在實際工作及操作中，往往難以真正具體、有效地落實，《福建省安全生產(chǎn)條例》雖然對各級政府及相關部門的安全生產(chǎn)工作職責作了原則規(guī)定，但這些規(guī)定總體還是比較粗線條的，有關部門對自己安全生產(chǎn)工作的職責也還不夠具體明確，而《暫行規(guī)定》的出臺，是對安全生產(chǎn)法律法規(guī)相關規(guī)定的細化、具體化，也是落實安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)定的配套和操作規(guī)定。

4、出臺《暫行規(guī)定》，是進一步建立完善安全生產(chǎn)工作監(jiān)管機制的現(xiàn)實需要。安全生產(chǎn)工作不僅要體現(xiàn)責任，更要落實責任。在安全生產(chǎn)工作中，企業(yè)是安全生產(chǎn)工作第一位和基本的責任主體，政府及其有關部門則是安全生產(chǎn)工作的監(jiān)管主體，履行的是監(jiān)管責任，從現(xiàn)有的情況看，政府及其有關部門的安全生產(chǎn)監(jiān)管責任不可能自動到位、自動落實，我國一些地方、行業(yè)領域重特大事故頻發(fā)多發(fā)的原因之一就是安全生產(chǎn)的監(jiān)管不落實、不到位，因此，必須要設計一種制度、建立起一種機制，通過這種制度、機制的作用，產(chǎn)生相應的壓力并以壓力促進、帶動各級政府及相關部門產(chǎn)生抓好安全生產(chǎn)工作的動力，從而保證安全生產(chǎn)監(jiān)管職責真正有效落到實處，實現(xiàn)安全生產(chǎn)工作的齊抓共管，形成安全生產(chǎn)工作的合力。《暫行規(guī)定》的出臺，較好地解決了當前安全生產(chǎn)工作中較為普遍存在的“壓力不大、動力不強”的問題，建立起安全生產(chǎn)工作的監(jiān)管機制。

5、出臺《暫行規(guī)定》，是應對安全生產(chǎn)工作面臨新情況新考驗的現(xiàn)實需要。近年來，在全省國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的同時。安全生產(chǎn)形勢持續(xù)保持平穩(wěn)態(tài)勢。以2008年和2005年相比，全省各類事故累計減少8127起、死亡人數(shù)累計減少1266人，億元GDP事故死亡率從0.75下降到0.34、下降54.7％，道路交通事故萬車死亡率從9.82下降到5.11、下降47％，工礦商貿(mào)10萬人生產(chǎn)安全事故死亡率從3.4下降2.1，下降38.2％；煤炭百萬噸死亡率從6.01下降到0.98，下降83.7％。但不可否認的是，安全生產(chǎn)工作面臨的一些深層次問題還沒有得到根本的解決，特別是在擴大內(nèi)需、確保增長各項措施逐步啟動的情況下。安全生產(chǎn)工作面臨著許多新的情況和新的考驗，《暫行規(guī)定》的出臺，有利于進一步強化安全生產(chǎn)工作的落實，從而將為擴大內(nèi)需各項措施的實施、保證國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長提供良好的安全生產(chǎn)環(huán)境。

從總體內(nèi)容看，《暫行規(guī)定》具有四個非常明顯的特點：

1、主體明確。《暫行規(guī)定》所確立的安全生產(chǎn)“一崗雙責”集中要解決的是安全生產(chǎn)的監(jiān)管及監(jiān)管的責任問題，因此，明確了承擔安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的兩個層面的主體，第一個層面是政府及其政府的相關部門，政府從總體上承擔安全生產(chǎn)工作的整體責任，而作為政府組成部分的各位單位則承擔各自職責范圍內(nèi)安全生產(chǎn)工作的責任，從而保證政府安全生產(chǎn)整體責任的落實，《暫行規(guī)定》共對49個部門的職責進行明確，這些部門主要包括兩類，一類是在安全生產(chǎn)上負有相應監(jiān)管責任的部門，另一類是對安全生產(chǎn)監(jiān)管工作進行配套、支持、保障和監(jiān)督的部門；第二層面是政府及其政府的相關部門的領導，按照行政首長負責制的格局，將安全生產(chǎn)工作責任具體落實到各位領導的身上，如《暫行規(guī)定》第五條即明確規(guī)定“政府及有關部門的主要負責人是本行政區(qū)域、本部門職責范圍內(nèi)安全生產(chǎn)工作的第一責任人，對安全生產(chǎn)工作負全面領導責任；分管安全生產(chǎn)工作的負責人對安全生產(chǎn)工作負綜合監(jiān)管領導責任；其他負責人對分管業(yè)務工作范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負直接領導責任”。

2、職責具體。職責具體是責任落實的重要基礎，《暫行規(guī)定》將各級政府及其相關部門的安全生產(chǎn)工作職責進行具體化、明晰化，一是明確界定安全生產(chǎn)工作職責范圍，二是細化明晰安全生產(chǎn)工作職責內(nèi)容。從政府層面說，安全生產(chǎn)的職責主要包括十一個方面：(1)加強對安全生產(chǎn)工作的領導，將安全生產(chǎn)工作納入本地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，制定安全生產(chǎn)中長期規(guī)劃；(2)宣傳貫徹執(zhí)行國家安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和方針、政策，研究制定安全生產(chǎn)重大政策及措施；(3)組織、督促、支持各有關部門、單位依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責，督促落實安全生產(chǎn)目標責任制和行政責任追究制度，及時協(xié)調(diào)解決安全生產(chǎn)工作中的重大問題；(4)加強安全生產(chǎn)基礎設施建設，加大政府對公共安全設施、應急救援裝備、事故隱患治理的投入；(5)鼓勵和支持安全生產(chǎn)科學技術(shù)研究和安全生產(chǎn)先進技術(shù)的推廣應用，加強產(chǎn)業(yè)政策引導。調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步淘汰不符合產(chǎn)業(yè)政策和不具備安全生產(chǎn)條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位；(6)組織重點行業(yè)、重點領域的安全生產(chǎn)專項整治及隱患排查治理工作，及時消除事故隱患，依法關閉不符合安全生產(chǎn)條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位。強化對生產(chǎn)、儲存、經(jīng)營場所與居住場所設置在同一建筑物內(nèi)(俗稱“三合一”)場所的治理；(7)建立健全省、市、縣、鄉(xiāng)四級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理組織體系，建立健全執(zhí)法體系；(8)健全生產(chǎn)安全應急救援體系。建立應急救援指揮機構(gòu)，制定和完善生產(chǎn)安全事故應急救援預案，定期組織應急救援演練，領導和組織指揮事故應急救援；(9)負責或授權(quán)、委托有關部門組織事故調(diào)查，對調(diào)查報告作出批復，并督促有關部門落實處理意見；(10)加強安全生產(chǎn)宣傳教育，提高公民的安全生產(chǎn)意識，對在改善安全生產(chǎn)條件、防止生產(chǎn)安全事故、參加搶險救護等方面取得顯著成績的單位和個人給予獎勵；(11)法律、法規(guī)和上級政府規(guī)定的其他安全生產(chǎn)職責。從政府有關部門(主要是指在安全生產(chǎn)上負有相應監(jiān)管責任的部門)層面說，必須承擔的安全生產(chǎn)職責有兩個部分，第一個部分是共同的職責，也就是各負有相應監(jiān)管責任的部門都必須承擔的共同職責。主要有八個方面：(1)宣傳貫徹執(zhí)行國家安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和方針、政策；(2)依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定，對涉及安全生產(chǎn)的事項實施行政許可和監(jiān)督管理。查處無證無照生產(chǎn)經(jīng)營行為；對本行業(yè)、本領域涉及安全生產(chǎn)的社會中介機構(gòu)實施監(jiān)督管理；(3)依法對本行業(yè)、本領域生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行安全生產(chǎn)法律、法規(guī)情況進行監(jiān)督檢查，建立事故隱患排查治理監(jiān)督檢查和重大危險源監(jiān)管制度，督促、指導生產(chǎn)經(jīng)營單位建立健全和落實安全生產(chǎn)責任制；(4)定期分析本行業(yè)、本領域的安全生產(chǎn)形勢，制定年度安全生產(chǎn)工作計劃和生產(chǎn)安全事故預防措施，并定期向負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門報送安全生產(chǎn)工作計劃和生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計、工傷統(tǒng)計等相關信息；(5)制定和完善本行業(yè)、本領域生產(chǎn)安全事故應急救援預案，并定期組織預案的演練；(6)參加生產(chǎn)安全事故調(diào)查，配合做好事故善后工作，落實事故處理的有關決定；(7)負責督促職責范圍內(nèi)項目建設施工的安全監(jiān)督管理，負責所屬企事業(yè)單位的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，負責所主辦的群體性活動安全管理工作；(8)法律、法規(guī)規(guī)定和本級人民政府明確的其他職責。第二部分則是各相關部門監(jiān)管范圍內(nèi)的具體監(jiān)管職責。

3、權(quán)責一致。“有權(quán)必有責，權(quán)責必對應”，《暫行規(guī)定》按照“權(quán)責一致”這一原則的基本要求來界定各級政府及各相關部門的安全職責，第一，凡是安全生產(chǎn)有關法律、法規(guī)、規(guī)章對各級政府及各相關部門的安全生產(chǎn)工作有規(guī)定的，都依照相關規(guī)定的范圍、內(nèi)容加以集中明確。第二，依據(jù)省直各有關單位“三定”方案所界定的職責范圍及內(nèi)容，相應明確各單位的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責范圍及責任事項，確保各單位的安全監(jiān)管職責范圍與其業(yè)務工作職能范圍及內(nèi)容相一致。第三，對于法律法規(guī)規(guī)章沒有明規(guī)定、“三定”方案沒有明確的，《暫行規(guī)定》則按照“誰主管、誰負責”、“誰審批、誰負責”、“管生產(chǎn)(經(jīng)營)必須管安全”的原則明確各有關單位的安全生產(chǎn)職責，總體上是，業(yè)務工作管到哪里，安全生產(chǎn)監(jiān)管責任也要相應延伸落實到哪里。

4、約束有力。為確保各級政府及其有關部門安全生產(chǎn)工作職責的落實，《暫行規(guī)定》明確了相應的保障和約束措施，主要包括：一是強化安全生產(chǎn)目標責任制度的約束；二是政府及有關部門主要負責人的安全生產(chǎn)履職報告點評并通報制度；三是建立落實重大危險源監(jiān)控制度、事故隱患排查治理監(jiān)督檢查和重大隱患掛牌督辦制度；四是建立并落實安全生產(chǎn)情況綜合分析制度、安全生產(chǎn)預警通報和約談制度，對事故多發(fā)的、事故死亡人數(shù)上升的、超過控制目標進度的、安全生產(chǎn)工作沒有及時部署落實的、重大事故隱患沒有在限期內(nèi)整改到位的、重大安全生產(chǎn)違法行為沒有依法進行查處的、事故責任追究不落實的地區(qū)或行業(yè)領域，由上一級人民政府進行預警通報，對有關部門或下一級政府主要負責人進行約談。五是事故隱患和安全生產(chǎn)違法行為舉報受理和查處制度；六是自然災害引發(fā)事故的預報預警預防制度；七是安全生產(chǎn)“一票否決”制度，各級人民政府及有關部門落實安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責任的情況應當納入領導干部年度政績考核的重要內(nèi)容，作為對領導干部、領導班子領導能力的評價依據(jù)及提拔和使用干部的重要標準。沒有完成年度生產(chǎn)安全事故控制指標，或發(fā)生生產(chǎn)安全事故造成惡劣影響的，實行安全生產(chǎn)評先評優(yōu)“一票否決”。一年內(nèi)發(fā)生一起死亡10人以上(含10人)或3起一次死亡5人以上(含5人)事故的，設區(qū)市人民政府應于10人以上死亡事故(或第3起5人以上死亡事故)發(fā)生后的30個工作日內(nèi)向省人民政府作出書面檢查報告。一年內(nèi)發(fā)生一起死亡5人以上(含5人)或3起一次死亡3人以上(含3人)事故的，縣級人民政府應于5人以上死亡事故(或第3起3人以上死亡事故)發(fā)生后的30個工作日內(nèi)向設區(qū)市人民政府作出書面檢查報告。

(編輯／游振云)