為出租車業(yè)疑難雜癥開“藥方”

2009年2月17日，交通運(yùn)輸部體改法規(guī)司立法處處長魏東表示，國務(wù)院2009年立法工作計(jì)劃已明確由交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)起草《城市公共交通條例》，其內(nèi)容涉及出租車和城市公共交通管理兩方面。

2009年2月20日，交通運(yùn)輸部、公安部聯(lián)手，在全國開始了為期3個(gè)月的集中打擊“黑車”等非法經(jīng)營出租車專項(xiàng)治理活動。

出租車管理上位法的起草列入了國務(wù)院立法工作計(jì)劃，出租車市場的管理和規(guī)范力度進(jìn)一步加大，這樣的消息令無數(shù)從事或關(guān)注出租車行業(yè)的同仁們激動不已。去年，我國一度頻發(fā)的出租車罷運(yùn)潮留下的陰影也似乎逐漸迎來了難得的暖陽，改革希望在即。

然而，出租車行業(yè)難管難改是不爭的事實(shí)，世界上都沒有統(tǒng)一的做法。而且，大小城市有別，不同類型的城市有別。到底該如何管？用什么方式管？管到什么程度？業(yè)內(nèi)爭議很大。

對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部部長張軍擴(kuò)認(rèn)真對我國出租車行業(yè)進(jìn)行了全面把脈，就已經(jīng)暴露出來的居民“打車難”、服務(wù)質(zhì)量差、經(jīng)營權(quán)管理不規(guī)范、非法營運(yùn)屢禁不止、司企關(guān)系不順、司機(jī)壓力過大等疑難雜癥針對性地開出了“藥方”。

定位：“補(bǔ)充”而非“主要”

“當(dāng)前，出租車行業(yè)的核心問題還在于準(zhǔn)確的定位！”張軍擴(kuò)毫不含糊地說。

他認(rèn)為，對出租車行業(yè)的定位是決定采取什么樣的管理體制和政策的基礎(chǔ)。從行業(yè)特性和國情出發(fā)，應(yīng)當(dāng)將出租汽車定位為：滿足居民特殊出行需要，是大容量公共交通的補(bǔ)充。

對此，張軍擴(kuò)進(jìn)一步解釋說，出租汽車是介于大容量交通和私人交通之間的一種運(yùn)輸方式，相對于私人交通，出租汽車在使用上不具有排他性特征，屬于公共交通的范疇。但相對于大容量公共交通，其不僅使用成本相對較高，對資源環(huán)境造成的壓力相對較大，而且主要在城市運(yùn)營，占用的城市道路資源也相對較多，是一種便捷但不經(jīng)濟(jì)的公共交通方式。

“因此，我國需要將優(yōu)先發(fā)展大容量公共交通作為長期戰(zhàn)略，而在政策上應(yīng)該對出租汽車的發(fā)展予以適當(dāng)限制。我認(rèn)為，不宜簡單地將出租汽車定位為公共交通的組成部分，否則容易導(dǎo)致出租汽車像其他大容量公共交通一樣享受政府補(bǔ)貼的不正確做法?！睆堒姅U(kuò)強(qiáng)調(diào)說。

近年來，針對油價(jià)上漲問題所實(shí)行的油價(jià)補(bǔ)貼制度，雖然對于保障司機(jī)和消費(fèi)者利益，維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，但張軍擴(kuò)直言不諱地提出，這不應(yīng)成為一項(xiàng)長期性制度。從理論上講，乘坐出租汽車的消費(fèi)者應(yīng)該支付油價(jià)上漲的成本，政府補(bǔ)貼這部分特定人群是不公平的。根據(jù)他的實(shí)地調(diào)研結(jié)果，政府不應(yīng)該補(bǔ)貼，而應(yīng)該盡快研究實(shí)施油價(jià)聯(lián)動政策，建立應(yīng)對油價(jià)上漲的長效機(jī)制。

同時(shí)，張軍擴(kuò)也沒有否認(rèn)，在大容量公共交通尚未建立和完善之前，在許多城市特別是在小城市，出租汽車通常成為重要交通工具，在滿足居民特殊出行需求中發(fā)揮著重要作用。即使在大容量公共交通發(fā)展較好的情況下，出租汽車仍然是滿足居民一些特殊出行需要的公共交通工具，比如去機(jī)場、上醫(yī)院、到不熟悉的地方等。

“大容量公共交通在服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和營運(yùn)時(shí)間方面存在局限性，這正好為出租汽車的存在提供了空間?！睆堒姅U(kuò)補(bǔ)充說。

因此，出租汽車不宜作為主要的公共交通方式，但它又是不可替代的，可以作為大容量公共交通的補(bǔ)充，納入城市綜合交通體系中，統(tǒng)籌考慮，適度發(fā)展。

監(jiān)管：特許經(jīng)營有效調(diào)控

“政府究竟應(yīng)當(dāng)對出租汽車實(shí)行怎樣的監(jiān)管？從各國的經(jīng)驗(yàn)、做法以及各種理論觀點(diǎn)來看，迄今為止沒有一種統(tǒng)一的方式和解釋。各種方式都存在各自的問題，但總體來看，無論從國外還是國內(nèi)，實(shí)行特許經(jīng)營的城市占絕大多數(shù)?！睆堒姅U(kuò)介紹說。

究竟哪一種監(jiān)管方式更有效，更適合中國的出租車行業(yè)？張軍擴(kuò)更傾向于特許經(jīng)營的方式。

“特許經(jīng)營，意味著政府不僅要對出租汽車的運(yùn)價(jià)、出租汽車的數(shù)量進(jìn)行調(diào)控，而且要對經(jīng)營者的經(jīng)營行為進(jìn)行必要的和特別的監(jiān)管。而這是非常必要的?！睆堒姅U(kuò)強(qiáng)調(diào)說。

就出租汽車的一般特性來看，需要對其運(yùn)價(jià)進(jìn)行管制。首先，由于出租汽車行業(yè)存在明顯的信息不對稱，在大多數(shù)情況下，乘客無法同時(shí)比較兩輛或者兩輛以上出租汽車的服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格，只能選擇當(dāng)前可獲得的出租汽車，如果對價(jià)格進(jìn)行談判，乘客掌握的信息相對于司機(jī)明顯不足。因此，實(shí)行統(tǒng)一定價(jià)或者實(shí)行最高限價(jià)有利于防止司機(jī)欺詐乘客。

其次，在出租汽車服務(wù)交易中，如果沒有價(jià)格管制，每次交易的覓價(jià)行為都需要司乘雙方進(jìn)行談判，這會產(chǎn)生很高的交易成本，還會造成道路擁堵，浪費(fèi)公共路面資源。

關(guān)于爭議較大的數(shù)量控制問題，從國外經(jīng)驗(yàn)來看，絕大多數(shù)大中城市都對數(shù)量進(jìn)行控制，也有少部分取消了數(shù)量控制。從國內(nèi)實(shí)際情況看，各地基本都實(shí)行數(shù)量控制。

“通過實(shí)地考察，我們認(rèn)為，在現(xiàn)階段的我國國情條件下，數(shù)量控制是維護(hù)公共利益和保障行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的重要途徑。出租汽車的特點(diǎn)之一就是其運(yùn)營需要占用城市道路，而城市道路不僅是一項(xiàng)稀缺的公共資源，而且具有多項(xiàng)用途，因此，一個(gè)城市究竟應(yīng)當(dāng)投放多少出租汽車，應(yīng)當(dāng)納入該城市公共交通體系發(fā)展規(guī)劃、城市道路建設(shè)規(guī)劃及城市總體發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中綜合考慮，適當(dāng)控制數(shù)量，而不能單純由出租汽車服務(wù)市場的供求來決定?！?/p>

“另外，出租汽車行業(yè)具有就業(yè)靈活和收入相對穩(wěn)定的特點(diǎn)，在存在巨大就業(yè)壓力的情況下，勞動者進(jìn)入出租車行業(yè)往往具有很大的盲目性，一旦放開數(shù)量控制很容易導(dǎo)致供給過剩。雖然市場會逐漸做出調(diào)整，迫使部分車輛退出市場，但調(diào)整過程可能是持久的和痛苦的，不僅會使城市公共秩序和司機(jī)個(gè)人財(cái)產(chǎn)遭受損失，而且會給社會穩(wěn)定造成不利影響。”張軍擴(kuò)分析說。

因此，張軍擴(kuò)堅(jiān)決主張，政府應(yīng)該通過特許經(jīng)營的方式有效監(jiān)管。同時(shí)，他特別指出，除了對經(jīng)營者的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管外，還必須進(jìn)行以下兩項(xiàng)監(jiān)管：

一是行業(yè)整體盈利水平。如果由于數(shù)量和運(yùn)價(jià)控制而導(dǎo)致公司盈利水平大大超過合理的或社會平均盈利水平，那么政府就應(yīng)當(dāng)通過經(jīng)營權(quán)有償出讓價(jià)格調(diào)整或征收特別稅收等方式，將超額利潤部分收歸公共財(cái)政，或者通過擴(kuò)大準(zhǔn)入數(shù)量，降低行業(yè)壟斷利潤。

二是要對經(jīng)營權(quán)持有人和司機(jī)的收益分配關(guān)系進(jìn)行調(diào)控。由于政府的數(shù)量控制，經(jīng)營權(quán)持有人在與司機(jī)的談判中處于絕對優(yōu)勢，如果政府不加規(guī)范，則很難保障司機(jī)的利益，從而很難保障出租汽車的服務(wù)質(zhì)量。

經(jīng)營權(quán)：服務(wù)質(zhì)量招標(biāo)與定價(jià)出讓相伴

出租汽車行業(yè)發(fā)展和管理中的不少問題，都與經(jīng)營權(quán)出讓方式不當(dāng)有關(guān)。政府該如何出讓出租汽車經(jīng)營權(quán)？這不僅涉及到對公共資源配置是否公平合理，也直接影響到政府的調(diào)控手段、監(jiān)管效果和出租汽車行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

張軍擴(kuò)認(rèn)為，出租汽車經(jīng)營權(quán)的出讓應(yīng)當(dāng)以經(jīng)營者提供滿足服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)監(jiān)管要求為條件，并充分考慮便于經(jīng)營者進(jìn)行經(jīng)營管理，將經(jīng)營權(quán)出讓期限盡可能與車輛使用年限或更新周期相一致，或在將經(jīng)營權(quán)出讓給個(gè)人時(shí)，使經(jīng)營權(quán)與實(shí)際運(yùn)營權(quán)一致（將有時(shí)間限制的經(jīng)營權(quán)只出讓給開車司機(jī)）。

對此，他重點(diǎn)對以下三方面進(jìn)行了詳細(xì)說明：

“首先，經(jīng)營權(quán)出讓期限的確定應(yīng)當(dāng)有利于政府部門對出租汽車行業(yè)的監(jiān)管。從我調(diào)研的情況看，目前，部分城市實(shí)行的經(jīng)營權(quán)無期限或者永久性出讓的做法弊多利少。一方面，這種方式導(dǎo)致了經(jīng)營者對社會公共資源的永久占有，是對公共利益的一種侵害；另一方面，一旦無限期出讓的經(jīng)營權(quán)成為一種私人產(chǎn)權(quán)，政府監(jiān)管部門就在一定程度上失去了對經(jīng)營權(quán)的約束和管理權(quán)限，不利于對出租汽車服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管?！?/p>

“其次，關(guān)于經(jīng)營權(quán)出讓是否有償?shù)膯栴}。從各地實(shí)際運(yùn)行情況來看，如果操作得當(dāng)，經(jīng)營權(quán)收費(fèi)可以成為政府調(diào)控出租汽車行業(yè)盈利水平的一個(gè)重要手段。比如，當(dāng)在現(xiàn)有的出租汽車數(shù)量和運(yùn)價(jià)水平下，行業(yè)利潤和收入水平過高，而出租汽車數(shù)量和運(yùn)價(jià)調(diào)整又受到其他因素限制不能實(shí)施時(shí)，通過增加經(jīng)營權(quán)收費(fèi)將超額利潤收歸公共財(cái)政，就是一種合理的選擇。一些城市在經(jīng)營權(quán)定價(jià)有償出讓時(shí)，實(shí)行按年收取而不是一次性收取的辦法，這為政府通過經(jīng)營權(quán)進(jìn)行管理留下了空間?！?/p>

“最后是有償出讓的方式問題。從各地的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看，經(jīng)營權(quán)公開拍賣和出價(jià)高者得不是一種好的辦法，它不僅容易導(dǎo)致價(jià)格過高，給經(jīng)營造成較大壓力，影響服務(wù)質(zhì)量，也會給進(jìn)一步投放出租汽車數(shù)量、政府進(jìn)行日常服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，及協(xié)調(diào)公司與司機(jī)的收入分配關(guān)系帶來困難，同時(shí)，還會導(dǎo)致二級市場的高價(jià)炒賣，給行業(yè)穩(wěn)定帶來隱患。相比而言，一些城市實(shí)行的服務(wù)質(zhì)量招標(biāo)與定價(jià)出讓相結(jié)合的方式更為科學(xué)合理。”張軍擴(kuò)比較指出。

二者結(jié)合的模式，就是對出租汽車經(jīng)營者進(jìn)行以服務(wù)質(zhì)量為核心的綜合考評，按照公平、公開、公正的原則進(jìn)行服務(wù)招標(biāo)，同時(shí)，按照政府特許經(jīng)營的監(jiān)管模式，考慮城市綜合交通體系發(fā)展規(guī)劃、出租汽車數(shù)量、價(jià)格、司機(jī)合理的收入水平、公司運(yùn)營成本和合理利潤空間等因素，將定價(jià)出讓作為重要的調(diào)控手段，用于調(diào)節(jié)出租汽車行業(yè)的整體盈利水平。

經(jīng)營模式：規(guī)范的公司化

長期以來，針對出租汽車行業(yè)司機(jī)壓力過大、工作時(shí)間過長的問題，不少人主張將經(jīng)營權(quán)歸公司所有轉(zhuǎn)變?yōu)闅w司機(jī)所有，實(shí)行個(gè)體化經(jīng)營。針對這種意見，張軍擴(kuò)根據(jù)自己的調(diào)研情況，從以下兩方面的實(shí)情進(jìn)行了辯駁：

“從已經(jīng)實(shí)行經(jīng)營權(quán)歸個(gè)人的城市來看，其經(jīng)營權(quán)歸屬的轉(zhuǎn)變，都不是出于減輕司機(jī)負(fù)擔(dān)或縮減勞動時(shí)間的考慮，而是因?yàn)橐酝墓净?jīng)營不規(guī)范，公司向司機(jī)收取高額抵押金或預(yù)付款，造成司機(jī)成為實(shí)際的出資人，導(dǎo)致在經(jīng)營權(quán)歸屬上司機(jī)與公司產(chǎn)生矛盾，引發(fā)群體性事件。政府出于尊重歷史和社會穩(wěn)定的考慮，做出將經(jīng)營權(quán)從公司轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人的決定?！?/p>

“經(jīng)營權(quán)歸司機(jī)個(gè)人后必須要有一系列的制度安排相配套（比如經(jīng)營權(quán)有期限，經(jīng)營權(quán)所有者只能自己開車，不允許雇人開車，經(jīng)營權(quán)也不允許轉(zhuǎn)讓，等等），否則經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)變對改善營運(yùn)司機(jī)勞動和收入狀況的作用極為有限。這是因?yàn)?，如果?jīng)營權(quán)采取永久性歸個(gè)人、允許二級市場轉(zhuǎn)讓、允許經(jīng)營權(quán)所有者雇傭司機(jī)運(yùn)營的模式，那么司機(jī)得到經(jīng)營權(quán)后很容易變成二老板，或者將經(jīng)營權(quán)高價(jià)轉(zhuǎn)讓，或者自己不再開車而將車委托、承包給別人經(jīng)營，從而成為食利者，而真正開車的司機(jī)的狀況不僅沒有改變，甚至可能比以前更差?！?/p>

因此，張軍擴(kuò)認(rèn)為，實(shí)行經(jīng)營權(quán)由公司向個(gè)人轉(zhuǎn)變，不僅削弱了公司的監(jiān)管能力和積極性，而且也增加了政府的監(jiān)管難度，從長期來看，必然會對行業(yè)運(yùn)營秩序和服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生不利影響，今后的發(fā)展方向還是要走規(guī)范的公司化模式。

“如果實(shí)行‘政府—司機(jī)’管理模式，減少中間環(huán)節(jié)，讓政府直接去監(jiān)管好幾千甚至上萬輛出租車，將極大增加政府部門的監(jiān)管難度和監(jiān)管成本！而實(shí)行公司化經(jīng)營具有管理上的規(guī)模效應(yīng)，相對于政府面對眾多相互獨(dú)立的個(gè)體出租汽車，具有以一代十的管理效果，是一種更加經(jīng)濟(jì)有效的管理模式。”張軍擴(kuò)進(jìn)一步講道。

最后，他還提到，對于那些歷史發(fā)展過程中由于各種原因劃轉(zhuǎn)給個(gè)人的個(gè)體經(jīng)營權(quán)，也可以通過一定的制度安排，進(jìn)行公司化管理。

“各地在這方面都有一些探索，比如，太原對出租汽車經(jīng)營權(quán)實(shí)施的固定期限有償出讓辦法，廣州將經(jīng)營權(quán)所有權(quán)和使用權(quán)有效分離的營運(yùn)資質(zhì)審批制度，都為推行真正意義上的公司化經(jīng)營創(chuàng)造了條件，值得研究和總結(jié)?！睆堒娕e例說。

“黑車”：打擊與疏導(dǎo)結(jié)合

“黑車”普遍存在、非法營運(yùn)屢禁不止。長期以來，這個(gè)問題嚴(yán)重影響著我國出租汽車行業(yè)的發(fā)展秩序，特別是在目前實(shí)行較為嚴(yán)格的出租汽車數(shù)量管制和存在較大就業(yè)壓力的背景下，“黑車”的產(chǎn)生有著強(qiáng)烈的利益驅(qū)動。加上由于合法營運(yùn)出租汽車不能覆蓋和滿足一些邊緣區(qū)域和一些居民的特殊需求，也為“黑車”的存在提供了巨大的空間。

“在各種類型的‘黑車’中，偽造運(yùn)營證照的‘套牌車’、‘下線車’、‘巡游’的私人轎車等，直接與合法的出租汽車形成競爭，極大破壞了運(yùn)營秩序，產(chǎn)生了嚴(yán)重的不公平競爭，也給乘客的利益帶來嚴(yán)重的危害，并成為導(dǎo)致出租汽車司機(jī)不滿，甚至引發(fā)群體性事件的重要因素，必須嚴(yán)厲打擊！”張軍擴(kuò)堅(jiān)定地說。

但他也強(qiáng)調(diào)，對于在居民小區(qū)提供預(yù)約服務(wù)、在邊緣區(qū)域提供候車點(diǎn)服務(wù)等類型的“黑車”，進(jìn)行取締和打擊既不現(xiàn)實(shí)，也不符合方便居民出行的要求，要通過拓寬出租汽車市場的范圍來解決這個(gè)問題。

“固定地點(diǎn)或電話預(yù)約類非法運(yùn)營的出租車，事實(shí)上與合法運(yùn)營出租汽車并不完全在同一市場競爭，而且甚至與合法運(yùn)營出租汽車形成某種互補(bǔ)關(guān)系。相比發(fā)達(dá)國家較為成熟的出租汽車市場來看，巡游出租汽車、電話預(yù)約出租汽車、專用候車點(diǎn)出租汽車往往三足鼎立，功能互補(bǔ)，形成完善的服務(wù)體系。而我國出租汽車市場多以招手即停的巡游出租汽車（掃馬路）為主，電話預(yù)約和專用候客點(diǎn)市場發(fā)育不足，難以滿足居民對出租汽車差異化的需求……”

他建議，相關(guān)管理部門在“打黑”過程中，應(yīng)當(dāng)從調(diào)整和完善出租汽車結(jié)構(gòu)出發(fā)，鼓勵(lì)發(fā)展電話預(yù)約和專用候車點(diǎn)出租汽車服務(wù)，并從制度和政策上引導(dǎo)一部分“黑車”向合法化運(yùn)營轉(zhuǎn)變，通過確定服務(wù)類型和指定運(yùn)營范圍，使電話預(yù)約和專用候車點(diǎn)出租汽車服務(wù)與“巡游”出租汽車實(shí)行差別化運(yùn)營。

司企關(guān)系：“勞動”和“承包”并行

“目前，在我國出租汽車行業(yè)，企業(yè)與司機(jī)既簽訂勞動合同，也簽訂承包合同。由于勞動合同受勞動法規(guī)范，合同雙方是雇傭關(guān)系，承包合同受合同法規(guī)范，合同雙方是平等的經(jīng)營主體，這導(dǎo)致二者之間產(chǎn)生沖突，使得司企關(guān)系復(fù)雜化，給管理帶來很大困難?！睆堒姅U(kuò)神色凝重地說。

他認(rèn)為，當(dāng)前要使行業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展，必須理順?biāo)酒箨P(guān)系，兼顧兩方面的利益。一方面要依法保護(hù)司機(jī)的權(quán)益，一方面要有利于公司對司機(jī)的管理。

“從出租汽車行業(yè)的特點(diǎn)來看，當(dāng)公司缺乏對司機(jī)營運(yùn)情況進(jìn)行有效監(jiān)督的技術(shù)的情況下，實(shí)行承包經(jīng)營是一種有效的管理方式，這也是過去各地普遍實(shí)行承包經(jīng)營的重要原因。但隨著包括計(jì)價(jià)器和GPS等信息化技術(shù)裝備的使用，公司監(jiān)督司機(jī)營運(yùn)和收入情況已經(jīng)變得較為容易，從長遠(yuǎn)來看，實(shí)行‘員工制’，建立司機(jī)和企業(yè)之間的勞動關(guān)系，進(jìn)行公司和司機(jī)之間的收入分成，實(shí)現(xiàn)收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，對于防止公司將經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給司機(jī)，切實(shí)保障司機(jī)利益具有積極作用?！睆堒姅U(kuò)分析道。

同時(shí)，他也意識到，由于各地并不完全具備這一條件，而且，由于很多地區(qū)的司機(jī)是外地來的農(nóng)民工，具有很大的流動性，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要有一個(gè)過程。在現(xiàn)階段，可以實(shí)行勞動關(guān)系和承包關(guān)系并行制度，允許城市和公司根據(jù)實(shí)際情況自主選擇。而對可能出現(xiàn)的公司向司機(jī)轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)以及規(guī)避為司機(jī)建立社會保障等行為，可以通過政府干預(yù)承包合同的簽訂進(jìn)行規(guī)范。