關于《浙江省流動人口居住登記條例（草案）》的說明

浙江省人民政府法制辦公室主任 孫志丹

主任、副主任、秘書長、各位委員： 我受省政府委托，就《浙江省流動人口居住登記條例(草案)》(以下簡稱條例草案)作如下說明：

一、制定條例的必要性

改革開放特別是近年來，我省已成為流動人口大省。據有關部門統計，截至2007年6月，全省登記在冊流動人口已達到1670余萬人，與常住人口的比例為1比3；流動人口中務工人員達到1540.4萬人，占全省從業人員總數三分之一以上。迅速增加的流動人口，一方面已成為我省勞動力市場的一支生力軍，為我省經濟社會發展作出了重要貢獻；另一方面，也給我省社會建設和管理帶來了挑戰和壓力。

1995年，我省制定《浙江省暫住人口管理條例》，并于2004年作了修訂。這個條例主要是為了加強對流動人口的治安管理，解決上世紀九十年代出現的“民工潮”等帶來的問題，對于維護經濟社會秩序，保障經濟社會發展，發揮了重要作用。但隨著形勢的發展變化，現行條例與流動人口服務管理需要已不相適應，有必要重新制定。 首先，在新的形勢下，流動人口問題已不單是治安問題、戶口問題，而是一個涉及經濟、社會、政治等方方面面的問題。為了進—步加強政府的組織領導，有效整合政府相關職能部門的管理資源，不斷加強和完善流動人口綜合管理，迫切需要出臺新的條例，以明確各級政府以及相關職能部門的職責，健全服務管理體制，更好地維護流動人口權益，促進社會和諧穩定。

其次，2000年以來，我省登記發證流動人口的總量持續上升，年均增幅達到21.9％。龐大的流動人口，在為我省經濟社會發展作出貢獻的同時，也給我省社會穩定特別是治安管理帶來了很大壓力。從我省近年來各類刑事作案人員分析，流動人口所占比例逐年上升，2007年已達到69.1％，比1994年的35.7％高出33.4個百分點。為了有效遏制流動人口違法犯罪高發態勢，迫切需要出臺新的條例，進一步規范和強化流動人口登記發證工作，明確服務管理責任，落實相關單位義務，加大服務管理力度，為切實維護社會治安秩序、構建和諧社會提供法制保障。

第三，為了加快建立有利于我省經濟社會發展的人力資源合理流動機制以及與之相配套的社會保障制度，根據省委、省政府的統一部署，我省在嘉興、慈溪兩市開展了居住證制度改革試點工作。試點工作開展以來，流動人口的就業服務、社會保障、居住環境、子女就學、維權、精神文化生活等方面都得到明顯改善，歸屬感明顯增強。在總結居住證制度試點工作經驗的基礎上，為了推進居住證制度在我省的全面實施，迫切需要出臺新的條例，確立居住證的法律地位，進一步規范和完善居住證制度。

第四，流動人口基礎信息是政府實施宏觀調控、制定政策以及各部門履行管理、服務職責的前提和基礎。雖然不同的職能部門對于流動人口信息有著不同的業務需求，但對于流動人口的基礎信息，如姓名、性別、公民身份號碼、戶籍地址、現住址等，其要求基本上是一致的。為了有效解決流動人口信息交叉、重復和不夠全面、準確、及時的問題，需要條例作出相應規定，以建立統一的流動人口綜合信息平臺，實現流動人口基礎信息的統一采集、統一錄入和實時共享，提高信息采集、利用效率和流動人口服務管理水平。

二、條例草案的起草過程

條例草案的起草工作大致分為三個階段：第一階段是在2008年3月份之前，省公安廳在做了大量調查研究的基礎上起草了條例草案初稿；第二階段是從2008年4月份至7月份，由省法制辦為主、省公安廳參與，對條例草案初稿作了研究修改，形成了修改稿，期間征求了11個設區的市、13個縣(市、區)政府和省級22個部門的意見；第三階段是從2008年8月份至2009年2月份，由省法制辦牽頭，省人大常委會法工委、省公安廳共同參與，對條例草案修改稿再次作了研究修改，期間征求了全省所有市、縣(市、區)政府、法制辦和省級29個部門的意見，并召開了專家論證會。根據有關方面提出的意見，對條例草案修改稿作了進一步研究修改，并再次征求了11個設區的市政府和省級29個部門的意見，最后形成了條例草案。條例草案于2009年1月9目經省政府第23次常務會議審議并原則通過。根據省政府常務會議的意見，2009年2月5日，葛慧君副省長又專門召開了部分市、縣政府和省有關部門負責人參加的座談會，聽取對條例草案的意見。根據省政府常務會議和座談會的意見進行修改完善后，形成現在提請審議的條例草案。

三、條倒草案有關問題的說明

(一)關于居住登記和居住證制度。為了進一步規范和推進居住證制度在我省的全面實施，條例草案第四條規定“本省對流動人口實行居住登記和居住證制度，居住證分為《浙江省臨時居住證》和《浙江省居住證》兩類”；第十一條規定“流動人口需要在居住地居住30日以上的，應當在到達居住地10日以內，向居住地公安機關或者其委托的服務管理機構申領《浙江省臨時居住證》”；第十三條規定了居住證的辦理程序。考慮到各地經濟社會發展不平衡，財政狀況不同等因素，條例草案第五條和第十二條對居住證持有人可享受的社會保障和公共服務等具體待遇以及《浙江省居住證》的申領條件作出了原則性規定，授權居住地縣級以上人民政府根據當地實際作出具體規定。

(二)關于管理體制。根據流動人口服務管理工作的新要求，需要形成政府加強領導、部門協同配合、管理資源有效整合的服務管理體制。條例草案第六條、第七條對此作了規定。其中，根據《中華人民共和國戶口登記條例》第三條“戶口登記工作，由各級公安機關主管”的規定，條例草案第七條第一款明確“縣級以上人民政府公安機關負責本行政區域內流動人口的居住登記和居住證管理”；同時鑒于嘉興、慈溪等地已設立專門的流動人口服務管理機構的實際，規定“根據需要可以委托流動人口服務管理機構從事流動人口居住登記、居住證制作、發放和居住證變更等工作”。這樣規定，既符合我省流動人口工作的實際需要，又有利于充分發揮相關部門的職能作用。

(三)關于流動人口綜合信息平臺建設。為進一步規范流動人口信息采集工作，整合信息采集資源，提高信息的利用率和流動人口服務保障管理水平，條例草案第二十二條第一款規定“建立全省統一的流動人口綜合信息平臺，匯總全省流動人口基礎信息，實現信息共享”。為方便流動人口居住登記，第二十二條第二款規定“流動人口基礎信息可以采用社會化采集方式，通過網絡、傳真等途徑實現即時登記、實時傳輸和遠程申報”。第二十三條規定“流動人口基礎信息包括基本身份信息和服務管理信息。流動人口基本身份信息包括姓名、性別、民族、出生日期、公民身份號碼、戶籍地址、現住址等信息。流動人口服務管理信息包括政治面貌、婚姻狀況、計劃生育、勞動就業、社會保障、預防保健、隨同的未滿16周歲人員、租住房屋等信息。”流動人口基礎信息包括了組織人事、公安、勞動保障、人口計生、教育、衛生等主要職能部門履行相關職責所需的最基本信息。為保護流動人口個人隱私，維護社會公共利益，第二十四條規定“公安機關、服務管理機構和相關部門、單位及其工作人員對在流動人口服務管理中知悉的流動人口信息，應當予以保密。任何部門、單位和個人不得違法違規查詢、使用流動人口基礎信息。”

(四)關于其他相關單位的義務。按公安機關年報數據分析，我省有84.5％的流動人口在單位務工、有87.3％的流動人口居住在出租旁屋和單位內部宿舍；我省新建設的住宅小區也已普遍納入物業管理，根據物業管理條例有關規定，物業服務企業有配合公安機關做好安全防范等社會治安工作的義務。根據上述隋況，條例草案第四章分別規定了用人單位、房屋出租人、物業服務單位、中介機構等相關的義務。一是落實自主登記義務。要求主動核對有效身份證件，如實登記身份信息。二是落實告知義務。要求告知流動人口須按規定申領《浙江省臨時居住證》或者辦理變更登記。三是落實報送義務。要求將登記的身份信息按時報送公安機關或者流動人口服務管理部門。四是落實報告義務。發現流動人口有違法活動嫌疑的，及時向有關部門報告等。盡管上述單位在對流動人口進行登記過程中會出現重復現象，但我們認為作為一個單位，對進入本單位的人員進行身份核實、信息登記是最起碼也是可以做好的工作。鑒于省政府正在研究制定專門的出租房屋管理辦法，條例草案第二十五條對出租房屋僅作了原則性規定，未涉及具體內容。

(五)關于法律責任。條例草案第五章明確了未履行相應義務所應承擔的法律責任。法律責任的規定，雖然在處罰幅度上比《浙江省暫住證人口管理條例》有所提高，但更體現人眭化，體現教育為主的原則，如對未辦理居住登記、居住證變更、按時報送行為的處罰均設定了責令改正的糾鍇原則，對拒不改正的，才予以處罰。

以上說明和《浙江省流動人口居住登記條例(草案)》，請予審議。