關(guān)于《浙江省松材線蟲(chóng)病防治條例（草案）》的說(shuō)明

浙江省林業(yè)廳廳長(zhǎng)樓國(guó)華

主任、副主任、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員： 我受省人民政府委托，就《浙江省松材線蟲(chóng)病防治條例(草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例草案)作如下說(shuō)明：

一、關(guān)于制定條例的必要性

松材線蟲(chóng)病是一種松樹(shù)的毀滅性病害，具有致病力強(qiáng)、寄主死亡速度快、傳播迅速的特點(diǎn)。我省自1991年發(fā)現(xiàn)疫情以來(lái)，蔓延迅速、危害嚴(yán)重，全省疫點(diǎn)數(shù)以平均5年翻一番的速度在增加，許多重要生態(tài)區(qū)域受到嚴(yán)重威脅。松材線蟲(chóng)病的危害已對(duì)全省國(guó)土綠化、森林資源、生態(tài)環(huán)境、自然景觀造成破壞，在很大程度上制約了林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的步伐。

目前全省松材線蟲(chóng)病發(fā)生區(qū)包括杭州、寧波、溫州、麗水等10個(gè)市31個(gè)縣(市、區(qū))的195個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國(guó)家林業(yè)局公布的疫區(qū)達(dá)27個(gè)縣(市、區(qū))，接近全國(guó)疫區(qū)總數(shù)的四分之一，是我國(guó)松材線蟲(chóng)病危害最嚴(yán)重的省份之一。2008年全國(guó)松材線蟲(chóng)病發(fā)生面積為96.42萬(wàn)畝，我省為28.22萬(wàn)畝，占29.27％；病死松樹(shù)全國(guó)為106.17萬(wàn)株，我省為37.95萬(wàn)株，占35.74％。歷年來(lái)，全省因松材線蟲(chóng)病枯死、砍伐的松樹(shù)累計(jì)已超過(guò)2億株，相當(dāng)于減少了130萬(wàn)畝松林，僅木材損失已達(dá)數(shù)十億元。

近年來(lái)，各地在防治松材線蟲(chóng)病方面做了大量工作，發(fā)生面積和病死樹(shù)數(shù)量有所下降。如2008年，我省松材線蟲(chóng)病發(fā)生面積比上年減少41539畝，病死松樹(shù)比上年減少51161株。但由于生物災(zāi)害的特殊性，全省松材線蟲(chóng)病的發(fā)生形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，新疫點(diǎn)有所增加，發(fā)病范圍繼續(xù)擴(kuò)大。松材線蟲(chóng)病防治費(fèi)用很高，控制其擴(kuò)散蔓延要花費(fèi)很大的代價(jià)。疫情監(jiān)測(cè)、檢疫封鎖、砍伐病死樹(shù)、除害處理等都需要投入大量人力、財(cái)力和物力。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2007年度，全省僅投入清理疫木的資金就這3411萬(wàn)元。

我省現(xiàn)有松林面積3557萬(wàn)畝，分布廣、面積大，氣候條件叉非常適宜松材線蟲(chóng)和媒介昆蟲(chóng)松褐天牛的寄生和繁殖。而全省農(nóng)村山林普遍實(shí)行了承包責(zé)任制，山上防治、山下管理涉及千家萬(wàn)戶(hù)；松樹(shù)是工農(nóng)業(yè)用材、群眾用材的主要來(lái)源，松木及其制品的運(yùn)輸管理又涉及到備行備業(yè)、方方面面。伴隨疫點(diǎn)數(shù)的持續(xù)增加和貿(mào)易往來(lái)的日益頻繁，松材線蟲(chóng)病傳播蔓延的機(jī)率增大，如果不從法律上加強(qiáng)保障，加大防控力度，還會(huì)造成更大的、前所未有的森林生物災(zāi)害。

二、關(guān)于條例草案的起草情況

省林業(yè)廳于1994年即考慮開(kāi)展松材線蟲(chóng)病防治的專(zhuān)項(xiàng)立法工作，著手組織起草了《浙江省松材線蟲(chóng)病檢疫防治特別措施》。1999年依據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》、《植物檢疫條例》、《森林病蟲(chóng)害防治條例》、《浙江省森林管理?xiàng)l例》等有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，在原有基礎(chǔ)上，修改制定了《浙江省松材線蟲(chóng)病防治實(shí)施辦法》。之后又到各松材線蟲(chóng)病發(fā)生區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，還參考了江蘇省、安徽省等兄弟省市的政府規(guī)章和黃山市的規(guī)范性文件，對(duì)其作了進(jìn)一步修改，在此基礎(chǔ)上，2004年11月12日省政府發(fā)布了《浙江省松材線蟲(chóng)病防治辦法》。

《浙江省松材線蟲(chóng)病防治辦法》實(shí)施以來(lái)，對(duì)松材線蟲(chóng)病的防治工作起到了一定的作用，但由于政府規(guī)章的效力等級(jí)較低，行政許可無(wú)權(quán)設(shè)定，行政處罰力度不夠，特別是對(duì)政府層面防治責(zé)任的規(guī)定還存在不足。2008年1月，根據(jù)省政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)松材線蟲(chóng)病防治工作的批示精神，省林業(yè)廳對(duì)《浙江省松材線蟲(chóng)病防治辦法》進(jìn)行修改完善后，形成條例草案(送審稿)，于2008年4月上報(bào)省政府。省政府法制辦按照立法程序先后征求了各設(shè)區(qū)的市人民政府乖口省建設(shè)廳、財(cái)政廳、科技廳、工商局、經(jīng)貿(mào)委、公安廳、交通廳、廣電局、電力局、出入境檢驗(yàn)檢疫局、郵政管理局、通信管理局的書(shū)面意見(jiàn)；到受松材線蟲(chóng)病危害較為嚴(yán)重的寧波、臺(tái)州等地作了立法調(diào)研，召開(kāi)座談會(huì)，還就有關(guān)問(wèn)題召開(kāi)了立法協(xié)調(diào)會(huì)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)送審稿進(jìn)行了反復(fù)研究、論證和修改。2009年4月22日，省人民政府第30次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了條例草案，提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議。

三、關(guān)于條例草案幾個(gè)問(wèn)題的說(shuō)明

(一)關(guān)于財(cái)政投入和防治工作責(zé)任制問(wèn)題。松材線蟲(chóng)病是一種自然災(zāi)害，由于生物自身的發(fā)生發(fā)展規(guī)律和防治工作的難度，決定了防治工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。而松林叉大多是生態(tài)公益林，病害已經(jīng)使林農(nóng)受損嚴(yán)重，如果再要求農(nóng)民自已拿錢(qián)防治不太可能。從救災(zāi)、生態(tài)角度考慮，松材線蟲(chóng)病防治投入應(yīng)以政府為主，從長(zhǎng)期性這一角度考慮列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算十分必要。為此，條例草案專(zhuān)門(mén)規(guī)定了將有關(guān)防治經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，使防治松材線蟲(chóng)病工作得到充分保障。條例草案第四條、第五條、第六條、第七條、第八條則明確了各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)的職責(zé)，明確要求落實(shí)防治工作責(zé)任制。

(二)關(guān)于松材線蟲(chóng)病疫木加工行政許可問(wèn)題。經(jīng)科學(xué)論證，疫木經(jīng)除害處理后是可以安全利用的，這樣也能減少林農(nóng)損失，避免浪費(fèi)。國(guó)家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《全國(guó)松材線蟲(chóng)病預(yù)防和除治工作實(shí)施方案及有關(guān)規(guī)定的通知》(林造發(fā)[2002]164號(hào))規(guī)定：“利用疫木加工板材的定點(diǎn)加工企業(yè)，必須由省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)認(rèn)真考核，確認(rèn)具備疫木安全利用條件，并經(jīng)專(zhuān)家論證同意后，報(bào)國(guó)家林業(yè)局審批。利用疫木制作人造飯和造紙的定點(diǎn)加工企業(yè)，必須由省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)組織專(zhuān)家論證，確認(rèn)具備疫木安全利用條件的方可批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)家林業(yè)局備案。”《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》(國(guó)務(wù)院第412號(hào)令)對(duì)“松材線蟲(chóng)病疫木加工板材定點(diǎn)加工企業(yè)審批”作了保留處理。國(guó)家林業(yè)局于2005年9月12日又專(zhuān)門(mén)制定了、《松材線蟲(chóng)病疫木加工板材定點(diǎn)加工企業(yè)審批管理辦法》。結(jié)合上述規(guī)定精神，條例草案第十五條第二款對(duì)從事疫木加工的企業(yè)設(shè)置了行政許可的規(guī)定；第十六條細(xì)化了疫木安全利用的詳細(xì)規(guī)定，明確了加工的時(shí)間、加工的方式和調(diào)運(yùn)要求。

(三)關(guān)于松木使用者的責(zé)任問(wèn)題。電力、廣播電影電視、通信部門(mén)所屬企事業(yè)單位采購(gòu)未經(jīng)檢疫合格的松木電纜盤(pán)、松木包裝材料，由于缺乏嚴(yán)格的使用規(guī)范，在山區(qū)、林間施工使用后隨意丟棄，成為松材線蟲(chóng)病擴(kuò)散、蔓延的主要渠道之一。為了有效地防范由此引發(fā)的災(zāi)害，條例草案第五條第五款中對(duì)電力、廣播電影電視、通信行政主管部門(mén)提出了負(fù)責(zé)向當(dāng)?shù)亓謽I(yè)行政主管部門(mén)通報(bào)山區(qū)、林間架設(shè)電力設(shè)施、廣電網(wǎng)絡(luò)、通信網(wǎng)絡(luò)的年度計(jì)劃；第十九條對(duì)電力、廣播電影電視、通信等企事業(yè)單位在采購(gòu)松木電纜盤(pán)、松木包裝材料時(shí)，要求將檢疫要求列入采購(gòu)合同條款，在工程建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將用畢的松木電纜盤(pán)、松木包裝材料收集、清理，并在法律責(zé)任一章中設(shè)置了相應(yīng)的行政處罰措施。

(四)關(guān)于疫木的清理和流通管理問(wèn)題。條例草案第十三條、第十四條、第十六條、第十七條、第二十三條至第二十六條中就發(fā)生區(qū)松材線蟲(chóng)病的控制問(wèn)題規(guī)定了許多措施，其中松材線蟲(chóng)病最危險(xiǎn)的傳播渠道就是無(wú)序運(yùn)輸染疫松木及其制品人為傳播，全省大部分的發(fā)病點(diǎn)都是人為傳播的結(jié)果，因此，必須下決心嚴(yán)格落實(shí)疫區(qū)封鎖的各項(xiàng)措施，疫木清理、運(yùn)輸、除害處理全過(guò)程都要加強(qiáng)監(jiān)管，防止流失。

另外，從法律原理上講，病死木的清理應(yīng)當(dāng)是林權(quán)所有者或者經(jīng)營(yíng)管理者的義務(wù)，但集體或個(gè)人所有的松樹(shù)、松林，由于清理病死木費(fèi)時(shí)費(fèi)力，其所有者或者經(jīng)營(yíng)管理者往往不愿去及時(shí)清理，導(dǎo)致疫情進(jìn)一步擴(kuò)大。實(shí)踐中的做法大都還是由作為松材線蟲(chóng)病疫情調(diào)查主體的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府去組織進(jìn)行。因此，條例草案第二十五條中明確規(guī)定了病死木的具體清理工作由承擔(dān)疫情調(diào)查任務(wù)的責(zé)任主體組織進(jìn)行。

(五)關(guān)于林相改造問(wèn)題。對(duì)松材線蟲(chóng)病的防治應(yīng)區(qū)分不同的區(qū)域，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域采取重點(diǎn)保護(hù)，不惜代價(jià)預(yù)防和除治，而對(duì)一般的大面積發(fā)生區(qū)，考慮到經(jīng)濟(jì)承受能力，要主動(dòng)加快林相改造步伐。為此，條例草案第二十八條中明確要求省林業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本省林相分布以及松材線蟲(chóng)病發(fā)生情況，制訂全省松林更新改造計(jì)劃，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行；有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照林業(yè)行政主管部門(mén)的要求，對(duì)已經(jīng)發(fā)生或者容易發(fā)生松材線蟲(chóng)病的松林進(jìn)行更新改造。

條例草案第二十七條中就重點(diǎn)預(yù)防區(qū)的保護(hù)問(wèn)題專(zhuān)門(mén)作了規(guī)定，要求縣級(jí)以上林業(yè)行政主管部門(mén)及其防治檢疫機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)預(yù)防區(qū)松林、松樹(shù)的保護(hù)，制定具體保護(hù)措施，對(duì)進(jìn)入重點(diǎn)預(yù)防區(qū)的植物和含有松木包裝材料的物品進(jìn)行嚴(yán)格的檢疫檢查，還要加強(qiáng)巡查，防止松材線蟲(chóng)病傳入。

以上說(shuō)明和《浙江省松材線蟲(chóng)病防治條例(草案)》，請(qǐng)予審議。