浙江省人大常委會執法檢查組關于檢查文化遺產保護法律法規實施情況的報告

浙江省人大教科文衛委員會主任委員 童芍素

主任、副主任、秘書長、各位委員： 根據省人大常委會2009年監督工作計劃，常委會委托省人大教科文衛委員會對文化遺產保護相關法律法規執行情況進行檢查。常委會對此項工作非常重視，成立了執法檢查組。3月中旬至4月中旬，執法檢查組對我省實施《文物保護法》、《文物保護法實施條例》、《歷史文化名城名鎮名村保護條例》、《水下文物保護管理條例》、《浙江省文物保護管理條例》、《浙江省歷史文化名城保護條例》、《浙江省非物質文化遺產保護條例》(以下簡稱“一法六條例”)情況進行了檢查。現將檢查情況報告如下。

一、執法檢查工作基本情況

開展文化遺產保護執法檢查，是今年常委會的一項重要監督工作。教科文衛委員會統籌安排，全力以赴，在省政府有關部門和市縣人大常委會、政府的配合支持下，這次執法檢查工作進展順利，有以下幾個特點：一是統一部署，集中培訓。教科文衛委員會在調研的基礎上，擬定具體實施方案，在2月中旬召開的全省人大教科文衛工作專題座談會上進行部署，提出具體工作要求，并通過專家授課的方式進行集中培訓，使各地進一步熟悉掌握相關法律法規和專業知識。二是精心組織，深入檢查。執法檢查組由常委會昊國華副主任任組長、委員會組成人員和部分省人大代表共同組成，還邀請專家參加。檢查組分兩組赴杭州、寧波、嘉興、紹興、金華、衢州6個設區的市及其所轄6個縣(市)開展了檢查，并委托湖州、臺州、溫州、舟山、麗水5個設區的市人大常委會在所轄行政區域內，按統一要求開展執法檢查。檢查組聽取省文化廳、省建設廳、省文物局及相關市、縣人民政府關于貫徹實施“一法六條例”的情況匯報，召開座談會12個，聽取200多位人大代表、專家學者、基層千部群眾的意見建議，實地察看博物館9家、文物保護單位21處、歷史文化名城(街區、村鎮)15處及國家級與省級非物質文化遺產項目15項，收回各市文化遺產保護情況統計表66份。受檢查的6個市的人大常委會向檢查組提交了調研報告。受委托的5個市人大常委會也按照執法檢查工作方案進行了認真檢查，并提交了執法檢查報告。三是突出重點，注重實效。這次檢查的目的是為了進一步促進相關法律法規的貫徹執行，提升我省文化遺產保護水平，推進文化大發展大繁榮，重點檢查政府及相關部門依法行政、文化遺產基本保障以及保護與利用情況。檢查中，十分注重對各地貫徹“一法六條例”，特別是貫徹“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的文物與歷史文化名城保護工作方針和“保護為主、搶救第一、合理利用、傳承發展”的非物質文化遺產保護工作方針的經驗總結，十分注重對存在問題特別是新情況新問題的分析。以及對解決問題途徑的探索。這次檢查，切實推進了“一法六條例”的貫徹，達到了預期目的。

二、實施“一法六條例”取得的成效與主要做法

從這次檢查情況看，我省各級政府能以科學發展觀為指導，認真貫徹“一法六條例”，堅持文化遺產保護工作方針，依法加強保護管理，文化遺產保護狀況明顯改善，文化遺產事業健康發展，保護與利用工作的不少方面走在全國前列，成效顯著。

(一)加強領導、廣泛宣傳，全社會文化遺產保護意識得到提高。隨著改革開放的不斷深入和經濟社會的快速發展，文化遺產保護工作的重要性目益顯現，文化遺產的價值正在受到全社會的重視。按照“一法六條例”的要求，各級政府進一步明確文化遺產保護責任，將文化遺產保護和利用作為文化大省、文化強市建設的基礎性工作來抓，不斷加強領導。目前，縣級以上政府普遍將文化遺產保護納入國民經濟和社會發展規劃、城鄉建設規劃和領導責任制。省政府成立了分管副省長任主任、相關部門負責人參加的歷史文化遺產保護管理委員會，加強統籌協調。適時召開文化遺產保護工作會議，研究部署促進文化遺產保護工作的具體措施。各地普遍建立了文化遺產保護工作協調機構，將文化遺產保護工作擺上重要議事日程，制定相關政策措施。杭州、寧波兩市出臺了加強文物保護的地方性法規，金華市人大常委會專門作出了關于加強文物和非物質文化遺產保護的決定。不少市縣采取措施引導群眾參與文化遺產保護。嘉興、衙州、麗水等地利用各種節慶活動，做好非物質文化遺產項目的宣傳展示，重視非物質文化遺產項目進校園、進社區、進農村、進廣場，激發了群眾參與文化遺產保護的積極i生。各地通過多種喧傳方式，不斷提高廣大干部群眾的文化遺產法制意識和保護意識，涌現了一批文化遺產保護志愿者'全省各地有一萬多名業余文保員，他們長期默默工作，無私奉獻，為我省的文化遺產保護工作做出了積極的貢獻。

(二)規范執法、加強管理，文化遺產保護逐步走上法制化軌道。一是健全執法機構，加強執法隊伍建設。各地以加強文物行政執法工作為抓手，大力推進文物保護行政執法機構建設。目前，全省已建立省市縣三級文物行政執法機構，工作職責進一步明確，并通過加強業務培訓，不斷提高文化遺產保護執法水平。二是完善程序，規范行政執法行為。各級文化遺產保護管理部門能認真按照“一法六條例”的規定，完善行政許可制度，加強政務公開，堅持依法行政，認真做好涉及歷史文化名城(街區、村鎮)、文物保護單位相關建設活動、文保單位修繕、文物保護工程資質等的審核、審批工作，不斷規范行政執法行為。三是依法監管，嚴肅查處違法行為。各級文化遺產管理部門通過建立健全信息通報、預警聯動、聯合執法等一系列工作機制，加強日常巡查，及時發現并有效制止、處理備類破壞文化遺產的違法行為。2008年，全省查處備類文物違法行為150余起。依法查處了紹興縣全國重點文保單位“古纖道”、寧波市鎮海區省級文物保護單位“鎮海后海塘”等在保護范圍及建設控制地帶內進行非法建設工程案件。

(三)加大投入、多措并舉，文化遺產基本保障條件得到改善。從檢查情況看，省市縣三級政府及有關部門不斷重視文化遺產保障條件的改善，成效明顯。一是文化遺產保護經費投入增長較快。全省備地基本能按照“一法六條例”的規定，將文物、非物質文化遺產保護經費列入財政預算，并增加財政投入。特別是省本級和設區的市近年來進一步加大了投入。省本級文物保護專項經費2006至2008年分別為5400萬元、6000萬元和11830萬元；歷史文化名城保護專項經費每年安排600萬元；從2002年開始，省政府設立非物質文化遺產保護專項資金500萬元，從2006年起增加到1500萬元。杭州市每年安排歷史文化名城保護專項資金達1.3億元，安排非物質文化遺產保護經費500萬元。二是積極探索多元投入機制。紹興市成立文化旅游集團公司發展旅游產業，利用滾動發展，反哺文化遺產保護；寧波市鄞州區通過財政補助等方式，鼓勵社會力量興辦博物館；金華市出臺《金華市區歷史建筑及遺存認養保護辦法》，引導社會力量投入文化遺產保護。三是機構隊伍建設有所加強。目前，全省已有5個設區的市和33個縣(市、區)成立了非物質文化遺產保護中心；全省共有綜合性博物館、專業博物館等備類博物館200余座，文物保護管理專門機構190余個，文物系統從業人員3600多名。全省各地由于保障力量的增強，文化遺產保護狀況有了明顯改善。

(四)深入普查、健全體系，文化遺產保護基礎工作得到加強。近年來，各級政府普遍按照“一法六條例”規定，采取措施，強化基礎。一是組織開展文化遺產普查。經過普查，全省新發現3.8萬余處不可移動文物和5萬多個非物質文化遺產項目，進一步摸清了家底。二是文物建檔和規劃編制工作得到了進一步加強。目前，全國重點文物保護單位及前四批省級文物保護單位“四有”(指“有保護范圍，有標志說明，有檔案記錄，有專門機構或專人管理”)建檔工作基本完成。17座國家級、省級歷史文化名城中，已有16座歷史文化名城保護規劃經省政府批準實施。1991、2000年公布的第一、二批43處省級歷史文化街區、村鎮已全面完成保護規劃的編制。三是建立非物質文化遺產名錄體系。目前，除列入第一、第二批國家級非物質文化遺產名錄的129個項目外，省政府已依法公布省級非物質文化遺產名錄305項，全省11個設區的市和90個縣(市、區)政府也公布了2327項非物質文化遺產名錄，認定省級代表性傳承人283名，并通過發放政府津貼等方式，積極鼓勵傳承人開展傳承活動。

(五)加強保護、發揮功能，文化遺產保護利用工作取得新進展。近年來，各級政府能加大保護搶救力度，一批瀕危的文化遺產得到有效保護。在非物質文化遺產保護方面，2008年，我省命名了33個省級非物質文化遺產傳承基地、20個傳統節日保護基地。各地相繼建立一批民俗博物館(專題館)展示優秀非物質文化遺產，還開展備種活態展演，擴大影響。在文物保護方面，自2006年以來，省文物局依法組織開展的考古發掘項目84項，發掘面積6萬多平方米。2008年，全省實施文保單位維修項目180項，位居全國前列，共投入資金1.66億元。在歷史文化名城保護方面，歷史文化街區(村鎮)的保護維修取得新進展。紹興市投入20多億元，對歷史文化街區進行修繕，點、線、面保護相結合的“紹興模式”在全國得到了廣泛認可。

同時，各地努力發揮文化遺產的教育、科研和經濟功能，取得了較好的經濟和社會效益。一些地方依托高校和科研院所開展文化遺產整體保護、文化生態、傳統工藝技術、傳統文化挖掘等方面的科學研究。近3年來，全省各級各類博物館年均舉辦陳列展覽項目600余個，接待觀眾約1100萬人次，較好地發揮了博物館的公共服務功能。2008年，杭州市實施青少年“第二課堂”行動計劃(杭州市公布一批博物館成為中小學生的“第二課堂”，每年免費向每位中小學生發放6張“第二課堂券”，市政府根據“第二課堂”開展情況給予博物館適當補助)，市屬博物館接待青少年60萬人次，實收“第二課堂券”30多萬張，受到廣泛好評。各地探索將文化遺產保護利用與開展群眾文化活動、節慶活動相結合，與發展文化產業、旅游業相結合，促進文化遺產事業進一步融入群眾生活，融入社會，為經濟社會發展做出貢獻。如龍泉青瓷、寶劍成為當地重要文化產業。又如，嘉善縣西塘歷史文化名鎮2007年、2008年接待游客達到135.7萬人次、161.5萬人次，門票收入達到1790萬元和2390萬元。

三、存在的主要問題與原因分析

在肯定成績的同時，我們也要看到在貫徹實施“一法六條例”的過程中，仍存在著一些問題需要研究解決：

(一)文化遺產保護與舊城改造、基本建設、新農村建設之間的矛盾仍較突出。近年來，有些地方存在“重申報輕保護，重開發輕管理，重眼前輕長遠”的傾向，不能正確處理好文化遺產保護與經濟發展的關系，文化遺產遭到“建設性破壞”的現象時有發生：在城市化建設進程中，有的歷史文化名城按法律必須保護的風貌格局遭到不應有的破壞；有的地方受經濟利益驅動，在歷史文化街區(村鎮)修繕時，未能按照保護規劃要求，熱衷于造“假古董”、“假文物”，使文化遺產的真實性完整性遭到破壞。同時，一些地方保護規劃編制滯后，也影響了文化遺產的有效保護。在2006年公布的第3批35處省級歷史文化街區(村鎮)中，還有14處沒有按照省條例規定在2年內編制完成保護規劃；全省2700多處市縣級文物保護單位中，還有611處沒有劃定保護范圍。另一方面，歷史文化街區市政配套設施落后，房屋年久失修，文化遺產保護與改善居民生活的矛盾比較突出。在新農村建設中，存在著對鄉土建筑的保護與農村宅基地“一戶一宅”制度的矛盾。

(二)文化遺產保護經費投入與實際需要相比仍有差距。雖然近年來我省文化遺產保護經費投入不斷增加，但隨著保護工作的不斷深入，經費投入與保護需要之間的矛盾目益突出。從檢查情況看，全省各縣(市、區)雖然普遍將文物和非物質文化遺產保護經費列入財政預算，但投入總量與當地經濟社會發展水平、與實際需要相比，仍有較大差距，不少地方的經費主要用于人頭費開支，無法開展相關的保護維修、文物征集等工作。據統計，全省有15個縣(市、區)每年安排文物保護專項經費不到10萬元(其中5個市、縣、區的經費為零)，45個縣(市、區)每年安排非物質文化遺產保護專項經費不到10萬元(其中14個市、縣、區沒有安排非物質文化遺產保護專項經費)。全省至少還有一半以上的縣(市、區)沒有將歷史文化名城保護經費列入同級財政預算。經濟相對欠發達的地區往往文化遺產較為豐富，保護搶救任務繁重，而在現行管理體制下，經費缺口較大。

(三)文化遺產保護管理力量與文化遺產事業發展不相適應。目前，基層反映文化遺產保護工作難度大，“三缺”(缺編制、缺人才、缺經費)現象較為普遍。我省近三分之二市、縣(市、區)尚未建立專門的非物質文化遺產保護管理工作機構，非物質文化遺產保護工作主要依靠文化館、群藝館開展。全省有30個縣(市、區)的文物保護管理機構工作人員不超過3人，很多工作不能正常開展。一些地方的歷史文化名城(村鎮)保護出現無人監管的狀況。另一方面，專業人才緊缺也是影響文化遺產保護事業可持續發展的一個重要因素。如臺州市全市文博專業崗位的編制數為52人，其中高級專業技術人員2名，中級文博專業職稱9名，81％的人員為初級職稱或從其他專業崗位借用，專業人才短缺現象嚴重。有的非物質文化遺產項目傳承后繼乏人，存在人走藝絕的現象。同時，對動員社會力量參與文化遺產保護研究不夠，方法不多，政策措施還不夠有力。

(四)文化遺產利用能力還有待進一步提高。檢查發現，我省一些地方在文化遺產合理利用方面還存在一些問題：一是有些地下挖掘出土的珍貴文物沒有得到展示，由于沒有博物館，有的只能藏在文物庫房、檔案館、銀行金庫等地方，可謂是“藏在深閨人未識”；有的非物質文化遺產項目沒有得到及時發掘整理和合理禾Ⅱ用，有些項目展示也還局限于節慶、會展活動，深度開發利用不夠。二是一些文物保護單位對外開放“門可羅雀”，布展陳列內容簡單，條件簡陋，不能吸引觀眾。有的文物古建筑修繕后閑置不用，其應有的價值得不到發揮。三是有的非遺項目過度商品化包裝，其真實文化內涵在消失，個別文物景點的過度利用也對文物本身造成損害。

(五)文化遺產安全形勢仍較為嚴峻。我省文化積淀深厚，地上地下、水下文化遺存豐富，但在現代化建設進程中，文化遺產及其生存環境保護面臨新的挑戰：一些人法制意識淡薄，盜掘盜挖古墓葬、古遺址及文物走私活動時有發生；部分文博單位安全技術防范措施不夠落實，全省還有21％的文博單位安全技術防范設施不達標，存在安全隱患；歷史文化街區(村鎮)建筑多為磚木結構的老房子，防火設施缺少，保護維修任務艱巨；這輪普查發現了大量有價值的文化遺產，但目前保護措施沒有及時跟上，普查發現的古建筑被拆被毀現象也時有發生。 產生上述問題的主要原因：一是文化遺產保護理念薄弱。目前，加強文化遺產保護還沒有在全社會形成廣泛共識，全社會特別是部分領導干部對文化遺產保護工作的重要性認識不足或存在認識上的誤區。一些領導干部對文化遺產本身的價值缺乏認識，對文化遺產的保護更多地是受經濟利益驅動，忽視文化遺產的內涵價值，不能正確地處理好文化遺產保護與經濟發展的關系，甚至將兩者對立起來，不能將文化遺產的資源優勢轉化為推進當地經濟社會發展的現實優勢。二是管理體制不夠完善。文化遺產保護管理工作涉及文化、建設、文物、公安、工商、旅游、宗教等多個部門，文化遺產資源也往往歸屬多個部門。一些地方的職能部門對文化遺產保護工作認識不夠統一，還沒有完全形成相互配合、齊抓共管的工作機制，監管工作不夠有力。三是創新發展能力較弱。一些地方的文化遺產管理部門，對做好新形勢下文化遺產保護工作重要性的認識理解不深，工作思路、方法創新不夠，將文化遺產保護與經濟社會發展結合的自覺性不夠，存在“死保死守，保而不用”的現象，致使文化遺產不能得到合理利用。四是制度保障不夠有力。現行的法律法規、政策制度對保護措施規定比較原則，特別是關于經費保障、人才支持等方面規定過于原則籠統，剛性不夠，影響了實際執行效果。

四、進一步貫徹實施“一法六條例”的意見

加強文化遺產保護，弘揚中華民族傳統文化，是全面落實黨的十七大精神，深入實踐科學發展觀的重要舉措，也是推進文化大發展大繁榮，提升文化軟實力和綜合競爭力的內在要求，還是我們對國家、對子孫后代必須承擔的歷史責任。為此，對省政府進一步貫徹“一法六條例”，提出以下意見：

(一)認清形勢，不斷增強做好文化遺產保護工作的責任感、使命感。文化遺產是不可再生的文化資源，是祖先留給我們的寶貴精神財富。文化遺產保護功在當代，利澤后世。在全球化趨勢和現代化建設進程加快的背景下，省政府及有關部門要繼續以科學發展觀為指導，充分認識做好文化遺產保護工作的重要性、必要性和緊迫性，認真貫徹文化遺產保護工作方針，牢固樹立依法保護、科學保護、活態保護理念，進一步加強領導，要求各地克服“重申報輕保護”、“重開發輕管理”傾向，正確處理好經濟建設、社會發展、改善民生與文化遺產保護的關系，真正將文化遺產保護工作納入國民經濟和社會發展規劃，納入城鄉建設規劃，納入財政預算，納入體制改革，納入領導干部目標責任考核，使我省的文化遺產保護工作繼續走在全國前列。要加強宣傳，不斷提高全社會的文化遺產保護意識和法制意識，積極發揮好文化遺產保護志愿者作用，動員更多的社會力量參與文化遺產保護。努力營造文化遺產人人保護，保護成果人人共享的良好局面，逐步使文化遺產保護成為全社會的自覺意識和行動。

(二)拓寬渠道，加大對文化遺產的保護和搶救力度。按照“一法六條例”要求，各地要增加投入，構筑起多元化、多渠道的經費保障體系。一是要加大投^力度，堅持政府投入為主原則，建立經費正常增長機制。縣級以上政府要依法設立文化遺產保護專項經費并保證文物保護經費隨著財政收入增長而增加。針對我省歷史文化名城保護工作實際，建議省財政在以后年度，視財力可能適當增加省級歷史文化名城保護專項經費，用于支持省級歷史文化名城(街區、村鎮)的規劃編制與維修保護工作。二是出臺政策，引導并鼓勵社會力量參與文化遺產保護。省政府有關部門應充分考慮我省民間資本較為充裕的優勢，積極引導、鼓勵社會力量參與文化遺產保護。可借鑒推廣寧波鄞州區興辦博物館“民辦公助”、金華市鼓勵社會力量“認養”歷史建筑的成功經驗，積極創造條件，提供相關優惠政策。三是建立和完善多元投入機制。文化遺產既是文化資源，也是經濟資源。省政府可研究制定相關規定，從歷史文化名城(村鎮)及文物保護機構門票收入中，確定一定比例用于文化遺產保護，建立旅游收入反哺文化遺產保護的良性機制。認真落實從城市建設維護費中劃出一定比例用于歷史文化街區建筑維修的規定。四是針對經濟相對欠發達地區財力有限，而保護任務又特別繁重的實際，建議省政府有關部門采取措施，進一步加大轉移支付力度，不斷改善其保護條件。

(三)完善機制，不斷提高文化遺產管理能力與水平。文化遺產保護是一個復雜的系統工程，需要健全管理體制，完善管理機制。一是要加強機構與隊伍建設，不斷提高文化遺產保護利用能力。面對日益繁重的文化遺產保護任務，各級政府要大力加強文化遺產保護管理機構與專業隊伍建設，結合當地實際，進一步建立健全各類文化遺產保護管理機構，并通過建立大學生實習基地、非物質文化遺產傳承基地等方式，加強專業人才培養。建議省政府就加強我省文化遺產保護管理隊伍建設出臺相關措施。二是要依法行政，加強管理。文化遺產管理部門要按照法律法規的要求，嚴格審批程序，規范執法行為，嚴肅查處備類違法行為，落實文化遺產安全防范措施，確保文化遺產安全。省政府有關部門要強化對考古發掘工作的監管，加強對基層的指導與培訓，提高各級文化遺產管理部門干部的業務能力和執法水平。三是要統籌協調，形成合力。各級政府要按照“一法六條例”要求，建立和完善文化遺產保護協調機構，及時研究解決文化遺產保護中存在的困難和問題。各職能部門要相互配合，形成合力，積極發揮應有的作用。

(四)積極探索，進一步提高文化遺產保護利用水平。隨著文化遺產保護范圍的不斷拓展和內容的不斷延伸，各級政府要不斷強化保護基礎，加大保護力度，積極探索做好文化遺產保護利用工作的新方法新路子，提升保護利用能力。一是要重視文化遺產保護規劃編制與實施工作。制定規劃是做好保護工作的基本前提。省政府有關部門要督促有關市、縣政府按有關法規要求抓緊制定歷史文化名城(街區、村鎮)保護規劃，及時劃定各級文物保護單位的保護范圍；加強對歷史文化名城保護工作的監督指導，抓緊制定歷史文化街區、歷史建筑具體保護辦法。二是要重視科學保護，確保文化遺產的真實性和完整性。省政府有關部門要采取措施推進文化遺產的科學保護，遵循文化遺產保護規律，提高保護工作的科技含量。當前，要特別重視文化遺產的整體保護與活態保護，進一步保護好文化遺產本體及其生存環境。三是要重視文化遺產合理利用。促進文化遺產事業融入經濟社會發展。要借鑒國內外成功經驗，進一步加強基礎設施建設，提高公共文化服務能力，推廣杭州市實行的博物館成為學生“第二課堂”等做法，讓文化遺產走進社區校園，走近普通群眾，大力弘揚優秀傳統文化；充分發揮文化遺產的資源優勢，大力發展文化產業，促進經濟發展。四是要重視研究新情況新問題。當前，我省文化遺產保護工作仍面臨著一些新情況新問題，需要省政府及有關部門妥善研究，及時應對：1、加強對產權歸屬個人的歷史建筑維修監管的政策研究。2、研究盡快出臺文化遺產普查成果的分類保護辦法。3、研究處理文化遺產保護與改善民生關系問題，著力改善歷史文化街區人居環境以及解決在“一戶一宅”制度下，鄉土建筑的保護與農民外遷需要安排土地指標的矛盾等。

(五)健全法制，及時修改完善相關地方法規。檢查中，不少地方對修改“一法六條例”也提出了意見建議：一是隨著文化遺產保護工作的不斷深入與保護理念的不斷提高，有的條款需要根據形勢作進一步修改完善；二是對經費投入、隊伍建設、行政處罰等方面的規定剛性不夠，可操作性不強，需要修改；三是在國家已出臺《歷史文化名城名鎮名村保護條例》的背景下，建議及時修改《浙江省歷史文化名城保護條例》；四是建議適時就畬族非物質文化遺產保護立法，以保護傳承畬族的特有傳統文化。 以上報告，請予審議。