關于我省保護海洋環境發展海洋經濟情況報告的審議意見

(2009年6月18日浙江省十一屆人大常委會第二十六次主任會議通過) 省十一屆人大常委會第十一次會議聽取了茅臨生副省長所作的《關于我省保護海洋環境發展海洋經濟情況的報告》，并進行了認真審議。常委會組成人員認為，海洋是浙江的最大優勢，也是未來發展的最大潛力。“十一五”以來，省政府堅持以科學發展觀為統領，按照省委“兩創”總戰略的要求，不斷加大對海洋規劃、開發和保護的力度，做了大量扎實有效的工作，全省海洋事業取得明顯進展。在充分肯定成績的同時，常委會組成人員指出，當前我省海洋經濟發展方式粗放，體制機制不完善，以及由此付出的海洋資源、環境代價和可持續發展能力不足等問題依然存在。為此，提出如下意見和建議：

一、正確把握形勢，增強可持續發展使命贍和緊迫感。要始終把保持海洋經濟平穩較陜發展放在省委和省政府工作大局中來謀劃、來推進。從省情和海情出發，全方位宣傳海洋的自然規律、戰略價值、地位作用和文化內涵等，充分認識保護海洋環境、發展海洋經濟的艱巨性與人海和諧共生、良性循環、合理互動、持續發展的重要性。正確處理好保護與開發、近期與遠期、局部與整體的關系，牢固樹立生態海洋、和諧海洋的科學發展理念，增強全民的現代海洋意識、海洋強省意識和可持續發展意識。堅持在保護中開發，在開發中保護，既要考慮地方加快發展的合理性，更要著眼全局利益、長遠利益、可持續發展的規律性，以更加科學的態度，更加有力的措施，更加扎實的工作，促使海洋工作為我省有效化解金融風險、推進經濟轉型升級和平穩較快發展作出應有的貢獻。

二、轉變發展方式，提高海洋經濟可持續發展能力。要深度謀劃海洋經濟，最大限度地發揮涉海規劃和項目計劃調控和引導作用，以寧波和舟山為主體、溫臺沿海和杭州灣為兩翼，科學安排和重點發展科技含量高、資源消耗低、環境污染少的潛航現代服務業和新型臨港科技產業、特色產業和配套產業。要加強海洋資源環境承載能力的研究，科學配置海洋資源，船陜全省海洋功能區劃中期評估調整，切實把海洋資源得到充分、合理、持久、有效利用作為保護和發展“雙贏”的切入點，合理利用和科學開發港口岸線資源，堅持“深水深用、淺水淺用”，既優先保證港航服務和臨港產業重大項目建設用海需求，又為保持其發展延續陛，提高其發展技術層次和綜合效益留有余地。要持續改善海洋環境，堅持功能控制和保護優先原則，嚴格執行海洋功能區劃和環境影響評價制度，對杭州灣等近海重點海域實行污染物排海總量控制和降污減排達標入海制度，加強河口、港灣綜合整治，大力開展“310”海洋生態建設和碧海生態行動計劃重點項目建設，建立嚴格的涉海項目論證評審制度、控制機制、跟蹤監察評估制度。

三、注重科技刨新，努力提高海洋經濟核心競爭力。要深化和完善科技興海創新制度，確立科技先行的戰略思路。集成海洋科技力量，整合海洋科技資源，加快組建“浙江省海洋科學研究院”和“省海洋科技開發中心”，加強對港航強省建設等關鍵技術和共『生技術研究攻關和深度開發，不斷提高科技對海洋經濟的貢獻率。要加快海洋科技成果轉化和產業化進程，積極探索具有浙江特色的創新成果轉化模式，加速海洋高新技術和節能減排關鍵技術成果集成創新和轉化應用；充分利用杭州、寧波等地的海洋科技優勢，加快海洋科技成果轉化和產業化的集聚、擴散和延伸。要構建科技興海公共服務平臺，充分運用“908專項”成果集成，加快組建“浙海網”，建立起省、市、縣三級結構完整，功能齊全、技術先進的海洋功能區劃管理信息系統，為全方位動態跟蹤和監測海洋資源環境狀況、強化政府監督管理和減災預警提供技術支撐。

四、完善體制機制．增強海洋經濟可持續發展話力。要以新一輪深化改革開放為契機，調整充實省海洋經濟工作領導小組及辦公室，建立涉海部門聯席會議，整合并確定權威的管理機構，以強化對海洋環境和海洋經濟尤其是港航強省重大決策、重大工程項目的協調及政策措施的督促落實，實行河海統籌、陸海協同，建立起分工有序、協調有制的海洋綜合管理體制。要充分發揮市場配置海洋資源的基礎性作用。加快制定我省海域使用權“招拍掛”出讓實施辦法并開展試點。細化、完善我省海域使用權流轉、評估等管理辦法，探索并逐步建立海域占用補償機制、海洋生態損害賠(補)償機制和休漁補償(貼)辦法以及排污權交易制度。要注重發揮政府的引導和挾持作用，推進投融資機制改革，強化土地、資金、人才、技術等要素保障機制建設，加大財政對保護海洋環境、發展海洋經濟尤其對科技興海和港航強省建設項目的支持力度，建立健全失海失涂漁農民社會保障機制。

五、加強法制建設，進一步規范海洋開發秩序。現階段要盡快制定我省海域使用管理條例、無居民海島管理條例、海岸帶綜合管理條例、海洋河口與排污口管理條例等地方性法規．同時，要重點加強涉及維護權益、生態環境、食品安全、資源節約與利用等方面海洋標準的制定工作，使其與海洋法律、法規形成有機的整體和體系。繼續開展“海盾”、“碧海”等專項執法行動，嚴厲查處破壞海洋資源、環境的各種非法行為，保護海洋生態環境和島礁資源。加強海洋綜合管理的執法隊伍建設，加大海洋聯合執法力度，運用先進技術和手段，實行空中、海面、岸站一體化和海陸同步監督管理，不斷提高海域管理和執法水平，促進海域開發科學、合理、規范、有序進行，真正為依法管海、用海、治海、興海奠定良好的法制基礎。

以上意見，請省政府研究處理，并于今年10月底前向省人大常委會提出研究處理情況報告。

關于開展偵查監督工作情況的報告

浙江省人民檢察院檢察長陳云龍

主任、副主任、秘書長、各位委員： 現在，我代表省人民檢察院，向省人大常委會報告全省檢察機關開展偵查監督工作的情況。

一、2008年以來全省檢察機關偵查監督工作情況

法律規定，檢察機關在刑事訴訟中承擔著偵查監督的任務，主要是審查逮捕、立案監督以及偵查活動監督等具體職能。2008年以來，省檢察院領導全省檢察機關，認真貫徹省人大及其常委會的決議，緊緊圍繞改革發展穩定大局和“強化法律監督，維護公平正義”的檢察工作主題，認真履行檢察職責，切實維護司法公正和法制統一。在偵查監督工作方面，主要做了以下工作：

(一)以貫徹寬嚴相濟刑事政策為主線，加強和改進審查逮捕工作。逮捕是刑事訴訟中的重要強制措施。審查逮捕是偵查監督工作中最基礎、最主要的職能。全省檢察機關通過審查逮捕工作，依法打擊犯罪，化解矛盾，保障人權，努力在構建和諧社會中發揮積極作用。

嚴格審查辦理提請批捕案件。2008年1月至2009年4月(下同)，全省檢察機關共受理公安機關提請批準逮捕案件66635件107514人，經審查批準逮捕63113件101439人。依法對5399人作出不批準逮捕決定，其中，無罪不捕541人，存疑不捕2220人，無逮捕必要不捕2638人，同時，對審查發現有逮捕必要而公安機關未提請批準逮捕的，決定追捕680人。各級檢察院克服案多人少的突出矛盾，牢固樹立審查意識，嚴格按照法律規定的“有證據證明有犯罪事實、可能判處徒刑以上刑罰、有逮捕必要”的逮捕條件，認真把好事實關、證據關、程序關、法律關，在實現全部案件法定期限內辦結的同時，辦案質量進一步提高，批捕案件中，撤案、判無罪分別為21人和1人，同比分別下降64.7％、75％；不起訴355人，其中絕對不起訴、存疑不起訴共74人，同比下降12.9％；不捕案件公安機關提出復議、復核共455人，同比下降8.1％。重點抓了三項措施：一是嚴把批捕案件質量標準。組織全系統偵查監督干部學習培訓《人民檢察院審查逮捕質量標準(試行)》，嚴格把握逮捕條件。加強對未成年人年齡、份情鑒定等辦案中易出問題的十個“險點”的防控。二是加強訊問犯罪嫌疑人工作。嚴格按照最高人民檢察院規定，對有疑點的案件、重大復雜疑難的案件、犯罪嫌疑人系未成年人的案件、偵查活動可能存在違法行為的案件和犯罪嫌疑人要求訊問的案件等五類案件，做到每案提審。金華等地檢察院還堅持做到所有案件每案提審。不少地方探索通過駐看守所檢察室向犯罪嫌疑人送達《聽取犯罪嫌疑人意見書》認真聽取意見，北侖區等檢察院還探索在審查逮捕階段聽取律師意見制度，防止錯捕、錯不捕，有力地保障了辦案質量。三是加強業務指導。強化省、市檢察院的指導職責，規范對請示案件的答復工作，及時解決辦案中遇到的重大情況和法律政策界限把握問題，提高辦理新型案件、處理專業問題的水平。

依法從快批捕嚴重刑事犯罪。共批準逮捕黑社會性質組織犯罪及故意殺人、放火、爆炸、綁架、強奸等嚴重暴力犯罪嫌疑人22012人，詐騙、盜竊、搶奪等侵財犯罪嫌疑人54963人，金融詐騙、偷稅騙稅、走私販私等嚴重經濟犯罪嫌疑人2646人，造成重大環境事故、非法采礦等破壞環境資源犯罪嫌疑人139人，假冒商標、侵犯著作權等侵犯知識產權犯罪嫌疑人133人。工作中，密切與公安等部門的配合，完善和落實“嚴打”經常性工作機制，形成打擊合力。一是積極參與專項行動。對上級統一部署的打黑除惡專項斗爭，打擊整治“兩搶”犯罪大會戰以及省公安廳組織的禁毒緝毒、整治盜搶、保奧運抓逃犯等專項行動，積極會同公安部門建立信息通報、疑難復雜案件聯席會議、掛牌督辦等工作機制，增強打擊合力。省檢察院對16起有組織犯罪案件進行掛牌督辦。二是介入偵查引導取證。對1580件重特大案件、疑難復雜案件和新類型犯罪案件，做到適時提前介入，根據訴訟要求，積極引導公安機關偵查取證，在公安機關提請批捕后，依法從陜作出批捕決定，在穩準狠和及時性上體現嚴打方針。不少檢察院與公安機關之間建立了比較規范的提前介入工作制度。

化解社會矛盾、落實依法從寬。對未成年人犯罪、初犯、偶犯和輕微犯罪等慎用逮捕措施，加強社會治安綜合治理措施，是審查逮捕工作中貫徹寬嚴相濟刑事政策、促進社會和諧的重要內容。省檢察院轉變執法理念，抓住關鍵環節，加強探索實踐，取得積極成效。一是未成年人犯罪案件。堅持教育為主、懲罰為輔和區別對待，共對393名實施輕微犯罪、積極認罪悔過的未成年犯罪嫌疑人依法不捕。全省檢察機關對未威年人犯罪案件均實行專人辦理，有的基層院成立專門科室辦理，不少檢察院落實社會調查、法律援助、案后幫教等工作措施，加強特殊保護。省檢察院對我省改革開放三十年來未成年人犯罪情況開展專門調研，制定下發《關于辦理未成年人輕微盜竊案件適用寬緩政策的意見(試行)》，對這一未成年人犯罪的多發領域明確適用寬緩政策的法律界限。二是初犯、偶犯和輕微刑事案件。出臺《關于辦理當事人達成和解的輕微刑事案件的規定(試行)》，對初次犯罪且法定刑為三年有期徒刑以下刑罰的因親友鄰里糾紛引發的故意傷害案件(輕傷)、因生活無著而初次盜竊的案件(不合入室盜竊)、因生活無著而初次詐騙的案件、交通肇事案件(不含無證、酒后駕駛等情形)四類案件，在犯罪嫌疑人認罪悔過、向被害方履行民事賠償并得到被害方諒解的情況下，在批捕環節可以作出不批捕的決定。共有1096件案件進入刑事和解程序，不批捕368人，不起訴756人。三是外來人員犯罪案件。省檢察院積極引導全省各級檢察院在辦理外來人員輕微刑事案件中，改變對外來人員構罪即捕的做法，對837名具備取保候審條件的外來犯罪嫌疑人依法作出定罪不捕決定，平等保障外來人員訴訟權利。目前，溫州、湖州等檢察院與公安機關聯合出臺文件，對外來人員輕微刑事犯罪適用無逮捕必要的條件與辦案程序作出明確規定。寧波、岱山等檢察院對外來犯罪嫌疑人實施非羈押措施風險評估制度，得到新華社等媒體的正面反映。瑞安、永康等檢察院在社區、企業建立幫教基地，保障不捕后訴訟程序的順利進行。四是群體性事件中的犯罪案件。出臺慎重辦理群體性事件中相關犯罪案件的意見，指導各級院依法嚴厲打擊組織指揮鬧事、進行打砸搶等犯罪活動的首要分子，對一般參與者慎重批準逮捕，并要求層報上級檢察院把關，防止處理不當而激化矛盾。五是落實社會治安綜合治理的各項措施。與有關部門密切配合，做好奧運會安保的排查管控，集中整治治安混亂地區和突出治安問題，積極參與鄉鎮街道綜治工作，在社會治安防控體系建設中發揮積極作用。

(二)以突出重點、注重實效、規范監督為要求，加強對公安機關立案和偵查活動的法律監督。對刑事立案和偵查活動開展法律監督，對于解決司法實踐中有案不立、有罪不究、以罰代刑、侵犯人權等問題具有重要意義。全省檢察機關正確認識自身憲法定位，正確對待監督與配合的關系，認真履行監督職責。

加強對刑事立案活動的監督。共監督公安機關立案1077件，法院已判決436件856人，均為有罪判決。判決案件中，判處有期徒刑以上案件754人，占88.1％，判處有期徒刑三年以上重刑案件259人，占30.3％，判處十年有期徒刑以上的55人。同時，對認為不該立而立的案件，監督公安機關撤案728件。一是堅持突出重點。堅持以“捕得了、訴得出、判得下”為基本標準，重點監督糾正社會危害性大、群眾反映強烈或者涉嫌徇私舞弊的案件。新昌縣檢察院依法監督立案一起涉案金額達900萬元的生產銷售假藥案，省委趙洪祝書記對此作了重要批示，現3名主犯分別被判處7至12年不等的有期徒刑。二是注重跟蹤問效。針對不少立案監督案件久偵不結的情況，各級檢察院在批捕、起訴等工作中加強跟蹤監督。省檢察院、省公安廳于07年6月、08年7月兩次分批對16起和12起久偵不結案件聯合掛牌督辦，現這兩批案件已分別偵結12件和5件。三是推進規范監督。就立案監督工作中暴露出的問題，會同省公安廳形成會議紀要，進一步明確立案監督的范圍、程序，強化對下級檢察、公安機關執法實踐的指導。針對2008年度監督撤案工作中存在的突出問題，開展對全年監督撤案案件的逐案審核，通過綜合剖析，明確規定9種不屬于監督撤案范圍的情形，切實規范這一工作。

加強對偵查活動的監督。把公安機關偵查活動中存在的濫用刑事強制措施、超期羈押、違法取證等違法偵查行為作為監督的重點，積極開展偵查活動監督，共向公安機關發出糾正違法活動監督意見書765份，維護當事人訴訟權益。為充分發揮法律監督職能作用，省檢察院會同省公安廳，組織慈溪、義烏等11個基層檢察院開展對刑事拘留的監督試點，重點對是否存在不應刑拘而刑拘的情形、刑拘后撤案處理是否合法等進行監督。試點檢察院與公安機關協同建立了信息共享、備案審查、聽取刑事拘留人員意見等工作機制，實踐效果良好。一年間，通過刑拘監督途徑試點單位共監督公安機關撤案53人。為防止以押代偵，省檢察院會同省公安廳制定下發《關于規范辦理提請批準延長和重新計算偵查羈押期限案件的意見》，規范延長偵查羈押期限的審批工作。

切實查處偵查活動中的司法腐敗案件。認真貫徹中央、省委關于懲治司法腐敗的要求和懲防并舉的方針，健全偵查監督與反貪污賄賂、反瀆職侵權部門的聯系配合機制，對偵查活動中執法不公、不嚴背后的職務犯罪案件認真查處，強化治本之策。共依法查辦公安人員職務犯罪案件71人，其中涉嫌在偵查活動中為當事人謀取利益并索賄受賄或瀆職、侵權的共63人，內幫助犯罪分子逃避處罰犯罪23人，受賄14人，濫用職權10人，徇私枉法7人，故意泄露國家秘密4人，玩忽職守3人，其他2人。查處的公安人員中，協警37人。省檢察院針對協警職務犯罪高發背后存在的監督管理等問題進行專題剖析，引起了省委和最高人民檢察院的重視，曹建明檢察長作出重要批示。

(三)以促進自身嚴格公正文明執法為重點，加強對檢察機關自偵工作的監督。緊緊抓住自偵案件逮捕權行使、自偵案件偵查規范等人民群眾關注的重點環節，落實有效措施，強化對自行偵查的監督。

嚴格審查涉嫌職務犯罪案件。共受理反貪污賄賂、反瀆職侵權部門移送審查逮捕案件1509件1602人，嚴格把握逮捕標準，決定逮捕1355件1443人，對認為事實不清、證據不足或無逮捕必要的，決定不予逮捕116件119人，其中，無逮捕必要不捕74人，存疑不捕42人，無罪不捕3人。為確保對自偵案件逮捕權的正確行使，采取了三項措施：一是落實人民監督員對犯罪嫌疑人不服逮捕決定的監督。著重從保障知情權入手來落實這一措施，要求自偵部門在對犯罪嫌疑人首次訊問時，即告知如對其決定逮捕不服的，有權要求人民監督員介入監督。共有8件案件進入監督程序，人民監督員均同意檢察機關原擬定意見。二是完善決定逮捕環節查閱同步錄像制度。這幾年來，我們堅持實行自偵案件訊問全程同步錄音錄像制度，去年，進一步推進同步錄像制度的內部銜接，做到由技術部門專門負責錄制與保管，嚴格審錄分離，同時偵查監督部門根據審查需要可隨時調閱錄像資料，切實加強監督。三是強化上級院對下級院的監督制約。實行“雙報批、雙報備”制度，下級檢察院對職務犯罪案件立案、逮捕，要報上一級檢察院備案；對職務犯罪案件撤案、不起訴，要報上一級檢察院批準。

全面開展積案專項清理。去年，省檢察院組織全省檢察機關對2007年前立案偵查而未偵結的案件進行全面清理，至今年3月共消化積案231人，對69人依法移送起訴，其余的作了撤案和不起訴處理。立足全面清理，對2008年以來自偵案件逮捕質量情況作了全面剖析，經復查，捕后不起訴18人，無捕后撤案、判無罪。捕后不起訴案件中，行賄案件8人，均具備酌定從寬和法定從寬情節；貪污、受賄、挪用公款、私分國有資產、玩忽職守等案件共10件，9件是具備犯罪數額小、情節輕微等酌定從寬情節，還有1件因為事實無法查清、證據不足而作不起訴處理。立足整改，省檢察院正積極研究進一步規范行賄案件立案、決定逮捕、撤案等環節工作的意見，防止和糾正隨意性。

加強對自偵案件偵查活動的監督。省檢察院針對自偵案件偵查活動的重點環節，制定下發嚴格規范自偵辦案“十條禁令”，明確了立案前不得對犯罪嫌疑人采取強制措施或限制其人身自由，嚴禁以連續傳喚、拘傳等形式違法變相拘禁犯罪嫌疑人、證人等十條禁止性規定。為抓好落實，去年，認真開展對落實“十條禁令”和“同步錄像”制度的檢務督察，對有反映的近百件案件進行認真調查，同時嚴肅查處違反“十條禁令”的行為，對違規辦案的3名干警給予紀律處分。為進一步保障規范執法，全面組織開展辦案工作區建設，實行偵查人員與司法警察人員的職責分離與監督制約，規范訊問、詢問、律師會見、法警安全警衛等區域的工作，促進自偵活動監督制約更加嚴密、執法更加規范。

(四)以監督力度、質量、效果的同步提升為目標，加強偵查監督工作能力建設。把偵查監督能力建設作為基礎性工作，與偵查監督工作統籌謀劃、統籌開展，著重從健全和落實機制入手，使能力建設進入常規化的軌道。抓了三個方面：

在加大偵查監督的力度上狠抓能力建設。著力推進行政執法與刑事司法相銜接機制和檢察機關內部信息整合機制建設。在省檢察院層面，會同省公安廳以及工商、質量技術監督等行政執法機關建立涉嫌犯罪行政執法案件移送機制，并積極推動實現行政執法與刑事司法信息網上銜接。各市、縣檢察院積極探索，不少檢察院已經會同有關部門建立了行政執法與刑事司法網上信息銜接平臺，對防止有案不立、以罰代刑等起到了積極作用。2008年以來共建議行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件412件。同時，加強檢察機關內部相關信息庫建設，一些單位對在辦案中發現的相關信息進行資源整合，建立數據庫，增強了法律監督的合力與實效。

在提升偵查監督的質量上狠抓能力建設。一是開展案件質量專項檢查。嚴格執行捕后判無罪、撤案、不起訴案件逐案自查并上報上級院制度，省、市檢察院結合備案審查和不定期抽查，每年年底開展對年度情況的全面剖析檢查，進行情況通報。二是加強文書規范和崗位技能訓練。先后對審查逮捕案件意見書、監督立案文書、監督撤案文書等予以規范，并通過不捕說理文書評比、偵查監督十佳辦案能手評比等崗位技能訓練與競賽，提高基本素能。三是優化考核引導。如，針對工作中暴露出的問題，把對立案監督工作考核的重點放在監督立案后的判刑情況上，同時進一步規范撤案監督，避免工作中的不良導向。

在增強偵查監督的效果上狠抓能力建設。研究采取具體措施，努力在監督中實現法律效果、政治效果和社會效果的相統一。主要有：一是建立輕微刑事案件陜速辦理機制。以此提高辦案效率，減少當事人訟累。以溫州市檢察機關2008年所辦相關案件為例，基本實現了提請批捕3日內完成審查逮捕程序。二是全面實行不批捕案件說理機制。對不批準逮捕的案件，從事實、證據、法律適用等方面，向公安機關進行詳細的分析說理，必要時還向被害人說理，以釋疑解惑、增進和諧。這項工作在全國率先開展，得到了最高人民檢察院的肯定與推廣。三是強化便民利民措施。如慈溪等檢察院在互聯網上開通批捕案件案由、辦案進度學隋況的公開查詢平臺，保障群眾知情權。四是圍繞大局開展專項工作。今年4月到年底，全省檢察機關統一開展涉企案件偵查監督專項工作，省檢察院明確了審查逮捕、立案監督、偵查活動監督等方面的指導意見，增強工作針對性，努力服務我省經濟平穩較快增長和社會和諧穩定。

二、偵查監督工作中存在的主要問題

全省檢察機關在加強偵查監督方面采取了一些措施，取得了積極進展，同時也存在一些問題和困難，主要是：

(一)偵查監督職能發揮得還不夠充分。與人民群眾的期望和要求相比，一些檢察機關監督意識和能力還不強，存在不敢監督、不善監督、監督不規范等現象。無論是對公安機關偵查的監督還是對檢察機關管轄的職務犯罪偵查的監督，都存在“重打擊、輕保護”、“重配合、輕監督”的傾向。體現在，在審查逮捕環節，個別案件對批捕條件把握過嚴，個別案件捕或不捕遷就公安部門的偵查需要；在立案監督和偵查活動監督方面，有的缺乏敢于大膽監督的勇氣，怕影響與公安機關的關系，少數單位不正確對待考核，甚至與公安干警協商“規避考核、謀求雙贏”，對有些突出的執法違法問題不加以監督，對可能導致公安機關考核捆分的環節不加以監督；在對自行偵查案件的監督方面，一些時候為支持、配合自偵辦案，降低逮捕標準，以捕代偵。同時，對刑事拘留等環節的監督還剛起步。

(二)偵查監督的質量有待進一步提高。批準、決定逮捕案件作撤案、判無罪、絕對不起訴、存疑不起訴處理的97人，占0.09％，作相對不起訴處理的298人，占0.29％，其中雖有捕后證據發生變化、起訴環節貫徹寬嚴相濟刑事政策等原因，但也暴露出審查不細、把關不嚴等問題。在全面排查中，發現質量方面的問題和隱患主要有：有的檢察院對逮捕標準前后把握不一，引起公安機關異議和人民群眾的批評；有的對提請審查逮捕案件認為不構罪的，不敢依法直接作出不構罪不捕決定，而以“事實不清、證據不足”為由，給自己和偵查部門留有余地，影響監督效果；立案監督追求數量、忽視效果的傾向一定程度上存在，有少數立案監督案件被判處管制、拘役、單處附加刑或免予刑事處罰，效果不佳。

(三)偵查監督工作還不夠規范。現行法律對偵查監督工作原則規定多。具體規定少，特別是法律對監督程序的規定還不太明確，這就要求檢察機關與公安機關在實踐中通過完善工作機制逐步加以探索和規范。從檢察機關角度看，在偵查監督工作中還存在一些規范不足或落實規范不夠的問題，主要有：一是落實立案監督規范不夠。有的沒有很好落實省公檢兩家關于立案監督工作的意見，如對涉嫌犯罪的行政處罰案件，沒有及時建議行政機關將案件移送公安機關，而是直接對公安機關立案監督，個別檢察院將改變罪名作為立案監督，影響了監督的嚴肅性。二是監督文書不夠規范。有的顧及到兩家關系，對應當采取《要求說明不立案理由通知書》、《糾正違法通知書》等法定形式的，卻采取了檢察建議進行軟監督，個別地方甚至采用“函”的不當形式。三是對自行偵查監督不夠規范。如，對自偵案件律師會見，由于刑訴法和律師法規定不一，法學界、法律實務界對兩個法律適用優先問題存在爭論和分歧，最高人民儉察院尚無明確規定，工作上還難以有統一的明確規范。自偵案件訊問全程同步錄像制度，是浙江省檢察機關為規范偵查行為、保證偵查質量、提高偵查水平、保護偵查干部，在全國率先實行的內部工作制度，有的地方在執行中落實制度不嚴格、個別案件錄像不完整，對實務界爭議頗多的錄像資料公開問題，法律和最高人民檢察院都沒有予以明確，實踐中存在一定困擾。

(四)外部配合機制還不夠健全。一是監督途徑有待進一步暢通。目前監督的渠道主要依賴于審查逮捕環節。對公安機關立案、撤案等情況，由于未能與公安執法信息平臺進行有機銜接，也無定期情況交流機制，很難了解掌握。04年省檢察院、公安廳及14家行政執法機關關于涉嫌犯罪行政執法案件移送的會簽文件沒有得到真正落實，原由省整規辦牽頭的信息共享機制建設因整規辦機構撤銷目前處于停滯狀態，使得該機制建設只限于個別市、縣，對行政執法活動中有案不立、以罰代刑等突出問題難以真正實現有效監督。二是貫徹寬嚴相濟政策配套機制有待健全。落實依法從寬，自由裁量權增大，目前相關監督制約機制、公檢法三家的工作程序和執法尺度統一把握機制、采取非羈押性強制措施的未成年人、外來人員管理幫教機制，都還不夠健全，一定程度上制約了工作的深入開展。三是考評制度有待進一步完善。部分考評標準還不夠科學完善，有的地方公檢兩家業務數據不一致，影響司法的嚴肅性和權威。

對上述問題，省檢察院將緊緊依靠省人大常委會的監督、支持，加強與有關方面的溝通協調，積極采取措施，不斷推動解決。

三、下一步加強和改進偵查監督工作的意見

主任、副主任、秘書長、備位委員，強化法律監督、維護公平正義是檢察機關的憲法定位和職責所在。黨的十七大明確要求加強對訴訟活動的監督，中央司法改革意見也將加強訴訟監督作為重要內容。下一步，全省檢察機關將深入貫徹中央、省委的要求和省人大常委會的意見，根據修改后刑事訴訟法的要求，在敢于監督、善于監督、依法監督、規范監督上下功夫，加強和改進訴訟監督工作。在偵查監督工作上，切實加強四個方面的工作：

(一)深入踐行社會主義法治理念，著力樹立正確的法律監督理念。以踐行社會主義法治理念目標化為載體，引導全體干警深入理解和牢固樹立社會主義法治理念。在偵查監督工作中，就是要深刻認識我國憲政體制中檢察機關作為國家法律監督機關的地位和作用，始終堅持“強化法律監督，維護公平正義”的檢察工作主題，增強偵查監督職責意識和對偵查監督工作嚴肅性、法律性的認識，正確處理打擊犯罪與保障人權、實體公正與程序公正、執行法律與貫徹刑事政策、協調配合與監督制約等一系列重要關系，提高監督能力，講求監督方式方法，切實維護司法公正和法制權威。

(二)突出監督重點，著力加大偵查監督工作力度。當前和今后—個時期，要緊緊圍繞省委“保增長、抓轉型、重民生、促穩定”的工作大局來開展偵查監督工作。認真貫徹寬嚴相濟刑事政策，依法從快批捕嚴重危害國家安全、社會治安和市場經濟秩序的犯罪，同時深化措施落實依法從寬，特別是認真把握涉企、涉眾案件的法律政策界限，切實維護和諧穩定。堅持把立案監督的重點放在社會危害性大、群眾反映強烈的案件上，對危害食品藥品安全、破壞生態環境、侵犯知識產權、損害企業利益等該立不立的嚴重刑事案件，進一步加大監督力度。深入探索實踐偵查活動監督的有效方式，在依法重點監督糾正各種違反訴訟程序、侵犯人權的違法行為的同時，加強對違法凍結、查封、扣押、濫收保證金、濫用強制措施等違法偵查行為的監督探索，建立健全對在押人員立功的同步審查監督機制。扎實推進涉企案件偵查監督專項活動，有效服務經濟發展大局。

(三)改進工作措施，著力提升偵查監督的質量。正確把握逮捕條件，堅持重證據、重調查研究、不輕信口供的原則，完善和推廣審查逮捕階段聽取犯罪嫌疑人及律師意見的做法，提高審查逮捕質量。改進和加強案件質量評查工作，以捕后撤案、不訴、判無罪案件為重點，對執法辦案中暴露出的錨案、質量瑕疵案件、質量隱患案件，組織開展專項檢查和重點評查，查找問題癥結與執法隱患。健全審查逮捕、立案監督、撤案監督的內部審查程序，加強對疑難復雜案件、新類型案件的研究，強化個案和類案指導。積極推進偵查監督網上辦案，加強流程管理和質量控制，嚴格紀律約束。落實訊問全程同步錄像、自偵案件律師會見等各項制度，保障逮捕權的正確適用。對自偵辦案中違反“十條禁令”的，嚴格責任追究。

(四)落實司法改革任務和推進工作機制創新。著力暢通監督途徑。圍繞制約偵查監督工作開展的突出問題，積極依靠省委的領導和省人大的支持，爭取在落實改革任務和工作機制創新上走在前列。重點是：認真落實7月1日起實施的省以下檢察院自偵案件審查決定逮捕上提一級改革，使自偵案件的偵查與決定逮捕職責分離、形成制約，保障逮捕權的嚴格適用；積極爭取黨委、^大及有關部門共同推動行政執法與刑事司法銜接機制的落實，嚴格落實信息報備制度，力爭在建立信息共享機制上見明顯成效，使檢察機關在權限范圍內能及時查閱公安機關立案、撤案信息以及行政執法機關行政處罰信息，公安機關在權限范圍及時了解掌握檢察機關的批捕、立案監督、糾正違法等信息，促進監督，強化制約。健全檢察機關內部偵查監督、公訴、監所檢察等部門的聯系配合機制，形成偵查監督工作合力。健全偵查監督的剛性反饋機制，進一步規范對監督立案久偵不結案件、檢察建議等的反饋機制。堅持和完善與公安機關的聯系協調機制，在信息互通、考評機制健全等方面，深入統一思想，完善解決措施，共同維護和促進司法公正。 主任、副主任、秘書長、各位委員，加強法律監督是維護司法公正、維護社會公平正義的必然要求，是中國特色社會主義司法制度優越性的重要體現。省人大常委會專題聽取全省檢察機關偵查監督工作情況匯報，是對檢察工作的有力監督、支持和促進。全省檢察機關將緊緊依靠人大及其常委會的監督，認真貫徹落實本次會議的專題審議意見，加強和改進法律監督工作，為維護公平正義、服務我省改革發展穩定大局發揮應有的作用! 以上報告，請予審議。

浙江省人大內務司法委員會關于全省檢察機關開展偵查監督工作情況的調研報告

根據省人大常委會2009年監督工作計劃，5月份常委會聽取和審議省人民檢察院關于開展偵查監督工作情況的報告。常委會辦公廳于2月份下發了《關于聽取和審議省人民檢察院偵查監督工作情況報告的實施意見》，確定了此次聽取和審議的主要內容是，2008年1月至2009年4月全省檢察機關開展偵查監督工作的情況，包括：一是審查逮捕工作情況，重點是公安機關提請批準逮捕、檢察機關不予批準逮捕情況，檢察機關糾正漏捕工作情況，捕后不訴、撤案、被判無罪情況；二是對公安機關立案監工作情況，重點是監督立案案件的偵查和判決情況；三是對公安機關偵查活動的監督工作情況；四是對檢察機關辦理的自行偵查案件監督工作情況。為配合常委會做好聽取和審議專項工作報告，3月至4月，內務司法委員會在常委會劉奇副主任帶領下，開展了一系列調研活動，分別征求了省委政法委和省高級人民法院、省司法廳的意見，到省律師協會召開了部分律師座談會，并派員參加了在紹興召開的全省檢察機關偵查監督工作會議。同時，內務司法委員會還組織人員到杭州、寧波、溫州、金華及余杭、鄞州、北侖、鹿城、龍灣、瑞安、永康、義烏等市、縣(市、區)進行了調研，分別單獨聽取了當地檢察機關和公安機關的情況介紹，并召開了當地黨委政法委和人大、法院、司法局及律師參加的座談會。4月8日，內務司法委員會組織了部分常委會組成人員和省人大代表，聽取了省公安廳關于全省公安機關接受檢察機關偵查監督工作情況和對檢察機關開展偵查監督工作意見的匯報，并將調研了解到的對公安機關偵查活動的意見進行了反饋。4月24日，內務司法委員會聽取了省人民檢察院關于全省檢察機關開展偵查監督工作情況的匯報，將調研中了解到的情況和問題作了反饋，請省人民檢察院在向常委會的報告中作出回應。

省人民檢察院對此次常委會聽取和審議專項工作報告高度重視。一是加強領導。省人民檢察院專門成立了以陳云龍檢察長為組長、三位分管偵查監督工作、自行偵查案件工作和辦公室工作的副檢察長為副組長、各個相關業務處室負責人為成員的接受審議工作領導小組，制定了實施方案，在全省檢察機關開展自查自糾工作。二是逐案排摸，仔細檢查。省人民檢察院要求全省檢察機關藉此機會對2008年1月以來的偵查監督案件進行逐案排查分析，發現問題及時糾正。三是征求意見，廣泛調研。省人民檢察院組織人員走訪了省級相關部門，到有關市、縣(市、區)進行了自查和檢查。四是態度認真，積極配合。省人民檢察院主動、及時提供相關材料，對內務司法委員會的反饋意見予以認真聽取和吸收。

現將有關情況報告如下：

一、全省檢察機關認真履行偵查監督職責，工作取得明顯成效

近年來，全省檢察機關認真履行偵查監督職能，嚴格規范執法行為，創新完善執法制度，努力提高執法質量，偵查監督工作取得了明顯成效。

(一)扎實開展審查逮捕工作。全省檢察機關在總結以往工作經驗}向基礎上，能夠較陜適應1997年刑法、刑訴法修改后監督職能加強和轉換的要求，積極采取備種措施，創新工作方式，確保審查逮捕工作質量。根據省人民檢察院提供的數據(下同)，2008年1月至2009年4月，全省檢察機關共受理公安機關提請批準逮捕案件66635件107514人，經審查批準逮捕631 13件101439人。依法對5399人作出不批準逮捕決定，其中無罪不捕541人，存疑不捕2220人，無逮捕必要不捕2638人。另外，公安機關未提請批準逮捕，檢察機關審查發現認為有逮捕必要、糾正漏捕的680人。

1、強化審查意識，嚴格把握逮捕條件。全省檢察機關牢固樹立審查意識，嚴格掌握“有證據證明有犯罪事實、可能判處徒刑以上刑罰、有逮捕必要”三個逮捕的條件，緊扣“主要犯罪事實是否查清”這一要件，形成了很多好的做法。一是強化提審制度。金華市兩級檢察機關，對所有公安機關提請審查逮捕案件實行每案提審，直接聽取犯罪嫌疑人意見。其他地區也能夠認真落實最高人民檢察院《審查逮捕質量標準(試行)》規定，對犯罪嫌疑人是否構成犯罪、是否需要予以逮捕等關鍵問題有疑點的，案情重大復雜疑難的，犯罪嫌疑人系未成年人的，偵查活動可能存在刑訊逼供、暴力取證等違法行為的，犯罪嫌疑人要求訊問的等五類案件全部提審，確保案件質量。二是發放《聽取犯罪嫌疑人意見書》。余杭、北侖、鹿城、龍灣等地的檢察機關偵查監督部門，通過和駐看守所檢察室密切配合，向犯罪嫌疑人發放《聽取犯罪嫌疑人意見書》，建立有效的信息反饋渠道，依法維護在押人員的合法權益。三是聽取律師意見。北侖區人民檢察院已連續穴年實行在審查逮捕階段聽取律師意見制度，并目從個案探索到建章立制，不斷予以完善，2008年在審查逮捕階段共有20名犯罪嫌疑人聘請了律師，其中有11名律師提出了不應當逮捕的意見，經審查研究，9名律師的意見得到了采納。

2、貫徹寬嚴相濟刑事政策，切實轉變執法理念。全省檢察機關在審查逮捕階段，能夠積極貫徹落實寬嚴相濟刑事政策，轉變執法理念，加強對“有逮捕必要的”法理研究和實踐總結，重視法律效果與社會效果有機統一。一是建立健全外來人員犯罪案件平等辦理制度。過去對外來人員犯罪“構罪即捕”，近年來，各地檢察機關在辦理外來人員輕微刑事案件中，與本地籍的犯罪嫌疑人同等對待，注意從犯罪情節、個人情況及是否有取保候審條件等方面進行把握，對符合相關條件的外來人員，依法作出不批捕決定。如寧波市兩級檢察機關明確了外來人員“輕罪不捕”的適用條件，并建立風險評估機制，在審查逮捕時制作《不予批準逮捕風險評估表》，按風險等級作出是否逮捕決定，對不予逮捕的外來人員進行法制教育并事后跟蹤。溫州市人民檢察院聯合市公安局專門制定了《關于對外來人員輕微刑事犯罪案件適用逮捕措施的若干意見》，細化了外來人員犯罪無逮捕必要的八種條件，明確了辦案程序，規范外來人員“輕罪不捕”工作。二是完善未成年人犯罪案件辦理機制。各地檢察機關積極落實最高人民檢察院關于《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規定》，堅持“教育、感化、挽救”的方針，成立專門的未成年人檢察機構，或由專人辦理未成年人犯罪案件，對未成年人涉嫌犯罪的案件，慎用逮捕措施。杭州、寧波、溫州等地檢察機關也采取品行調查、未成年人保證人審查、親情會見、跟蹤幫教等措施，促使未成年犯罪嫌疑人改過自新。三是認真落實輕微刑事案件和解機制。省人民檢察院出臺了《關于辦理當事人達成和解協議的輕微刑事案件的規定(試行)》，對輕傷害案件、交通肇事等過失犯罪案件，犯罪嫌疑人確有悔改表現、主動賠償經濟損失、被害方表示諒解的，依法不予逮捕。除和解機制外，一些地方還探索輕微刑事案件快速辦理機制，如溫州市人民檢察院和市公安局、市中級人民法院聯合出臺了《關于依法快速辦理輕微刑事案件的規定》，對事實清楚、證據確實充分、犯罪嫌疑人認罪的輕微刑事案件，基本實現了在3日內審查逮捕、15日內審查起訴。

3、適時提前介入，共同把握偵查方向。對重特大案件、疑難復雜案件和新類型犯罪案件，各地檢察機關偵查監督部門能做到適時提前介入，與公安機關共同研究案件的取證等工作。北侖區人民檢察院與區公安分局聯合制定了《關于人民檢察院提前介入公安機關偵查工作規定》，對重大惡性案件、重大疑難復雜案件、通知公安機關立案案件等七類案件開展提前介入，規范工作程序。有的還積極探索捕后引導偵查，如余杭區人民檢察院對捕后證據有欠缺的案件，向公安機關發出《提供法庭審判所需證據材料意見書》，引導公安機關鞏固強化證據。

4、全面推行不捕說理，提高辦案效果。全省檢察機關全面推行不捕說理制度，對犯罪嫌疑人作出不捕決定時，在法律文書中詳細闡明不予批準逮捕的理由。通過不捕說理，既提高了檢察機關辦案人員對案件的綜合分析能力，又增強了對公安機關的說服力，提高了辦案效果。推行不捕說理后，公安機關提請復議復核的案件大為減少，如寧波市人民檢察院在2005年未推行不捕說理時，受理公安機關不服基層檢察機關不批準逮捕決定、提請上級檢察機關復核的案件24件，推行不捕說理后，2006年復核16件，2007年11件，2008年僅為8件。溫州市人民檢察院數據也顯示，推行不捕說理后，復議復核的案件減少了50％。在不捕說理的基礎上，對證據不足不捕的案件及時提出補查意見，幫助公安機關把握偵查取證方向。如余杭區、鄞州區、義烏市檢察機關都在作出不捕決定后，列出詳細的補充偵查提綱，并由案件承辦人跟蹤落實證據的補查情況。

(二)不斷探索立案監督工作的途徑和方法。檢察機關對公安機關的立案監督和偵查活動監督，是1997年刑訴法修改后強化的職能。全省檢察機關堅持“規范監督、突出重點、注重實效”，努力探索加強立案監督工作。2008年1月至2009年4月，全省檢察機關監督立案1102件，法院已判決436件856人，其中判處三年以上有期徒刑的259人，這其中判處十年以上有期徒刑的又有55人。

1、突出監督重點，提高監督準確性。全省檢察機關把立案監督的重點放在社會危害大、群眾反映強烈、可能判處重刑的案件上。北侖區人民檢察院根據社會治安形勢，重點對毒品犯罪、搶劫、強奸、賭博等嚴重危害社會治安的犯罪，進行立案監督。溫州市檢察機關把重點放在毒品犯罪、黑惡勢力犯罪、嚴重暴力犯罪等社會危害大、人民群眾反映強烈、嚴重影響社會和諧穩定的惡性案件上。

2、拓寬監督渠道，擴大立案監督來源。一是廣開立案監督來源。加強檢察機關內部處(科)室之間、檢察機關與法院、律師和其他有關部門的聯系，多渠道發掘線索。二是結合檢務公開，廣泛宣傳，使人民群眾了解檢察機關立案監督職能。三是建立行政執法與刑事司法相銜接制度。檢察機關與工商、稅務、煙草等行政執法機關執法信息共享，對發現涉嫌犯罪的案件建議行政執法機關移送公安機關處理，擴大立案監督的線索來源。

3、實行跟蹤督促，增強監督實效。各地檢察機關加大對立案監督案件的跟蹤督辦力度，督促公安機關及時結案。溫州市兩級檢察機關加強與公安機關的聯系和配合，做好立案監督案件的梳理工作，同時偵查監督部門加強與公訴部門和法院的聯系，跟蹤了解起訴、判決情況，督促辦結案件并及時登記填寫立案監督報表，提高結案率。鄞州區人民檢察院2008年共監督公安機關立案7件26人，全部在當年度作了有罪判決，結案率百分之百。北侖區人民檢察院重點加強公安機關立案后的偵查、報捕、移送起訴等工作的跟蹤監督，提高案件的偵結率、報捕率、起訴率，2008年下半年還對近三年來立案監督的案件進行了專項檢查。

(三)積極推進偵查活動監督工作。全省檢察機關積極開展偵查活動監督工作，規范公安機關偵查行為。2008年1月至2009年4月，全省檢察機關共向公安機關發出糾正違法行為書面意見765份，監督公安機關撤銷不該立案的案件728件。

1、規范延長羈押期限的審批工作。為防止以押代偵，督促公安機關及時偵結案件，檢察機關堅持嚴格依法審批延長偵查羈押期限工作。省人民檢察院會同省公安廳出臺了《關于規范辦理提請批準延長和重新計算偵查羈押期限案件的意見》，堅持實體審查與程序審查并重原則，要求公安機關說明捕后開展工作情況，明確需要進一步查證的工作，否則不予批準延長羈押。

2、加大對偵查活動中違法行為的監督力度。各地檢察機關將濫用刑事強制措施、超期羈押、違法取證、未立案先偵查等違法偵查行為作為監督的重點，對公安機關違法取證、捕后隨意變更強制措施、單獨訊問犯罪嫌疑人、交叉訊問犯罪嫌疑人、辨認手續不規范等違反程序法的行為，提出糾正建議，督促整改。

3、積極穩妥開展刑拘監督試點工作。為充分發揮法律監督職能作用，一些縣(市、區)檢察機關在省人民檢察院統一安排下，積極探索、大膽實踐對刑事拘留工作進行監督。瑞安市人民檢察院作為省人民檢察院和省公安廳確定的全省刑事拘留監督試點工作單位之一，加強與公安機關的協作，建立了信息共享和信息備案審查機制、聽取刑事拘留人員意見制度等，在刑事拘留監督方面取得了初步成效。通過監督，公安機關對犯罪嫌疑人刑事拘留后采取“下行”處理的案件明顯減少，提請批捕率有所提高。義烏市人民檢察院也摸索出了一套行之有效的監督公安機關未移送審查逮捕案件走向的方法，為其他各縣(市、區)人民檢察院下一步開展這項工作奠定了良好的基礎。

(四)認真開展自行偵查案件監督工作。2008年1月至2009年4月，全省檢察機關共受理自行偵查案件部門提請批準逮捕案件1509件1602人，決定逮捕1355件1443人，決定不捕116件119人。

全省檢察機關重視內部監督制約，近幾年來加強了對自行偵查案件的監督工作。省人民檢察院針對自行偵查案件偵查活動中的重點環節，制定下發了辦案紀律“十條禁令”，并通過檢務督察的平臺，進行專項督察。偵查監督部門對事實不清、證據不足的案件或無逮捕必要的案件在做好溝通工作的前提下，能及時提出不予決定逮捕的意見，對線索清楚沒有立案的案件能大膽提出立案監督意見，辦理自行偵查案件的部門也能逐步重視聽取偵查監督部門對案件的審查意見。加強對辦理自行偵查案件時限的監督、辦理自行偵查案件部門執行逮捕或不捕決定情況的跟蹤督查、對辦理自行偵查案件偵查人員違法違紀行為的監督。嚴格掌握逮捕標準，不走過場，體現制約機制。自行偵查案件審查逮捕質量總的較好，寧波市、金華市所屬兩級檢察機關2008年在辦理自行偵查案件決定逮捕中，均沒有捕后撤案、撤訴和被判無罪案件。

二、存在的問題和困難

全省檢察機關偵查監督工作雖然取得了明顯成績，但也存在一些問題和困難。主要表現在：

(一)偵查監督工作認識還不夠到位。有的檢察院內部仍存在著對偵查監督工作重要性認識不足的問題，存在著“重配合、輕監督”、“重打擊、輕保護”的思想。有的檢察院片面理解上級檢察機關的考核要求，監督的嚴肅性不夠，個別檢察院有“為考核而監督”的現象。有的檢察院為了顧及“兄弟”單位的面子，不愿監督，互相“通融”。還有的檢察院對偵查監督的職能認識不夠全面，認為偵查監督的主要任務是審查公安機關提請逮捕的案件，對立案監督、偵查活動監督還不夠重視，研究不多，工作開展不夠積極。

(二)偵查監督工作質量還不夠高。一是逮捕條件把握還不夠準確。有的案件犯罪嫌疑人應當逮捕而檢察機關沒有批準逮捕，有的對逮捕標準把握前后不一，相同類型的案件，有時作逮捕處理，有時作不逮捕處理，執法缺乏統一性。二是應當立案監督而沒有監督。有的案件公安機關應當立案偵查而沒有立案，檢察機關也沒有監督立案，到法院審理階段，經法院司法建議后，才將案件立案、起訴到法院。三是有的檢察院立案監督重刑率不高。有的基層檢察院立案監督追求案件數量，忽視了案件質量。四是對自行偵查案件監督相對薄弱。總的反映檢察機關對自行偵查案件的監督不如對公安機關偵查案件的監督。由于辦理自行偵查案件的部門與偵查監督部門同屬一個單位，不免存在著重配合、輕監督的情況，遷就偵查部門需要，為了支持偵查而忽視了監督，偵查監督部門的職能作用得不到有效發揮。另外，有的檢察院落實自行偵查案件同步錄音錄像制度不嚴格，起不到自我監督的作用。自行偵查案件中律師會見難的問題，各地反映也較為普遍。

(三)偵查監督工作方式還不夠規范。盡管省人民檢察院對偵查監督的各項工作都有具體的操作流程和規定，但實踐中有些檢察院沒有按照要求嚴格執行。有的檢察院重復監督，對不批準逮捕的案件，同時再發一個撤案通知書。有的檢察院對于在行政執法中發現涉嫌犯罪行為的，沒有將案件移送公安機關，而是直接對公安機關進行立案監督。還有一些檢察院在某些問題上與公安機關和其他司法機關協作溝通不夠。如對采取強制措施的認識，檢察機關對公安機關已采取刑拘措施并上網追逃的犯罪嫌疑人作為增捕對象，公安機關認為已采取強制措施，案件仍在偵查過程中，檢察機關不應進行監督。有的檢察院在案件定性、罪與非罪等方面的認識上，偵查監督部門與公訴部門之間、檢察機關與公安機關之間，看法都不一致。有的檢察院將同一案件只是罪名改變作為新案件進行立案監督，公安機關對此也有不同意見。個別檢察院在某些案件的新聞報道上，把關不嚴，內容不實，造成負面影響。檢察機關的監督文書也存在不統一、不規范的問題，立案監督有《要求說明不立案理由通知書》、《檢察建議》、《函》等多種形式。

(四)立案監督來源途徑有限。偵查監督部門獲取立案監督線索的主要途徑是通過審查公安機關報送的案件材料發現，或者有少量案件通過接受舉報、控告，以及主動走訪調查發現。但目前檢察機關與公安機關的信息共享機制還沒有真正系統建立，公安機關的報案、立案情況，檢察機關不能有效掌握。一方面，現實中檢察機關大量工作以書面審查方式進行，而公安機關偵查活動的違法情況很難反映在案卷中。另一方面，人民群眾主動向檢察機關舉報、控告公安機關不立案的情況不多，檢察機關受人力、物力等條件限制，主動走訪獲取線索也比較困難，因此，立案監督的來源狹窄、滯后，立案監督的工作還停留在對團伙犯罪案件中發現遺漏的犯罪嫌疑人的監督，對整個案件的立案監督只是極個別、甚至幾乎沒有，從而影響了監督作用的發揮。 另外，偵查監督工作的辦案力量嚴重不足，有些法律規范還不夠明確。

一是案多人少矛盾相當突出。案多人少是我省司法機關普遍存在的突出矛盾，偵查監督工作也是如此。如寧波市兩級檢察機關2008年人均辦案119件，鄞州區檢察院偵查監督科人均辦案234件376人，個別干警一年要辦300余件審查逮捕案件。由于案多人少，檢察干警長期超負荷工作，主要精力只能疲于應付辦案，沒有足夠的精力深入調查研究，改進工作方式和加強業務培訓。

二是法律保障機制不明確。刑訴法對偵查監督工作僅有些原則性規定，對于監督的權責、程序、后果等，缺乏明確、具體的規定。如開Ⅱ訴法第七十三條規定：“公安機關釋放被逮捕的人或者變更逮捕強制措施的，應當通知原批準的人民檢察院。”批準逮捕本是檢察機關的職責，而法律規定變更逮捕措施不需要檢察機關批準，公安機關就可以變更，只是“通知”檢察機關就可以，這在權力制約上本身就存在缺陷，對通知的時限、程序、不通知的法律后果，法律都沒有明確規定。又如刑訴法第七十六條規定，人民檢察院有糾正公安機關偵查活動中違法行為的職權，但如果公安機關不糾正的后續措施，沒有規定。還有刑訴法第八十七條規定，人民檢察院對公安機關應當立案而不立案偵查的，有權進行立案監督。但如果公安機關拒不立案，或者立而不查、久拖不決的后果，也沒有規定。總的來看，法律對檢察機關提出了監督的要求，但沒有賦予最終的處理權，檢察機關偵查監督工作處于法律要求多、執法依據少的狀態。

三、幾點建議

檢察機關是憲法確定的法律監督機關，偵查監督是法律監督的一項重要內容，全省檢察機關要圍繞“強化法律監督，維護公平正義”這一主題，全面履行偵查監督三大職責，進一步強調辦案質量，提高法律監督能力。

(一)進一步增強監督意識，努力提高監督水平。偵查監督是憲法法律賦予檢察機關的重要職責，檢察機關要牢固樹立社會主義法治理念，進一步端正執法思想，進一步增強監督意識，敢于監督，善于監督。要提高偵查監督工作的嚴肅性、法律性，增強做好偵查監督工作的使命感、責任感。堅持監督服從案件事實、監督服從法律。

要全面履行偵查監督職能，凸顯監督功能，除了審查逮捕工作以外，立案監督、偵查活動監督工作還需要大力加強。

要充分發揮檢察機關內部備職能部門的作用，形成內部合力。檢察機關內部的偵查監督、公訴、監所檢察部門都有偵查監督的職能，要加強相互協調與合作，形成偵查監督工作統一機制，發揮整體功能，提高監督實效。

(二)進一步規范監督工作，提高監督質量。要充分發揮省人民檢察院的領導和指導作用，對實踐中遇到的疑難復雜案件和共性問題加強研究，及時出臺規范性文件，為基層檢察機關辦案提供指導性意見。努力建立健全科學合理的考核機制，進一步完善考核標準，真正發揮考核的激勵作用。

要進一步提高監督工作質量。要正確把握逮捕條件，堅持重證據、重調查研究，不輕信口供的原則，全面審查證據。充分發揮捕前介入把握、捕中審查規范、捕后跟蹤問效制度，準確全面提出意見，把糾正違法和預防執法不嚴結合起來。立案監督要突出重點，注重實效，狠抓立案監督案件的質量和效果，提高監督案件的結案率和重刑率。要拓展偵查活動監督視野，改進監督手段和監督方式，全面、及時進行監督。

要進一步完善有關工作制度。一是完善犯罪嫌疑人看守所內立功認定機制，加強對偵查活動的監督。目前看守所內立功的認定，存在的問題較多，急需規范。近日，最高人民法院和最高人民檢察院聯合頒布了《關于辦理職務犯罪案件認定自首、立功等量刑情節若干問題的意見》，對立功的認定和處理作了明確規定。我省公、檢、法、司四家也已初步擬定了一個《關于認定立功具體適用法律問題的若干意見》，目前已進入文件會簽階段。檢察機關耍高度重視，充分發揮監督職能。及時落實相關措施，建立同步審查監督機制，對在押人員立功的真實性、合法性進行全程、同步、直接監督，促使立功呈報工作透明化、公開化。二是完善外來人員犯罪案件平等辦理制度。省人民檢察院要總結各地有效的經驗和做法，加強對“有逮捕必要”條件的正確理解和把握，加強與公安機關溝通，科學設定取保候審的條件，既要適用寬嚴相濟刑事政策，又要保證訴訟活動的順利進行，對外來人員“輕罪不捕”的工作逐步加以推進。三是關于審查逮捕階段維護犯罪嫌疑人合法權益問題，各地有關聽取犯罪嫌疑人意見、聽取律師意見等做法，省人民檢察院可以在適當時候總結推廣，以提高審查逮捕工作的質量。

要加強對自行偵查案件的監督。對自行偵查報捕的案件，要嚴格要求，嚴把質量關，防止隨意性。要堅持集體討論制度，充分發揮偵查監督部門的職能作用。要切實發揮人民監督員的作用，認真落實人民監督員對案件的知情權。要進一步完善自行偵查案件全程同步錄音錄像制度，切實實行審錄分離。落實自行偵查案件律師會見犯罪嫌疑人的有關規定，認真聽取律師意見。根據中央司法體制改革的要求，今年起實行省級以下自行偵查案件決定逮捕上管一級制度，這對省人民檢察院和各市級檢察院又是一個新的挑戰，審查逮捕工作任務更重、要求更高、標準更嚴，省人民檢察院要作好相應的準備工作，并指導好下級檢察院，適應司法改革的需要。

(三)進一步加強偵查監督隊伍建設。要充實偵查監督部門千警力量。實踐證明，偵查監督部門干警辦案經驗豐富、工作責任心強，對被監督部門的監督就更有說服力，監督效果就更好。要充分利用今年干警編制調整機會，加強偵查監督部門干警配備，把政治素質好、業務能力強、辦案資歷深、工作威信高的同志安排到偵查監督部門，提高偵查監督工作的權威性。 提高干警隊伍素質。要通過堅持從嚴治檢，注重隊伍政治思想建設。引導干警深入理解和積極踐行社會主義法治理念，牢固樹立“立檢為公、執法為民”的宗旨意識。強化干警依法履職的執法意識、責任意識。要通過多種手段，鼓勵、引導干警提高業務能力。要研究偵查監督部門內部專業分流與合作，探索對一些案件實行專門辦案小組或人員進行專門審查。加強對新類型犯罪的研究，培養干警既要有較高的法律水平、又有專業技術知識，提高辦案能力。

(四)進一步爭取地方黨委和相關部門的工作支持和配合。檢察機關耍主動向地方黨委匯報偵查監督工作中存在的困難和問題，加強與相關部門的工作聯系和溝通，爭取地方黨委的支持，加強人員力量配備，改善工作條件。另一方面，要盡快建立檢察機關與公安機關的信息共享機制，擴大偵查監督來源途徑。檢察機關要主動加強與公安機關聯系溝通，加強信息和數據交流，逐步實現與公安機關有關報案登記和辦理情況的信息共享，使監督更符合客觀實際。

關于開展偵查監督工作情況報告的審議意見

(2009年6月18日浙江省十一屆人大常委會第二十六次主任會議通過) 省十一屆人大常委會第十一次會議聽取了省人民檢察院陳云龍檢察長所作的《關于開展偵查監督工作情況的報告》，并進行了認真審議。常委會組成人員認為，2008年以來，省人民檢察院領導全省檢察機關，緊緊圍繞改革發展穩定大局和“強化法律監督、維護公平正義”的檢察工作主題，認真履行偵查監督職能，嚴格規范執法行為，創新工作方式，完善執法制度，不斷提高執法質量。扎實開展審查逮捕工作，不斷探索立案監督工作途徑和方法，積極推進偵查活動監督，偵查監督工作取得了明顯成效。在充分肯定成績的同時，常委會組成人員指出，有些檢察機關在開展偵查監督工作中，對偵查監督工作的認識還不夠到位，有些方面工作質量還不夠高，工作方式還不夠規范。為此，提出如下意見和建議：

一、進一步增強監督意識，切實履行法定職能。偵查監督是憲法法律賦予檢察機關的重要職責，檢察機關要牢固樹立社會主義法治理念，進一步端正執法思想，進一步增強監督意識，加大監督力度，切實做到敢于監督和善于監督。要建立科學合理的考核評價體系，正確處理好依法履行職責與完成工作考核目標的關系，提高偵查監督工作的嚴肅性、法律性，增強做好偵查監督工作的使命感、責任感。全面履行審查逮捕、立案監督、偵查活動監督三大職能，尤其要加大立案監督和偵查活動監督工作力度。充分發揮檢察機關內部各職能部門的作用，形成臺力，提高監督實效。

二、進一步規范監督工作，提高監督質量。要繼續認真落實寬嚴相濟的刑事政策，推進和完善外來人員犯罪案件平等辦理制度，切實聽取犯罪嫌疑人和律師意見，正確把握逮捕條件，進一步提高審查逮捕工作質量。狠抓立案監督的質量和效果，逐步建立明確的立案監督標準，規范立案監督程序，把立案監督的重點從對個別遺漏犯罪嫌疑人的監督逐步轉向對整體案件的監督，提高立案監督案件的結案率和重刑率。嚴格執行省檢察院有關規定，規范撤案監督工作。主動加強與公安機關的溝通，逐步建立辦案信息共享機制，全面、及時進行偵查活動監督。拓展偵查活動監督范圍，改進監督手段和方式，提高監督效果。加強對看守所內偵查活動的監督，逐步完善看守所內立功認定機制，積極發揮檢察監督職能，建立同步審查監督機制。加強對自行偵查案件的監督，切實發揮人民監督員的作用，進一步完善自行偵查案件全程同步錄音錄像制度，嚴把自行偵查案件質量關。

三、進一步加強偵查監督隊伍建設。耍加強偵查監督部門干警力量配備，把辦案經驗豐富、工作責任心強的干警充實到偵查監督部門。提高干警政治素質和業務能力，加強對毒品犯罪、計算機技術犯罪和新類型經濟犯罪等案件的研究，探索內部辦案專業分工與合作，提高辦案能力。 以上意見，請省人民檢察院研究處理，并于今年10月底前向省人大常委會提出研究處理情況報告。

浙江省人大常委會執法檢查組關于檢查文化遺產保護法律法規實施情況的報告

浙江省人大教科文衛委員會主任委員 童芍素

主任、副主任、秘書長、各位委員： 根據省人大常委會2009年監督工作計劃，常委會委托省人大教科文衛委員會對文化遺產保護相關法律法規執行情況進行檢查。常委會對此項工作非常重視，成立了執法檢查組。3月中旬至4月中旬，執法檢查組對我省實施《文物保護法》、《文物保護法實施條例》、《歷史文化名城名鎮名村保護條例》、《水下文物保護管理條例》、《浙江省文物保護管理條例》、《浙江省歷史文化名城保護條例》、《浙江省非物質文化遺產保護條例》(以下簡稱“一法六條例”)情況進行了檢查。現將檢查情況報告如下。

一、執法檢查工作基本情況

開展文化遺產保護執法檢查，是今年常委會的一項重要監督工作。教科文衛委員會統籌安排，全力以赴，在省政府有關部門和市縣人大常委會、政府的配合支持下，這次執法檢查工作進展順利，有以下幾個特點：一是統一部署，集中培訓。教科文衛委員會在調研的基礎上，擬定具體實施方案，在2月中旬召開的全省人大教科文衛工作專題座談會上進行部署，提出具體工作要求，并通過專家授課的方式進行集中培訓，使各地進一步熟悉掌握相關法律法規和專業知識。二是精心組織，深入檢查。執法檢查組由常委會昊國華副主任任組長、委員會組成人員和部分省人大代表共同組成，還邀請專家參加。檢查組分兩組赴杭州、寧波、嘉興、紹興、金華、衢州6個設區的市及其所轄6個縣(市)開展了檢查，并委托湖州、臺州、溫州、舟山、麗水5個設區的市人大常委會在所轄行政區域內，按統一要求開展執法檢查。檢查組聽取省文化廳、省建設廳、省文物局及相關市、縣人民政府關于貫徹實施“一法六條例”的情況匯報，召開座談會12個，聽取200多位人大代表、專家學者、基層千部群眾的意見建議，實地察看博物館9家、文物保護單位21處、歷史文化名城(街區、村鎮)15處及國家級與省級非物質文化遺產項目15項，收回各市文化遺產保護情況統計表66份。受檢查的6個市的人大常委會向檢查組提交了調研報告。受委托的5個市人大常委會也按照執法檢查工作方案進行了認真檢查，并提交了執法檢查報告。三是突出重點，注重實效。這次檢查的目的是為了進一步促進相關法律法規的貫徹執行，提升我省文化遺產保護水平，推進文化大發展大繁榮，重點檢查政府及相關部門依法行政、文化遺產基本保障以及保護與利用情況。檢查中，十分注重對各地貫徹“一法六條例”，特別是貫徹“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的文物與歷史文化名城保護工作方針和“保護為主、搶救第一、合理利用、傳承發展”的非物質文化遺產保護工作方針的經驗總結，十分注重對存在問題特別是新情況新問題的分析。以及對解決問題途徑的探索。這次檢查，切實推進了“一法六條例”的貫徹，達到了預期目的。

二、實施“一法六條例”取得的成效與主要做法

從這次檢查情況看，我省各級政府能以科學發展觀為指導，認真貫徹“一法六條例”，堅持文化遺產保護工作方針，依法加強保護管理，文化遺產保護狀況明顯改善，文化遺產事業健康發展，保護與利用工作的不少方面走在全國前列，成效顯著。

(一)加強領導、廣泛宣傳，全社會文化遺產保護意識得到提高。隨著改革開放的不斷深入和經濟社會的快速發展，文化遺產保護工作的重要性目益顯現，文化遺產的價值正在受到全社會的重視。按照“一法六條例”的要求，各級政府進一步明確文化遺產保護責任，將文化遺產保護和利用作為文化大省、文化強市建設的基礎性工作來抓，不斷加強領導。目前，縣級以上政府普遍將文化遺產保護納入國民經濟和社會發展規劃、城鄉建設規劃和領導責任制。省政府成立了分管副省長任主任、相關部門負責人參加的歷史文化遺產保護管理委員會，加強統籌協調。適時召開文化遺產保護工作會議，研究部署促進文化遺產保護工作的具體措施。各地普遍建立了文化遺產保護工作協調機構，將文化遺產保護工作擺上重要議事日程，制定相關政策措施。杭州、寧波兩市出臺了加強文物保護的地方性法規，金華市人大常委會專門作出了關于加強文物和非物質文化遺產保護的決定。不少市縣采取措施引導群眾參與文化遺產保護。嘉興、衙州、麗水等地利用各種節慶活動，做好非物質文化遺產項目的宣傳展示，重視非物質文化遺產項目進校園、進社區、進農村、進廣場，激發了群眾參與文化遺產保護的積極i生。各地通過多種喧傳方式，不斷提高廣大干部群眾的文化遺產法制意識和保護意識，涌現了一批文化遺產保護志愿者'全省各地有一萬多名業余文保員，他們長期默默工作，無私奉獻，為我省的文化遺產保護工作做出了積極的貢獻。

(二)規范執法、加強管理，文化遺產保護逐步走上法制化軌道。一是健全執法機構，加強執法隊伍建設。各地以加強文物行政執法工作為抓手，大力推進文物保護行政執法機構建設。目前，全省已建立省市縣三級文物行政執法機構，工作職責進一步明確，并通過加強業務培訓，不斷提高文化遺產保護執法水平。二是完善程序，規范行政執法行為。各級文化遺產保護管理部門能認真按照“一法六條例”的規定，完善行政許可制度，加強政務公開，堅持依法行政，認真做好涉及歷史文化名城(街區、村鎮)、文物保護單位相關建設活動、文保單位修繕、文物保護工程資質等的審核、審批工作，不斷規范行政執法行為。三是依法監管，嚴肅查處違法行為。各級文化遺產管理部門通過建立健全信息通報、預警聯動、聯合執法等一系列工作機制，加強日常巡查，及時發現并有效制止、處理備類破壞文化遺產的違法行為。2008年，全省查處備類文物違法行為150余起。依法查處了紹興縣全國重點文保單位“古纖道”、寧波市鎮海區省級文物保護單位“鎮海后海塘”等在保護范圍及建設控制地帶內進行非法建設工程案件。

(三)加大投入、多措并舉，文化遺產基本保障條件得到改善。從檢查情況看，省市縣三級政府及有關部門不斷重視文化遺產保障條件的改善，成效明顯。一是文化遺產保護經費投入增長較快。全省備地基本能按照“一法六條例”的規定，將文物、非物質文化遺產保護經費列入財政預算，并增加財政投入。特別是省本級和設區的市近年來進一步加大了投入。省本級文物保護專項經費2006至2008年分別為5400萬元、6000萬元和11830萬元；歷史文化名城保護專項經費每年安排600萬元；從2002年開始，省政府設立非物質文化遺產保護專項資金500萬元，從2006年起增加到1500萬元。杭州市每年安排歷史文化名城保護專項資金達1.3億元，安排非物質文化遺產保護經費500萬元。二是積極探索多元投入機制。紹興市成立文化旅游集團公司發展旅游產業，利用滾動發展，反哺文化遺產保護；寧波市鄞州區通過財政補助等方式，鼓勵社會力量興辦博物館；金華市出臺《金華市區歷史建筑及遺存認養保護辦法》，引導社會力量投入文化遺產保護。三是機構隊伍建設有所加強。目前，全省已有5個設區的市和33個縣(市、區)成立了非物質文化遺產保護中心；全省共有綜合性博物館、專業博物館等備類博物館200余座，文物保護管理專門機構190余個，文物系統從業人員3600多名。全省各地由于保障力量的增強，文化遺產保護狀況有了明顯改善。

(四)深入普查、健全體系，文化遺產保護基礎工作得到加強。近年來，各級政府普遍按照“一法六條例”規定，采取措施，強化基礎。一是組織開展文化遺產普查。經過普查，全省新發現3.8萬余處不可移動文物和5萬多個非物質文化遺產項目，進一步摸清了家底。二是文物建檔和規劃編制工作得到了進一步加強。目前，全國重點文物保護單位及前四批省級文物保護單位“四有”(指“有保護范圍，有標志說明，有檔案記錄，有專門機構或專人管理”)建檔工作基本完成。17座國家級、省級歷史文化名城中，已有16座歷史文化名城保護規劃經省政府批準實施。1991、2000年公布的第一、二批43處省級歷史文化街區、村鎮已全面完成保護規劃的編制。三是建立非物質文化遺產名錄體系。目前，除列入第一、第二批國家級非物質文化遺產名錄的129個項目外，省政府已依法公布省級非物質文化遺產名錄305項，全省11個設區的市和90個縣(市、區)政府也公布了2327項非物質文化遺產名錄，認定省級代表性傳承人283名，并通過發放政府津貼等方式，積極鼓勵傳承人開展傳承活動。

(五)加強保護、發揮功能，文化遺產保護利用工作取得新進展。近年來，各級政府能加大保護搶救力度，一批瀕危的文化遺產得到有效保護。在非物質文化遺產保護方面，2008年，我省命名了33個省級非物質文化遺產傳承基地、20個傳統節日保護基地。各地相繼建立一批民俗博物館(專題館)展示優秀非物質文化遺產，還開展備種活態展演，擴大影響。在文物保護方面，自2006年以來，省文物局依法組織開展的考古發掘項目84項，發掘面積6萬多平方米。2008年，全省實施文保單位維修項目180項，位居全國前列，共投入資金1.66億元。在歷史文化名城保護方面，歷史文化街區(村鎮)的保護維修取得新進展。紹興市投入20多億元，對歷史文化街區進行修繕，點、線、面保護相結合的“紹興模式”在全國得到了廣泛認可。

同時，各地努力發揮文化遺產的教育、科研和經濟功能，取得了較好的經濟和社會效益。一些地方依托高校和科研院所開展文化遺產整體保護、文化生態、傳統工藝技術、傳統文化挖掘等方面的科學研究。近3年來，全省各級各類博物館年均舉辦陳列展覽項目600余個，接待觀眾約1100萬人次，較好地發揮了博物館的公共服務功能。2008年，杭州市實施青少年“第二課堂”行動計劃(杭州市公布一批博物館成為中小學生的“第二課堂”，每年免費向每位中小學生發放6張“第二課堂券”，市政府根據“第二課堂”開展情況給予博物館適當補助)，市屬博物館接待青少年60萬人次，實收“第二課堂券”30多萬張，受到廣泛好評。各地探索將文化遺產保護利用與開展群眾文化活動、節慶活動相結合，與發展文化產業、旅游業相結合，促進文化遺產事業進一步融入群眾生活，融入社會，為經濟社會發展做出貢獻。如龍泉青瓷、寶劍成為當地重要文化產業。又如，嘉善縣西塘歷史文化名鎮2007年、2008年接待游客達到135.7萬人次、161.5萬人次，門票收入達到1790萬元和2390萬元。

三、存在的主要問題與原因分析

在肯定成績的同時，我們也要看到在貫徹實施“一法六條例”的過程中，仍存在著一些問題需要研究解決：

(一)文化遺產保護與舊城改造、基本建設、新農村建設之間的矛盾仍較突出。近年來，有些地方存在“重申報輕保護，重開發輕管理，重眼前輕長遠”的傾向，不能正確處理好文化遺產保護與經濟發展的關系，文化遺產遭到“建設性破壞”的現象時有發生：在城市化建設進程中，有的歷史文化名城按法律必須保護的風貌格局遭到不應有的破壞；有的地方受經濟利益驅動，在歷史文化街區(村鎮)修繕時，未能按照保護規劃要求，熱衷于造“假古董”、“假文物”，使文化遺產的真實性完整性遭到破壞。同時，一些地方保護規劃編制滯后，也影響了文化遺產的有效保護。在2006年公布的第3批35處省級歷史文化街區(村鎮)中，還有14處沒有按照省條例規定在2年內編制完成保護規劃；全省2700多處市縣級文物保護單位中，還有611處沒有劃定保護范圍。另一方面，歷史文化街區市政配套設施落后，房屋年久失修，文化遺產保護與改善居民生活的矛盾比較突出。在新農村建設中，存在著對鄉土建筑的保護與農村宅基地“一戶一宅”制度的矛盾。

(二)文化遺產保護經費投入與實際需要相比仍有差距。雖然近年來我省文化遺產保護經費投入不斷增加，但隨著保護工作的不斷深入，經費投入與保護需要之間的矛盾目益突出。從檢查情況看，全省各縣(市、區)雖然普遍將文物和非物質文化遺產保護經費列入財政預算，但投入總量與當地經濟社會發展水平、與實際需要相比，仍有較大差距，不少地方的經費主要用于人頭費開支，無法開展相關的保護維修、文物征集等工作。據統計，全省有15個縣(市、區)每年安排文物保護專項經費不到10萬元(其中5個市、縣、區的經費為零)，45個縣(市、區)每年安排非物質文化遺產保護專項經費不到10萬元(其中14個市、縣、區沒有安排非物質文化遺產保護專項經費)。全省至少還有一半以上的縣(市、區)沒有將歷史文化名城保護經費列入同級財政預算。經濟相對欠發達的地區往往文化遺產較為豐富，保護搶救任務繁重，而在現行管理體制下，經費缺口較大。

(三)文化遺產保護管理力量與文化遺產事業發展不相適應。目前，基層反映文化遺產保護工作難度大，“三缺”(缺編制、缺人才、缺經費)現象較為普遍。我省近三分之二市、縣(市、區)尚未建立專門的非物質文化遺產保護管理工作機構，非物質文化遺產保護工作主要依靠文化館、群藝館開展。全省有30個縣(市、區)的文物保護管理機構工作人員不超過3人，很多工作不能正常開展。一些地方的歷史文化名城(村鎮)保護出現無人監管的狀況。另一方面，專業人才緊缺也是影響文化遺產保護事業可持續發展的一個重要因素。如臺州市全市文博專業崗位的編制數為52人，其中高級專業技術人員2名，中級文博專業職稱9名，81％的人員為初級職稱或從其他專業崗位借用，專業人才短缺現象嚴重。有的非物質文化遺產項目傳承后繼乏人，存在人走藝絕的現象。同時，對動員社會力量參與文化遺產保護研究不夠，方法不多，政策措施還不夠有力。

(四)文化遺產利用能力還有待進一步提高。檢查發現，我省一些地方在文化遺產合理利用方面還存在一些問題：一是有些地下挖掘出土的珍貴文物沒有得到展示，由于沒有博物館，有的只能藏在文物庫房、檔案館、銀行金庫等地方，可謂是“藏在深閨人未識”；有的非物質文化遺產項目沒有得到及時發掘整理和合理禾Ⅱ用，有些項目展示也還局限于節慶、會展活動，深度開發利用不夠。二是一些文物保護單位對外開放“門可羅雀”，布展陳列內容簡單，條件簡陋，不能吸引觀眾。有的文物古建筑修繕后閑置不用，其應有的價值得不到發揮。三是有的非遺項目過度商品化包裝，其真實文化內涵在消失，個別文物景點的過度利用也對文物本身造成損害。

(五)文化遺產安全形勢仍較為嚴峻。我省文化積淀深厚，地上地下、水下文化遺存豐富，但在現代化建設進程中，文化遺產及其生存環境保護面臨新的挑戰：一些人法制意識淡薄，盜掘盜挖古墓葬、古遺址及文物走私活動時有發生；部分文博單位安全技術防范措施不夠落實，全省還有21％的文博單位安全技術防范設施不達標，存在安全隱患；歷史文化街區(村鎮)建筑多為磚木結構的老房子，防火設施缺少，保護維修任務艱巨；這輪普查發現了大量有價值的文化遺產，但目前保護措施沒有及時跟上，普查發現的古建筑被拆被毀現象也時有發生。 產生上述問題的主要原因：一是文化遺產保護理念薄弱。目前，加強文化遺產保護還沒有在全社會形成廣泛共識，全社會特別是部分領導干部對文化遺產保護工作的重要性認識不足或存在認識上的誤區。一些領導干部對文化遺產本身的價值缺乏認識，對文化遺產的保護更多地是受經濟利益驅動，忽視文化遺產的內涵價值，不能正確地處理好文化遺產保護與經濟發展的關系，甚至將兩者對立起來，不能將文化遺產的資源優勢轉化為推進當地經濟社會發展的現實優勢。二是管理體制不夠完善。文化遺產保護管理工作涉及文化、建設、文物、公安、工商、旅游、宗教等多個部門，文化遺產資源也往往歸屬多個部門。一些地方的職能部門對文化遺產保護工作認識不夠統一，還沒有完全形成相互配合、齊抓共管的工作機制，監管工作不夠有力。三是創新發展能力較弱。一些地方的文化遺產管理部門，對做好新形勢下文化遺產保護工作重要性的認識理解不深，工作思路、方法創新不夠，將文化遺產保護與經濟社會發展結合的自覺性不夠，存在“死保死守，保而不用”的現象，致使文化遺產不能得到合理利用。四是制度保障不夠有力。現行的法律法規、政策制度對保護措施規定比較原則，特別是關于經費保障、人才支持等方面規定過于原則籠統，剛性不夠，影響了實際執行效果。

四、進一步貫徹實施“一法六條例”的意見

加強文化遺產保護，弘揚中華民族傳統文化，是全面落實黨的十七大精神，深入實踐科學發展觀的重要舉措，也是推進文化大發展大繁榮，提升文化軟實力和綜合競爭力的內在要求，還是我們對國家、對子孫后代必須承擔的歷史責任。為此，對省政府進一步貫徹“一法六條例”，提出以下意見：

(一)認清形勢，不斷增強做好文化遺產保護工作的責任感、使命感。文化遺產是不可再生的文化資源，是祖先留給我們的寶貴精神財富。文化遺產保護功在當代，利澤后世。在全球化趨勢和現代化建設進程加快的背景下，省政府及有關部門要繼續以科學發展觀為指導，充分認識做好文化遺產保護工作的重要性、必要性和緊迫性，認真貫徹文化遺產保護工作方針，牢固樹立依法保護、科學保護、活態保護理念，進一步加強領導，要求各地克服“重申報輕保護”、“重開發輕管理”傾向，正確處理好經濟建設、社會發展、改善民生與文化遺產保護的關系，真正將文化遺產保護工作納入國民經濟和社會發展規劃，納入城鄉建設規劃，納入財政預算，納入體制改革，納入領導干部目標責任考核，使我省的文化遺產保護工作繼續走在全國前列。要加強宣傳，不斷提高全社會的文化遺產保護意識和法制意識，積極發揮好文化遺產保護志愿者作用，動員更多的社會力量參與文化遺產保護。努力營造文化遺產人人保護，保護成果人人共享的良好局面，逐步使文化遺產保護成為全社會的自覺意識和行動。

(二)拓寬渠道，加大對文化遺產的保護和搶救力度。按照“一法六條例”要求，各地要增加投入，構筑起多元化、多渠道的經費保障體系。一是要加大投^力度，堅持政府投入為主原則，建立經費正常增長機制。縣級以上政府要依法設立文化遺產保護專項經費并保證文物保護經費隨著財政收入增長而增加。針對我省歷史文化名城保護工作實際，建議省財政在以后年度，視財力可能適當增加省級歷史文化名城保護專項經費，用于支持省級歷史文化名城(街區、村鎮)的規劃編制與維修保護工作。二是出臺政策，引導并鼓勵社會力量參與文化遺產保護。省政府有關部門應充分考慮我省民間資本較為充裕的優勢，積極引導、鼓勵社會力量參與文化遺產保護。可借鑒推廣寧波鄞州區興辦博物館“民辦公助”、金華市鼓勵社會力量“認養”歷史建筑的成功經驗，積極創造條件，提供相關優惠政策。三是建立和完善多元投入機制。文化遺產既是文化資源，也是經濟資源。省政府可研究制定相關規定，從歷史文化名城(村鎮)及文物保護機構門票收入中，確定一定比例用于文化遺產保護，建立旅游收入反哺文化遺產保護的良性機制。認真落實從城市建設維護費中劃出一定比例用于歷史文化街區建筑維修的規定。四是針對經濟相對欠發達地區財力有限，而保護任務又特別繁重的實際，建議省政府有關部門采取措施，進一步加大轉移支付力度，不斷改善其保護條件。

(三)完善機制，不斷提高文化遺產管理能力與水平。文化遺產保護是一個復雜的系統工程，需要健全管理體制，完善管理機制。一是要加強機構與隊伍建設，不斷提高文化遺產保護利用能力。面對日益繁重的文化遺產保護任務，各級政府要大力加強文化遺產保護管理機構與專業隊伍建設，結合當地實際，進一步建立健全各類文化遺產保護管理機構，并通過建立大學生實習基地、非物質文化遺產傳承基地等方式，加強專業人才培養。建議省政府就加強我省文化遺產保護管理隊伍建設出臺相關措施。二是要依法行政，加強管理。文化遺產管理部門要按照法律法規的要求，嚴格審批程序，規范執法行為，嚴肅查處備類違法行為，落實文化遺產安全防范措施，確保文化遺產安全。省政府有關部門要強化對考古發掘工作的監管，加強對基層的指導與培訓，提高各級文化遺產管理部門干部的業務能力和執法水平。三是要統籌協調，形成合力。各級政府要按照“一法六條例”要求，建立和完善文化遺產保護協調機構，及時研究解決文化遺產保護中存在的困難和問題。各職能部門要相互配合，形成合力，積極發揮應有的作用。

(四)積極探索，進一步提高文化遺產保護利用水平。隨著文化遺產保護范圍的不斷拓展和內容的不斷延伸，各級政府要不斷強化保護基礎，加大保護力度，積極探索做好文化遺產保護利用工作的新方法新路子，提升保護利用能力。一是要重視文化遺產保護規劃編制與實施工作。制定規劃是做好保護工作的基本前提。省政府有關部門要督促有關市、縣政府按有關法規要求抓緊制定歷史文化名城(街區、村鎮)保護規劃，及時劃定各級文物保護單位的保護范圍；加強對歷史文化名城保護工作的監督指導，抓緊制定歷史文化街區、歷史建筑具體保護辦法。二是要重視科學保護，確保文化遺產的真實性和完整性。省政府有關部門要采取措施推進文化遺產的科學保護，遵循文化遺產保護規律，提高保護工作的科技含量。當前，要特別重視文化遺產的整體保護與活態保護，進一步保護好文化遺產本體及其生存環境。三是要重視文化遺產合理利用。促進文化遺產事業融入經濟社會發展。要借鑒國內外成功經驗，進一步加強基礎設施建設，提高公共文化服務能力，推廣杭州市實行的博物館成為學生“第二課堂”等做法，讓文化遺產走進社區校園，走近普通群眾，大力弘揚優秀傳統文化；充分發揮文化遺產的資源優勢，大力發展文化產業，促進經濟發展。四是要重視研究新情況新問題。當前，我省文化遺產保護工作仍面臨著一些新情況新問題，需要省政府及有關部門妥善研究，及時應對：1、加強對產權歸屬個人的歷史建筑維修監管的政策研究。2、研究盡快出臺文化遺產普查成果的分類保護辦法。3、研究處理文化遺產保護與改善民生關系問題，著力改善歷史文化街區人居環境以及解決在“一戶一宅”制度下，鄉土建筑的保護與農民外遷需要安排土地指標的矛盾等。

(五)健全法制，及時修改完善相關地方法規。檢查中，不少地方對修改“一法六條例”也提出了意見建議：一是隨著文化遺產保護工作的不斷深入與保護理念的不斷提高，有的條款需要根據形勢作進一步修改完善；二是對經費投入、隊伍建設、行政處罰等方面的規定剛性不夠，可操作性不強，需要修改；三是在國家已出臺《歷史文化名城名鎮名村保護條例》的背景下，建議及時修改《浙江省歷史文化名城保護條例》；四是建議適時就畬族非物質文化遺產保護立法，以保護傳承畬族的特有傳統文化。 以上報告，請予審議。浙江省人民政府關于文化遺產保護法律法規實施情況的報告省人大常委會：

文化遺產是中華民族數千年文明史留下的精神文化瑰寶，是不可再生的珍貴資源。保護和利用好文化遺產，對于傳承中華優秀文化、增強民族凝聚力和創造力、提升文化軟實力具有重要意義。省人大常委會一直十分關心、支持文化遺產保護工作，近年來先后頒布實施了一系列相關地方性法規，多次組織人大代表開展視察調研，提出了許多議案，有力促進了我省文化遺產保護事業的發展。這次省人大常委會開展“一法六條例”(《中華人民共和國文物保護法》、《中華人民共和國文物保護法實施條例》、《中華人民共和國水下文物保護管理條例》、《歷史文化名城名鎮名村保護條例》、《浙江省文物保護管理條例》、《浙江省歷史文化名城保護條例》、《浙江省非物質文化遺產保護條例》)實施情況檢查活動，是對政府工作的有力監督和指導，必將對進一步做好我省文化遺產保護工作起到積極的推動作用。按照省人大常委會的要求，現將我省文化遺產保護法律法規實施情況報告如下：

一、我省實施文化遺產保護法律法規的總體情況

近年來，全省各級政府深入學習實踐科學發展觀，認真貫徹中央和省委關于加強文化遺產保護的指示和要求，認真執行“一法六條例”等文化遺產保護法律法規，全面實施“浙江省文化保護工程”，堅持依法保護、科學保護，扎實推進文化遺產保護各項工作，取得了顯著成績，多項工作走在全國前列。目前，全省有全國重點文物保護單位132處，居全國第5位；省級文物保護單位382處，市、縣級文物保護單位2762處；國家級歷史文化名城6座(杭州、紹興、寧波、臨海、衢州、金華)，去年新增國家級歷史文化名鎮、名村5個，總數達到19個；省級歷史文化名城11座，省級歷史文化街區、村鎮(保護區)78個。全省有各級各類博物館近200家，國有館藏文物63萬余件，其中一級珍貴文物1877件。全省非物質文化遺產保護工作機制不斷完善，省、市、縣三級非物質文化遺產名錄體系逐步健全，省政府先后公布省級名錄兩批305個項目，是全國較早由省政府公布名錄的省份；所有市、縣(市、區)政府已公布三批非物質文化遺產名錄。在國務院公布的第一、二批國家級非物質文化遺產名錄中，我省共有129個項目入選，兩批數量均居各省區第一。

(一)加強對文化遺產保護工作的組織領導。全省各級政府及有關部門高度重視文化遺產保護工作，切實依法履行政府職責，普遍將文化遺產保護列入重要議事日程，納入當地經濟和社會發展規劃，納入城鄉建設覘劃。為切實加強對文化遺產保護工作的組織領導，省里專門成立了由分管副省長任主任、有關部門負責人參加的省歷史文化遺產保護管理委員會，指導協調全省文化遺產保護工作，研究解決有關重大問題。近年來，省政府多次召開全省文化遺產保護工作會議，進一步推動了全省文化遺產保護工作。同時，積極推進文化遺產保護機構隊伍建設。2008年建立浙江省非物質文化遺產保護中心，目前已有5個市和33個縣(市、區)相繼建立了非物質文化遺產保護中心。根據這次政府機構改革方案，省文物局由省文化廳內設機構調整為部門管理機陶，更有利于我省文物保護事業的發展。

(二)認真開展文化遺產普查工作。在第三次全國文物普查工作中，省、市、縣三級政府均成立了普查工作領導小組，各地普查機構、設備、經費到位率高，總體進展較為順利，目前野外調查已完成60％以上，普查工作各項指標均居全國前列。在我省率先啟動的非遺普查工作中，共投入普查員23萬人，查出線索270萬條，重點調查項目有15萬個，其中新發現的珍貴項目5萬多個。去年，全國非物質文化遺產普查工作經驗交流會和第三次全國文物普查工作現場會都在浙江召開，充分體現了文化部和國家文物局對我省文化遺產普查工作的充分肯定。同時，在深入普查、摸清家底的基礎上，認真做好文物保護單位的建檔和規劃工作，抓緊編制備歷史文化名城、名鎮、名村保護規劃和重點保護區(核心保護范圍)、傳統風貌協調區(建設控制地帶)的詳細規劃。目前，全國重點文物保護單位及前四批省級文物保護單位“四有”記錄檔案建檔工作基本完成，國家級、省級歷史文化名城保護規劃已全部批準公布。

(三)加強文化遺產搶救保護。按照“保護為主，搶救第一”的要求，先急后緩，抓住重點，大力開展對文化遺產的搶救保護。一是加大對文化遺產保護的經費投入。近年來，我省文化遺產保護經費逐年增加，2006年至2008年，全省財政投入文物保護經費分別為2.9億元、6.3億元和7.7億元；省本級文物保護專項經費分別為6000萬元、6600萬元和12430萬元，重點用于省級文物保護、大遺址保護、歷史文化名城保護等。2008年，全省共投入近4.88億元，實施文保單位維修項目192個，居全國前列。從2002年起，省財政設立非遺保護專項經費，7年來省財政已累計投入7400萬元用于非遺搶救保護，2005年至2008年市、縣兩級財政共投入非遺保護經費5247萬元。二是開展搶救性考古發掘工作。自2006年來，我省依法開展考古發掘項目84項，發掘面積6萬多平方米，取得了許多重要成果。如良渚文化古城遺址考古入選2007年度“全國十大考古新發現”；德清戰國時期越國“官窯”是首次發現燒造高檔仿青銅原始青瓷禮器與樂器的窯場。同時，國家博物館水下考古研究中心寧波基地和舟山工作站相繼建立，為我省水下考古事業發展提供了良好平臺。三是開展世界遺產申報工作。認真做好杭州西湖、大運河(浙江段)申遺工作，目前國家文物局已向世界遺產中心正式推薦“杭州西湖”作為我國2010年申報項目，申遺工作取得重大進展。同時，由我省為主申報的“蠶桑絲織技藝”和“龍泉青瓷燒制技藝”項目，已列入我國申報聯合國教科文組織“人類非物質文化遺產代表作”名錄清單。四是做好非物質文化遺產保護工作。2007年我省開展了省級非遺代表性傳承人的認定工作，首批認定省級代表性傳承人283名，通過對65歲以上的國家級、省級代表性傳承人發放政府補貼和開展“服務傳承人月”活動，積極幫助和支持傳承人開展傳習活動。同時，積極開展非遺傳承基地建設，省里已命名了33個省級非遺傳承基地，各市、縣(市、區)傳承基地建設也富有成效。我省還命名了第一批20個省級民族傳統節日保護基地，公布了18個重點扶持的文化節慶活動，非遺的品牌效應初步顯現。五是加強對歷史文化名城、名鎮、名村的保護。要求各歷史文化名城、名鎮、名村成立由規劃建設、文化、發改、財政等部門參與的保護管理委員會。在備歷史文化名城、名鎮、名村新區建設和舊城改造中，備地按照不得影響傳統風貌和格局、不得破壞歷史地段完整性的要求，認真實施搶救保護，既有效保護了文化遺產，叉提高了城鎮品味。

(四)加大文物行政執法工作力度。一是加強文物行政執法力量。2005年，我省在文化市場綜合執法改革中，組建了浙江省文物監察總隊。去年，省文物鑒定中心更名為省文物鑒定審核辦公室，確定為監督管理類事業單位，文物監管工作得到得一步加強。目前，全省88個具有文物行政執法職能的行政部門，已全部經當地編委批準和明確職能，并增掛文物執法監察支隊、大隊(中隊)牌子，率先在全國實現了省、市、縣三級文物監察隊伍的全覆蓋。二是加大全省文物違法案件督察和查處力度。去年，全省文物執法巡查出動達11130人次，有效遏制文物違法行為150余起，查處違法案件29起。三是認真做好項目論證和審批工作。配合國家基本建設重點項目實施，積極主動介入交通、水利、能源設施尤其是占地3萬平方米以上的重大建設工程以及涉及文物保護單位保護區劃建設項目的前期論證、前置審批。

(五)加強文化遺產展示利用。近年來，我省在堅持保護為主的基礎上，充分發揮文化遺產資源優勢，加強展示展覽，合理開發利用，實現了經濟和社會效益的雙豐收。一是積極推進博物館網絡體系建設。我省已基本形成了以省直博物館為龍頭、設區市綜合博物館和行業重點博物館為骨干、縣級博物館和民辦博物館為基礎的具有浙江地域特色的展覽展示體系，到去年底，全省各類博物館總數已達206家。繼2003年杭州市園文局所屬博物館和紀念館在全國博物館中率先對社會公眾免費開放、2004年浙江省博物館成為全國第一家免費開放的省級博物館后，去年我省順利完成博物館免費開放試點工作，目前全省已有80余家博物館、紀念館實現免費開放，參觀人數大幅上升，博物館的輻射面和影響力不斷擴大。二是不斷推出豐富多彩的文化遺產展覽展示活動。近幾年，全省各級備類博物館年均舉辦陳列展覽項目達600個，其中榮獲全國十大陳列展覽精品獎和單項獎的項目有8個。在北京奧運會期間，中國絲綢博物館承辦的人文大展進入奧運“祥云小屋”，長興百葉龍等一批優秀傳統文化項目亮相海內外，充分展示了浙江地域文化的獨特魅力。同時，我省還先后舉辦了《風從東海來》大型民俗風情展演、中國越劇藝術節、中國西施文化節、全國鼓樂邀請賽、全國漁歌邀請賽、全國畬族民歌賽等具有一定規模和影響的非遺展演活動，弘揚了傳統文化，也豐富了群眾精神文化生活。三是積極推動文化遺產利用的產業化運作。近年來，杭州、寧波、紹興、臨海以及嘉善西塘、桐鄉烏鎮等地，通過開發文化旅游業等第三產業，促進了當地經濟的發展。據統計，2008年，全省文物保護管理機構的門票收入約2.23億元；全省舉辦文物拍賣會50場，拍賣文物標的數26069件，成交額6.91億元。

(六)廣泛發動社會力量支持和參與文化遺產保護。通過宣傳教育、政策引導等方式，充分調動全社會的積極性和創造性，共同做好文化遺產保護工作。一是大力開展普法教育活動。全省各級政府把文化遺產保護相關法律法規納入“四五”、“五五”普法的重要內容，通過舉辦普法周、普法月等活動，借助電視臺、電臺、報紙等新聞媒體，組織開展文化遺產進校園、進社區、進農村、進廣場活動，擴大了文化遺產保護相關法律法規的社會影響力。近三年來，全省各地連續舉辦大規模的“文化遺產目”年度系列活動，在全社會大力普及文化遺產保護知識，使文化遺產保護意識深入人心。二是積極引導社會資金參與文化遺產保護。如紹興等地建立了由政府、社會、個人按比例共同出資承擔歷史文化街區、村鎮修繕整治費用的投入機制，實現了文化遺產保護與居民生活條件改善的雙贏；寧波市積極探索國助民辦、民企民辦、合作聯辦等多種有效運作模式，促進民辦博物館的發展，目前，該市民辦博物館已達30余家，像寧海“十里紅妝”博物館、象山張德和根雕藝術館等已經創出品牌。三是充分發揮志愿者的重要作用。全省博物館系統組建了一支近萬人規模的“博物館之友”志愿者隊伍，他們倡導“奉獻、友愛、互助、進步”精神，深入不同群體服務，成為服務文化遺產保護事業的一支重要力量。四是加強文化遺產保護的對外交流與合作。近年來，我省積極拓展文化遺產保護領域的對外交流，與各類國際文化遺產保護組織建立良好關系，成功舉辦或承辦了第二眉文化遺產保護與可持續發展國際會議、世界遺產保護·杭州論壇、2008國際古跡遺址理事會亞太地區會議、攜手2010：寧波國際博物館高峰論壇、中日非物質文化遺產保護論壇、中韓非物質文化遺產保護論壇等高規格的學術研究交流活動，形成《紹興宣言》、《寧波共識》等文化遺產保護指導性文件，有效提升了我省文化遺產保護工作的影響力。

二、我省文化遺產保護工作中存在的主要問題

全省各級政府在貫徹實施文化遺產保護相關法律法規方面做了大量工作，取得了一定成效。但也要清醒地認識到。與經濟社會發展和文化大省建設的要求相比，文化遺產保護工作面臨的困難和問題還不少。主要表現在：

(一)一些地方認識不夠到位。有的地方對文化遺產保護工作的重要性認識不足，領導重視程度、投入力度和工作力度還不夠；有的地方不同程度地存在“重申報輕保護，重開發輕管理”的現象；有的地方對城鄉建設的認識不夠全面，沒有準確把握“建設”與“保護”之間的關系，導致一些歷史文化名城、街區、村鎮的傳統格局、歷史風貌及鄉土建筑遭到不同程度的破壞。

(二)經費投入不足。盡管我省文化遺產保護事業的公共財政支持力度不斷加大，但由于歷史欠賬較多，資金渠道單一，市、縣兩級文化遺產保護經費普遍不足，特別是經濟欠發達地區的投入不夠，影響了一些工作的正常開展。同時，隨著文化遺產保護工作的深入，保護對象急劇增多，保護要求不斷提高，經費投入與實際需要之間的矛盾日益突出。如我省走在全國前列的非遺保護工作，當前急需加大投入，加快建設一批展示場所，保護一批老藝人。

(三)機構隊伍不夠健全。一些地方的文物保護管理機構不夠健全，人員編制緊缺，特別是中高級專業人才缺乏，文物保護管理力量偏弱。目前，全省仍有三分之二的市、縣(市、區)尚未按照《浙江省非物質文化遺產保護條例》的規定建立非遺管理工作機構，不利于正常工作開展；非遺保護管理人員隊伍不穩定，人員變動頻繁，工作缺乏連續性。

(四)文物安全形勢仍然嚴峻。隨著經濟建設和城市化步伐的加快，對文物的“建設性破壞”增多，文物本體及其歷史風貌遭受破壞的現象時有發生。一些文物保護單位或一些部位還存在安全隱患。同時，損毀、偷盜、走私文物等違法犯罪活動有所抬頭，違法犯罪案件數量有所攀升。據統計，全省文物行政違法案件由2007年的100余起上升到2008年的150余起。2006年至2008年，省文物局共受理盜掘、盜竊、走私文物犯罪涉案文物鑒定249起；經現場實地勘察確認被盜古文化遺址、古墓葬224處(座)。

三、下一步加強文化遺產保護工作的打算

加強文化遺產保護，是全面貫徹落實科學發展觀、促進經濟社會又好又快發展的必然要求，是加快文化大省建設、提高浙江文化軟實力的一項重要工作。下一步，全省各級政府要認真貫徹黨的十七大和十七屆三中全會精神，全面落實去年6月省委工作會議精神，更好地執行文化遺產保護相關法律法規，進一步提升文化遺產保護工作水平，力爭繼續走在全國前列，為推動浙江文化大發展大繁榮、全面建設惠及全省人民的小康社會作出新貢獻。

(一)進一步完善文化遺產保護體制機制。全省各級政府及有關部門要進一步加強對文化遺產保護工作的組織領導，堅持依法行政，完善管理體制，健全保障機制，努力推動文化遺產保護事業持續健康發展。一是強化工作責任。建立健全政府主導、行政主管部門具體實施、有關部門密切配合、全社會共同參與的文化遺產保護工作格局。各級政府要切實承擔起文化遺產保護的主體責任，擺正自身位置，轉變管理職能，進一步履行好管政策、管服務、管執法的職責。同時，充分尊重群眾對文化遺產保護的知情權、參與權和監督權，認真研究制定群眾參與規劃、參與決策、參與保護的相關配套政策，自覺接受公眾監督，悉心聽取備方意見和建議，依靠全社會力量做好文化遺產保護工作。二是加強資金人才保障。全省各級政府要繼續把文化遺產保護經費納入本級財政預算，加大公共財政投入，并適當向欠發達地區傾斜。通過政策扶持，努力拓寬資金利用渠道，積極引導社會資金參與文化遺產保護，努力構建多元化投入機制。同時，進一步加強文化遺產保護管理工作機構和隊伍建設，加強人才培養，提高人員素質，為做好文化遺產保護工作提供人才保障。三是加強依法管理。加大文化遺產保護相關法律法規的宣傳教育力度，把文化遺產保護相關法律法規學習納入干部培訓計劃，提高依法保護文化遺產的意識和能力。同時，依法依規加強工作制度建設。計劃修訂《歷史文化名城名鎮名村保護規劃編制要求和審批辦法》，對保護規劃的內容、深度、成果及審批程序做出明確規定；研究制定歷史文化街區、村鎮規劃實施規則，明確保護的技術標準，指導全省歷史文化街區、村鎮保護工作的深入開展。

(二)扎實推進文化遺產保護各項重點工作。根據當前我省文化遺產保護工作進展情況，下一步要切實抓好幾項重點工作的落實。一是確保完成文物普查任務。目前，我省第三次全國文物普查工作正處于實地調查這一中心環節和關鍵階段，要按照國務院文物普查領導小組的統一要求和部署，加強組織協調，加快工作進度，提高普查質量，確保今年年底前完成實地調查工作，確保獲取的數據真實、完整、科學、規范。二是繼續推進申遺工作。堅持以杭州西湖、大運河(浙江段)項目為重點，梯度推進我省申遺工作。目前，杭州西湖申遺工作已進入倒計時階段，省和杭州市將全力以赴、緊鑼密鼓地做好各項準備工作，全面實施西湖申遺整治規劃，完善西湖綜合保護整治工作，迎接國際古跡遺址理事會組織的實地評佶，力爭明年申遺成功，實現我省世界遺產零的突破。同時，根據國家文物局的統—部署，繼續抓好大運河(浙江段)申遺相關工作，確保完成備階段目標任務。三是加強非物質文化遺產保護體系建設。在抓好非遺普查后續工作的基礎上，把工作重心轉移到保護上來。認真開展第三批省級非遺名錄項目評審工作，做好第三批國家級非遺名錄申報工作，爭取保持我省的優勢地位。同時，通過深入開展服務傳承人活動，更好地激發和保護傳承人弘揚傳統文化的熱情，充分發揮傳承人的核心作用，進一步提高非遺保護的能力和成效。四是提高文物保護的科技含量。積極借助“省文物保護科研基地”這個平臺，整合我省有關高校、科研院所的多學科優勢，建立科技資源共享機制，開展文物保護的綜合性研究，加強科技成果的推廣應用，利用先進的科技手段解決文物保護的難題。五是切實保障文化遺產安全。加大文物行政執法力度，繼續抓好文化遺產行政執法巡查、案件查處和行政督察工作，堅決打擊文化遺產違法犯罪行為。同時，加強安全技術防范，通過新建、擴建文物庫房，改造更新安全技防設施，逐步改善文物收藏和展示條件，進—步提升博物館、文物保護單位的安全保障能力。根據文化遺產保護工作的特點和規律，研究事前監督、加強防范的新舉措，探索構建實時動態監管體系，從源頭上消除文化遺產安全隱患。

(三)積極創新文化遺產保護理念和保護方式。不斷適應文化遺產保護事業發展的新形勢新要求，進一步提升文化遺產保護理念，拓寬保護范圍，豐富保護內涵，提高保護質量。一是加強整體保護。在文化遺產資源集中和豐富的區域，積極推廣紹興古城整體保護和象山浙東漁俗文化生態區建設的做法，堅持局部與整體相結合，不僅保護好文化遺產本體，更要保護好其周邊自然、人文環境，保持文化遺產的真實性和完整性。二是注重活態保護。在保護文化遺產原貌的基礎上，進行活態保護，使文化遺產在保護與利用的良性互動中，實現可持續發展。開展歷史文化村鎮可持續發展等相關課題研究，積極探索歷史文化名城、名鎮、名村科學保護的新路子。三是實施分類保護。針對各種非遺項目在表現形式和存在方式上的差異性，分別采取不同的保護措施。省里今年準備從非遺項目的生產性保護調研入手，重點研究如何加強對經濟屬性較強的非遺項目的保護問題，并通過這項工作，逐步推進非遺項目的分類保護實踐。

(四)進一步提升文化遺產利用水平。注重深入挖掘文化遺產潛在的經濟、文化、品牌等多重價值，通過科學規劃、合理利用，把歷史文化資源轉化為提升我省綜合競爭力和公共文化服務水平的寶貴財富。主要抓好兩個結合：一方面，把保護文化遺產與發展文化產業結合起來。將文化遺產中的優秀元素。融入當今時代生活，體現創意價值，打造新的文化產品，努力培育我省新的經濟增長點。深入實施“文物保護利用示范項目”，加快推進良渚遺址、大窯龍泉窯遺址、慈溪上林湖越窯遺址、杭州臨安城遺址等國家重點大遺址項目建設，在全面保護的基礎上，適度進行觀光旅游等開發，推出一批集教育與休閑為一身、融自然和人文于一體的大遺址保護展示園區。同時，積極推動傳統文化走出去，通過對文化遺產資源的挖掘、整合、包裝，打造一批具有鮮明浙江特色，叉適應海外市場的文化品牌，進—步擴大浙江文化在國際上的傳播與影響。另一方面，把保護文化遺產與加強公共文化服務結合起來。認真總結前一階段博物館免費開放的工作經驗，加強管理，改善服務，繼續抓好“陳列展監精品項目”的實施，舉辦內容豐富、形式多樣的陳列展覽，進一步提升博物館的公共文化服務能力，努力吸引更多的觀眾走進博物館。同時，充分利用地方特色文化遺產資源，結合“送文化”和“種文化”，圍繞慶祝新中國成立60周年等重大主題，組織開展群眾喜聞樂見的民族民間文化活動，增強傳統文化的吸引力與親和力，使文化遺產保護成果惠及廣大群眾。

以上報告，請予審議。

關于文化遺產保護法律法規實施情況報告的審議意見

(2009年6月18日浙江省十一屆人大常委會第二十六次主任會議通過) 省十一屆人大常委會第十一次會議聽取和審議了省人大常委會執法檢查組《關于檢查文化遺產保護法律法規實施情況的報告》，審議了省人民政府《關于文化遺產保護法律法規實施情況的報告》。常委會組成人員認為，近年來，我省各級政府以科學發展觀為指導，認真貫徹文化遺產保護法律法規，堅持文化遺產保護工作方針，加強領導，規范執法，保護與利用工作取得新進展，不少方面走在全國前列，成效顯著。在充分肯定成績的同時，常委會組成人員指出，文化遺產保護與舊城改造、基本建設、新農村建設之間的矛盾仍較突出，經費投入與實際需要相比仍有差距，文化遺產利用能力還有待進一步提高，保護管理力量與文化遺產事業發展還不相適應，文化遺產安全形勢仍較嚴峻。為此，提出如下意見和建議：

一、深化認識，不斷增強做好文化遺產保護工作的責任感。文化遺產是不可再生的文化資源，是祖先留給我們的寶貴物質財富和精神財富。要以科學發展觀為指導，充分認識做好文化遺產保護工作的重要性、必要性和緊迫性，進一步加強領導，認真貫徹文化遺產保護工作方針。克服“重申報輕保護”、“重開發輕管理”、“重物質文化遺產輕非物質文化遺產”的傾向，牢固樹立依法保護、科學保護理念，正確處理好經濟建設、社會發展、改善民生與文化遺產保護的關系，督促市、縣政府真正將文化遺產保護工作納入國民經濟和社會發展規劃，納入城鄉建設規劃，納入財政預算，納入體制改革，納入領導干部目標責任考核，使我省的文化遺產保護工作繼續走在全國前列。要加強宣傳。不斷提高全社會的文化遺產保護意識和法制意識，重視加強對青少年的宣傳教育，動員更多的社會力量參與文化遺產保護。努力營造文化遺產人人保護。保護成果人人共享的良好局面，逐步使文化遺產保護成為全社會的自覺意識和行動。

二、完善機制。不斷攝高文化遺產管理能力與水平。文化遺產保護是—個復雜的系統工程。需要不斷加強隊伍建設，健全體制機制，促進文化遺產保護事業健康發展。一是要加強機構隊伍建設，進—步提高文化遺產保護利用能力。面對日益繁重的文化遺產保護任務，要通過建立大學生實習基地、非物質文化遺產傳承基地等方式，加強專業人才培養；采取有效措施，逐步解決基層文化遺產保護工作“缺編缺人”的實際困難。二是要依法行政。加強管理。文化遺產管理部門要嚴格審批程序，規范執法行為，加大執法力度，嚴肅查處各類違法行為，落實安全防范措施，確保文化遺產安全。三是要統籌協調。形成合力。按照文化遺產保護法律法規要求，進一步明確各級政府責任，發揮各級歷史文化遺產保護管理協調機構作用，及時研究解決文化遺產保護中存在的困難和問題。各職能部門要相互配合，形成合力，積極發揮應有的作用。

三、拓寬渠道，加大對文化遺產的保護和搶救力度。文化遺產保護是公益性事業，各級政府要進一步增加投入。構筑起多元化、多渠道的經費保障體系。一是要堅持政府投入為主原則，加大投入力度，建立經費保障機制。針對我省歷史文化名城保護工作實際，建議省財政根據財力可能。適當增加省級歷史文化名城保護專項經費，用于支持省級歷史文化名城(街區、村鎮)的規劃編制與維修保護工作。同時。要進一步突出保護重點，注重投入績效。二是要積極引導并鼓勵社會力量參與文化遺產保護。可借鑒寧波鄞州區興辦博物館“民辦公助”、金華市鼓勵社會力量“認養”歷史建筑的成功經驗，積極創造條件，提供相關優惠政策。三是要建立和完善多元投入機制。文化遺產既是文化資源，也是經濟資源。建議研究制定相關規定，明確從歷史文化名城(村鎮)及文物保護機構門票收入中，提取一定比例用于文化遺產保護，建立文化旅游收入反哺文化遺產保護的良性機制。認真落實從城市建設維護費中劃出一定比例用于歷史文化街區建筑維修的規定。四是針對經濟相對欠發達地區財力有限而保護任務又特別繁重的實際。進一步加大轉移支付力度，不斷改善其保護條件。

四、探索創新，進一步提高文化遺產保護利用水平。要借鑒國內外成功經驗，增強創新發展能力，積極探索做好文化遺產保護利用工作的新方法新路子。一是要重視文化遺產保護規劃編制與實施工作。省政府有關部門要督促有關市、縣政府按有關法規要求抓緊制定歷史文化名城(街區、村鎮)保護規劃，及時劃定各級文物保護單位的保護范圍；加強對歷史文化名城保護工作的監督指導，抓緊制定歷史文化街區、歷史建筑具體保護辦法。二是要重視科學保護，確保文化遺產的真實性和完整性。要不斷加強對文化遺產保護的科學研究，提升保護工作的科技含量。當前要特別重視文化遺產的整體保護與活態保護，進一步保護好文化遺產本體及其生存環境。三是要重視文化遺產合理利用，促進文化遺產事業融入經濟社會發展。要以項目、活動為載體，不斷創新方法、豐富展示內容，提高公共文化服務能力；充分發揮文化遺產的資源優勢，大力發展文化產業，促進經濟發展。四是要重視研究新情況新問題。對新農村建設中鄉土建筑的有效保護、非物質文化遺產傳承企業的政策扶持、產權私有的歷史建筑維修的監督管理、歷史文化街區人居環境的改善、文化遺產普查成果的分類保護等問題，需要妥善研究，及時應對。

以上意見，請省政府研究處理，并于今年11月底前向省

人大常委會提出研究處理情況報告。