中國戶改難走激進之路

為什么外界(特別是西方媒體)傾向于推斷中國將立即取消戶籍制度呢?從技術層面上看，這些人根本不了解中國戶籍制度運作的復雜性。他們認為，要消除城鄉居民的不平等，就必須取消農業人口和非農人口這一戶籍上的差別，但他們忽視了中國戶籍制度的特點。

在城鄉移民領域(農民工)，區分持有本地戶口民工的關鍵是看他們是否獲得所進入城市(鎮)頒發的戶口。

中國的農民工有兩大類別：一是獲得了本地戶口，擁有當地正式居民資格的民工；二是沒有本地戶口也沒有在當地取得居住權的民工。第一類民工成功實現了遷徙權，對于第二類民工來說，他們沒有遷徒目的地的戶籍身份和相應權利。在中國，只有得到了遷徒地戶口的人才被官方承認是遷移人口，任何其他形式只能看成是流動人口，這就大大降低了遷移人口的統計數量，使當地擁有永久居住人口的數量控制在較低水平。

非戶籍遷徒人口在官方看來是不能在遷徒地永久居住下去的，盡管他們或許已經在目的地居住了多年，但他們只算做“暫住”人口，而且被排斥在當地社會保障和福利之外。擁有遷移地戶口的遷移人口則被納入“計劃遷移”的范圍，享有當地政府提供的社會資源。

戶籍之墻仍堅如磐石

改革開放以來，大部分流動人口都是農村戶口居民，這部分人口流入城市，構成了流動人口的主體，從而形成了中國目前的人口結構和現狀。在中國，各種原因綜合下來的結果，是形成了被人們廣為詬病的戶籍制度，該制度已經成為中國改革遺留下來的問題最大的一部分未改革的內容，被視為影響廣大民工生活水平提高和不利于社會和諧的重要問題。

戶籍管理系統的不統一和局部化強化了中國的矛盾和沖突，常常抵消了中央政府的政策效能，使之難以達到理想效果(比如減少社會不公平和改善勞動力市場現狀)。擁有戶籍管理權力的地方官員也樂于利用這個工具，將“更優秀”的人口和財富吸引到城市。同時，地方政府也傾向于開發最廉價的勞動力資源，將農民的土地征用后蓋政府大樓或批給某些人作為發財之路。

然而，我們有理由相信，保持勞動力資源優勢對中國政府仍然是至關重要的，因為“世界工廠”的地位要求中國必須具備廉價勞動力優勢。很明顯，戶籍制度在保持中國在國際市場的勞動力成本優勢中占據了中心地位。要從實質上廢除當前的戶籍制度，中國人前方的路曲折而漫長。

我們要討論問題的焦點是，中國是否會在未來幾年內迅速采取措施廢除戶籍制度的限制。要回答這個問題，必須清楚地認識到戶籍制度在中國歷史上產生和運作的機理，以及當前改革的實際情況。如果從中國戶籍制度的兩類劃分標準和農轉非的出現以及改革進行分析，我們可以發現戶籍制度的復雜性。近年來，中國繼續擴大廢除農轉非的試點省份數量，但并沒有從根本上廢除戶籍制度。盡管中國媒體將改革描述得多么美好，但現實是明擺著的，政府沒有對戶籍制度進行多大程度的改變，其地位并沒有受到威脅。

戶籍制度將直接和間接地影響著中國農村人口向城市遷移的進程，它就像一堵墻，以“隔離”的方式阻止了大量農村人口瘋狂涌進城市。“雷聲大，雨點小”，這句中國俗語可以描述戶籍制度的改革進程。戶籍制度實際上從屬于城鄉人口轉移這一巨大的社會現實，對當前的中國社會繼續扮演著重要的角色。

廢除“農轉非”的啟示

過去，農轉非是農業人口轉移到城市的主要途徑，但現在，戶籍制度的地方化管理使這一途徑風光不再。根據中國公安部2005年的一份報告，農轉非在一定程度上減輕了城鄉分割的負面效應。不過，這一政策與取消戶籍制度和其他限制國內遷徙的政策不可同日而語。

實際上，農轉非被地方政府以其他形式的“進城條件”所取代，其目的是吸引有財富的人和高學歷人才進入城市，這對絕大多數農民工來說，是一個相當苛刻的條件。作為一項新的全國性政策，廢除農轉非的法律條文顯示，允許四川的農民工獲得廣州的城市戶口是不合理的。

戶籍制度改革在很大程度上并不是主動推進的。假如打破了城鄉分割的現狀，相信其他形式的分割之墻會隨之形成并更為有力。過去，城鄉分割的定義取決于政府對農業戶口和非農戶口的不同解釋，但現在，城鄉分割繼續存在，而主要依賴于政府對本地人和外來人(農民工)的區別對待。這是中國當前財政分權和人口及戶籍管理地方化的必然結果。

取消限制未必保障農民利益

從更大的視野來看，戶籍制度現在還沒有被廢除，中國媒體上有太多的聲音要求加強農民工在城市的權利保障。我們發現，所謂保障民工的權利只在很少一部分地區被列入計劃。為了不至于對本地人構成威脅，實施的計劃也只局限在很小的范圍，更具有象征意義。因為在中國，本地農民的土地很多已經被政府占有。外地的進城農民依然保留著“外來人口”的身份，這些措施對他們來說沒有多大實際意義。即便是那些取得了城市戶口的少量的本地農民，政策的改變能否給他們帶來實際利益也是值得懷疑的。從農村出現的大量抗議和請愿活動可以看出，保障農民權益的政策效果不盡人意。

那么，為什么外界(特別是西方媒體)傾向于推斷中國將立即取消戶籍制度呢?從技術層面上看，我們發現，這些人根本不了解中國戶籍制度運作的復雜性。他們不了解以進城門檻公平化取代農轉非制度的這一重要事實。他們認為，要消除城鄉居民的不平等，就必須取消農業人口和非農人口這一戶籍上的差別，但他們忽視了戶口管理部門的管理方式具有選擇性這一特點，也就是說，制度是一回事，執行又是一回事。

分析人士認為，由于漢語對操作規則和戶口定義與西方有細微的差別，同時，改革也具有很大的復雜性，所以西方研究中國戶籍制度時，在翻譯這一步就很容易將概念混淆。從更基本的層面來看，研究者的焦點可能會更多集中于毛澤東時代以來發生的變化，在毛時代，中國被西方描述為遮擋著一層“竹幕”。

通過這層半透明的“竹幕”，外界可以觀察到中國允許觀察的信息，對其他的信息只能憑想象和推斷了。這層“竹幕”現在依然存在，而且不可能完全卸除。在轉型時期，媒體通常特別在意中國的變化，并假設這種變化和我們西方一樣，是向市場經濟和開放自由社會過渡的連續、直線型發展過程。由于多種原因，中國政府對媒體實行管制，媒體也趨于一個聲音。結果是，外界觀察到的是一個馬克思主義繼續影響下的中國(比如一黨制繼續存在)。

毫不奇怪，作為馬列主義的遺產，慣性力量使戶籍制度很難有實質上的改變。同時，在“不斷進步”的宣傳聲中，國家發展和改革的方向也變得更加模糊不清。從簡單化思維看來，在市場快速轉型過程中，取消戶籍制度和對農民進城的限制被看做是合乎邏輯的，而且是必然的。有趣的是，戶籍制度很明顯是計劃經濟的產物，其存在并繼續產生效率的現實表明，中國離市場轉型的成功還有很長的路要走。在分析戶籍制度的時候，我們不能想當然地按照我們為中國假設的道路去思考，而應該著重于中國基本政策變化的實際效果。

編譯：楊政文