建國６０年以來中國國有銀行制度變遷分析

[摘要]建國60年間，我國國有銀行制度前后經歷了單一銀行、國有專業銀行、國有商業銀行商業化三個階段，而變遷的動力主要是在政府主導下自上而下推進，是其他經濟制度改革“倒逼”的結果，具有強制性、漸進性和滯后性特色。國有銀行制度的變遷為國企改革、中國經濟體制的成功轉軌和經濟持續快速的發展作出了巨大貢獻，但國有銀行也為此付出了一定的代價，延緩了自身市場化改革進程。在今后國有銀行制度的變遷中，我們要逐步由政府主導為主轉向以市場為主、政府為輔的驅動制度，以克服國有銀行制度變遷中的不足。

[關鍵詞]建國60年；國有銀行；制度；變遷

[中圖分類號]F121 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-6470(2009)04-0023-05

金融是國民經濟的樞紐，銀行是經濟的脈絡，我國自建國初建立單一的銀行體制，到改革開放之初鄧小平提出“要把銀行建成真正的銀行”，如今已初步構建起一個相對完善的銀行體系。本文就建國60年間我國國有銀行制度的演化過程進行梳理，總結經驗與教訓，尋找國有銀行制度變遷中的規律和不足，為今后我國銀行業的進一步發展提供借鑒。

一、我國國有銀行制度的變遷概況

建國60年來，我國金融體制改革尤其是國有銀行制度的改革已取得了很大進展，經營體制、組織結構、發展規模等各個方面都發生了很大變化，原先單一體制逐步向多元化轉變，至今已經形成一個結構相對合理、產權較為清晰、實力雄厚的國有銀行體系。按照單一銀行、四大國有銀行組織形式、業務職能等方面的變化，國有銀行制度的演變經歷了如下三個階段：

1949年至1978年間的單一銀行制度階段。建國前30年，我國逐步形成以指令性計劃為主的經濟管理體制，與此相適應，我國的金融體制也由多樣化向中國人民銀行一家轉化。建國之初，我國基本延續了舊中國的銀行體系，只是把“四行兩局一庫”為主體的舊中國官僚資本金融收歸國有，并對解放根據地的銀行等金融機構進行整合，構建成中國人民銀行等新中國的國有銀行機構，同時取消外國在華銀行的特權，允許他們在遵守中國政府法令的條件下繼續營業，對民族資本的私營銀錢機構，通過團結、整頓和改造政策，復業、聯營和成立全國統一的公私合營銀行。而隨著大規模經濟建設的開始，我國面臨嚴重的資金短缺，為此，仿照蘇聯模式建立了高度集中的金融體制，即撤銷人民銀行的各區行，將公私合營銀行合并到中國人民銀行，由中國人民銀行實行統收統支、統存統貸的內部資金管理制度，由此標志我國單一銀行制度的形成。

1979年至1994年間的國有專業銀行階段。從1979年開始，我國走上漸進式經濟體制改革的道路，與此同時，中國金融體制改革也拉開了序幕。1979年，鄧小平提出“要把銀行辦成真正的銀行，”在這一背景下，我國銀行制度的變遷，是從打破單一銀行體系、引入競爭制度開始的。1978年1月。中國人民銀行正式與財政部分開辦公，省、市、自治區以下的銀行機構也比照辦理，恢復了中國人民銀行自上而下的垂直領導。1979年至1983年間我國先后恢復了中國農業銀行、中國銀行和中國(人民)建設銀行，并于1984年將中國工商銀行從中國人民銀行分設出來。隨著國有專業銀行的恢復建立，國有銀行的經營體制也開始由專業化向企業化轉變。即銀行應成為獨立的法人金融企業，以利潤最大化為目標，實行商業化改革。按照這一方向，四大國有專業銀行開始在計劃、資金、財務、人事等方面進行改革。1992年，我國正式提出國家專業銀行向國有獨資的有限責任公司轉變，由此開始了國有銀行體制內的制度創新。1993年底，國務院明確提出加快金融體制改革，建立政策性銀行，實行政策性業務與商業性業務分離，把國有專業銀行盡快轉為國有商業銀行。1994年，我國先后成立國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行等三大政策性銀行，承擔以前四大國有銀行的政策性業務，從而為國家專業銀行向國有獨資商業銀行的轉變創造了有利條件。

1995年至今的國有商業銀行階段。1995年國家頒布《中華人民共和國商業銀行法》，從法律上確立國家專業銀行的國有獨資商業銀行地位，明確國有商業銀行要以“三性”為經營原則。1996年起，對國有商業銀行逐步縮小信貸規模，實行資產負債比例管理。1998年初，中國人民銀行取消了對國有商業銀行貸款限額控制，使國有商業銀行經營自主權進一步得到落實。隨后，國家從1998年相繼組建了信達、華融、長城和東方等四家金融資產管理公司以剝離四大國有銀行的不良資產，同年還專門向國有商業銀行發行了2700億特別國債來提高它們的資本充足率。1999年，四大國有商業銀行按照商業化思路撤并網點、精簡機構、裁撤冗員。2002年，中央決定對國有商業銀行進行股份制改造，力爭把國有商業銀行改造成國家控股、具有國際競爭力的股份制商業銀行。2003年底，中央動用450億美元外匯儲備為中國銀行和中國建設銀行補充資本金。2004年，國有獨資銀行取消貸款四級分類制度，全面推行五級分類制度。經過艱難摸索，中國建設銀行在2005年、中國銀行和中國工商銀行在2006年成功上市。實現了銀行產權的真正變遷；2009年1月，中國農業銀行股份有限公司隨之成立，上市指日可待，由此標志四大國有銀行的股份制改革基本順利完成。

二、我國國有銀行制度變遷的特色

西方發達國家的銀行制度變化基本采用誘致性的方式，通常只有在銀行業出現系統性危機，如1929-1933年大蕭條期間的美國銀行業危機、2007年至今的美國銀行次貸危機，政府才被動介入，并以部分銀行國有化來化解危機，而當銀行危機解除。則受政府資助的銀行再經過私有化手段恢復它們的私有銀行地位。然而，從我國國有銀行60年來的制度演化過程來看，國有銀行制度的變遷則完全不同，自建國以來國有銀行的變革都是在政府主導下主動采用自上而下的改革，制度變遷的自身特色明顯。

1、強制性

我國國有銀行制度的變遷自始就是在中央政府主導、保證國家利益的前提下，逐步引入法令，實現自上而下的變革。從單一的銀行體制到中央銀行制度的確立和四大國有專業銀行分設的兩元銀行體制，從國有專業銀行到國有商業銀行商業化經營，每一變遷階段都體現出政府強制性的制度演化行為，較少反映國有銀行自身主體的需求。

作為強制性制度變遷主體的中央政府，在國有銀行制度變遷的過程中不但為經濟體制改革創造了一個穩定而寬松的環境，而且通過控制銀行獲取稅收上的收益和對國有經濟的信貸支持。我國國有銀行制度這種變遷直接引致了改革中較低的時間成本和摩擦成本，確保了國有銀行改革的平穩推進。當然，我國政府主導下的國有銀行制度安排較少反映和滿足銀行方面的制度需求，國有銀行方面只是制度變革的被動接受者。畢竟，政府通過強制性制度變革，推遲國有銀行機構的市場化改革，借以維系對國有經濟的持續信貸支持，推動整個國民經濟的快速發展。因此，從某種程度上說，國有銀行機構的大量不良貸款也是國有銀行制度變遷中的產物，但總的來看，以政府為主導的國有銀行的改革卻符合了經濟體制改革的大背景。

2、漸進性

我國國有銀行制度的變遷完全不同于俄羅斯和東歐國家那種激進的“休克療法”，一直就采取了迎合經濟改革的方式，即漸進性的演進。改革開放之前，由于中國經濟底子薄，國內外環境險惡，資金匱乏無法滿足重工業優先發展戰略，我國采取了單一的銀行體制，該體制不僅能夠增強中央動員資金的能力以適應中央工業化的目標，也可以把有限的資金配置到符合中央工業化目標的企業和部門。自然。改革開放之后，受長期計劃經濟體制影響和市場經濟尚未完全發展起來的約束，國有銀行制度的改革是在穩定政治經濟秩序的前提下以漸進的方式實施的。這種方式盡管引致國有銀行制度變遷較低的效率，但它為其它經濟體制的改革提供了一個穩定的國內政治經濟環境。通過體制外的改革，即在整個金融體制市場化程度提高的基礎上，逐漸深入到體制內，更是解決了國有銀行許多深層次的問題。這種改革思路，極大地避免了我國經濟的大起大落，也在一定程度上延緩了我國經濟過快過急、片面融入全球化浪潮中，從而保證了我國長達幾十年的經濟高速增長，同時也保證了國有銀行本身在歷次危機中能夠平穩發展。當然，國有銀行制度的漸進性改革思路，盡管保證了制度的穩定性和連續性，但也加大了改革的實施成本，對國有銀行制度中的一些深層次問題采取了回避、拖延的態度，把改革的矛盾和困難向后推移，如國有銀行的產權結構、法人治理結構以及資產質量等問題，而這些也在一定程度上加重了后期的改革成本和風險。

3、滯后性

從國有銀行制度變遷過程來看，以國有銀行為核心的金融體系是作為經濟制度的主要組成部分，在制度安排上明顯存在對經濟制度的依賴，以保證國家對金融資源的控制，并服務于國民經濟的制度安排。自然，從“大一統”的經濟體制到國企的“放權讓利”再到國企承包制和股份制改革，國有銀行制度的變遷始終滯后于經濟體制的變遷。具體而言，建國之初，中國國有銀行制度是實行單一的銀行體制，即在公私合營之后，全國只有一個中國人民銀行來行使銀行業務；改革開放以后，隨著經濟的強勁增長，全國金融資源在質、量上的突破，國家繼續通過單一的人民銀行已經不能有效地控制全國的金融資源，于是相繼恢復和建立工、農、中、建四家國有銀行，以代表國家負責不同領域內金融資源的籌集、管理和分配。而隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，尤其是2001年中國加入WTO，中央不得不把國有銀行制度的改革提上日程，以確保國有銀行的國際競爭力和現代化，從而有了國有銀行的商業化、股份制、上市等改革步伐。從此意義上來說，國有銀行制度改革的滯后性特征實際上是其它經濟體制改革“倒逼”的結果。

不過從國有銀行制度改革發展的趨勢看，國有銀行制度的變遷雖然滯后于經濟體制等改革，但是其制度變遷的積極意義是不容置疑的。制度變遷中所采取的方式，很快就在建國初建立起了單一的銀行體制，改革初則恢復國有專業銀行，然后進行企業化、商業化改革，在此基礎上推行股份制改造，引進國外戰略投資者，等條件成熟后成功實現上市。每一步驟都適應了經濟發展的步伐，在國內外經濟形勢變幻莫測的環境下沒有出現大的問題，很大程度上應歸功于國有銀行制度變遷中的金融資源的支持。

三、國有銀行制度變遷對經濟的影響

銀行制度的變遷方式直接給經濟發展帶來正面和負面影響。像俄羅斯等國的“休克療法”對自身的發展造成了激烈的動蕩，普京在2002年曾講過“政治和社會經濟動蕩、劇變和激進改革已使俄羅斯精疲力竭……現在國家的忍耐能力、生存能力以及建設能力都已處于枯竭的邊沿。社會簡直要崩潰，即從經濟上、政治上、心理上和精神上崩潰。”為此，普京改革的方式也不得不順從經濟發展的趨勢。放棄激進改革的方式，而轉向漸進改革的思路。與此相比，我國國有銀行制度的改革則一直順著經濟體制的改革，大大促進了經濟平穩較快發展、降低了對經濟發展的摩擦和其它不利影響。

受長期計劃經濟體制的影響，我國國有銀行不但一直在經濟發展中扮演一個特殊的角色，對經濟的長期增長起到了巨大的促進作用，而且國有銀行制度的變遷也順著經濟體制改革的軌跡而展開。不管是改革開放之前，還是改革開放之后，我國國有制度的改革都按照中央確定的步驟，分階段、由局部到整體、由直接管理到間接管理過渡的目標逐步鋪開的。這種改革方式基本是由政府的利益預期和國家的政治穩定目標所內生的。自然，國有銀行制度變遷能夠在很大程度上保證我國金融制度由計劃金融向市場金融的平穩過渡，避免了像俄羅斯那種“休克療法”所帶來的社會經濟的大震蕩。具體而言，建國之初。面對嚴峻的通貨膨脹和嚴重的財政經濟困難，為迅速醫治戰爭創傷、恢復和發展生產，國有銀行通過放松、緊縮信貸，支持國民經濟的快速恢復和發展。隨著社會主義改造的完成，我國迅速建立起單一的銀行制度，中國人民銀行既是管理金融的機關，又是全面經營銀行業務的國有銀行，成為全國“信貸中心、現金中心和結算中心”，支持了國家重工業體系的建立和發展。改革開放以后，國有銀行一方面對經濟發展、經濟體制改革提供了有效的金融支持，促進了經濟增長和體制轉軌；另一方面銀行自身也通過國家注資、剝離不良資產和股份制改革，達到完善銀行法人治理制度和強化內部控制等目的，在1997年亞洲金融危機、2008年全球金融危機中，起到了穩定經濟、維系深化改革信心的作用。

國有銀行制度的改革作為整個經濟體制改革的重要組成部分，從改革的全局看，國有銀行制度的改革相對滯后于整個經濟體制的改革。這種滯后事實上讓國家能夠在很長的時期內達到控制金融資源，并按國家意圖支配這些金融資源。一方面，國家能夠讓信貸短缺部門迅速獲得必要的資金支持，彌補市場缺口，為市場經濟的推行奠定了基礎；另一方面，通過對主導產業的金融支持，政府能夠達到培育新興產業，加快經濟結構的升級發展目標。正是國有銀行改革的滯后，政府通過金融支持改善了經濟增長的環境和條件，推動了中國經濟的長期持續發展。隨著我國經濟市場化程度的提高，國有銀行制度滯后式的變遷引致了國有銀行制度的結構與經濟體制和運行機制之間的不平衡。當前我國經濟的快速發展，同樣需要一個市場化程度高的銀行系統為之提供良好的融資環境，而由于我國國有銀行制度改革的滯后所引起的金融制度改革的滯后，金融體制的市場化程度還不能滿足經濟發展的需要。長期以來，國有銀行承擔的某種財政功能，特別是對國有經濟的財政補貼功能，這一點在改革開放后尤顯突出，原因在于國家為了保證改革過程中的體制內穩定，而不得不對國有部門持續提供補貼。因此，國家直接控制的國有銀行，將信貸資金的絕大部分配置給了國有部門，但隨著民營經濟的崛起，國有部門的產出效率和產出總量卻在整個國民經濟中的重要性呈現不斷下降的局面。

當然，由于國有銀行的改革主要是從政府的利益出發，政府賦予國有銀行高度壟斷的權力以使銀行在政府政策保護的條件下輕而易舉就獲取了高額利潤。自然，政府對銀行業的管制也使國有銀行缺乏改善服務質量、提高效率的動力，競爭也只是以粗放方式劃定幾大銀行在各自的勢力范圍內展開。因此，造成了國有銀行極低的效率，而且也對國有銀行制度的一些根本性問題，如產權不明晰、不良資產率高、資本充足率低以及利率、匯率等采取了回避、敷衍的態度，把銀行改革的困難和矛盾向后推移，由此加劇了后期銀行制度改革的難度。如此趨勢必然影響到我國經濟的進一步發展和改革，約束銀行國際競爭力的提高、治理制度的完善和抵御風險能力。國有銀行對于國有經濟部門的偏好，成為“中國式”的金融抑制特征。中國政府對于金融市場的直接干預，是為了實現社會穩定，而不是出于培育國民經濟支柱性產業考慮。加之政府、國有企業和國有銀行由于代理問題而引發的大量低效率，不可避免地造成大量的信貸資源浪費。1995年前，國有經濟在充足的信貸支持下，保證了經濟穩定增長態勢。1995年后，國有經濟的增長開始放緩，而同時國有部門所獲得的信貸資金總量卻沒有同步放緩，繼續快速增長。由此，我們看出我國國有銀行體系中存在的資源非市場化配置和國有部門資金使用效率低下的問題，至今仍然困擾著中國經濟的長期持續增長。

四、結論與展望

總的來看，我國國有銀行制度的變遷主要是在政府主導下以自上而下的方式進行的。伴隨市場經濟的建立和漸趨完善，市場本身不但對國有銀行制度的改革產生某種形式的“反身性”作用，而且在國有銀行制度的變遷初期所形成的單一的銀行體系，事實上已經為國有銀行在后來的制度變遷中埋下強制性、漸進性和滯后性特點的伏筆。而國有銀行制度變遷中的上述特性，是國家出于對金融資源的控制目的，以迎合國家對整個經濟制度安排的需要，從而在經濟改革中達到降低改革成本、實現改革的穩步推進。國有銀行制度的變遷軌跡確實達到了支持國企改革和經濟體制成功轉軌，實現經濟持續快速發展的目標。當然，作為經濟體制改革“倒逼”的結果。國有銀行本身卻為此付出了一定的代價，如資產質量不高、產權結構不清、法人治理結構不健全等。隨著金融全球化趨勢加深和經濟體制改革的進一步深入，國有銀行體系的弱質化問題也越來越嚴重。為避免國有銀行在全球化的浪潮中喪失國際競爭力和破產風險，保證國家經濟金融的安全，中央政府被迫采用注資、引資、財務重組等一系列措施以化解國有銀行體制問題。通過股份制改造，國有銀行解決了歷史遺留的不良資產，初步實現向現代金融企業的轉變。國有銀行的經營績效、資產質量、審慎經營等指標都有了很大改善，基本達到國際銀行業的先進水平，為抵御當前的金融危機、保障國民經濟的健康平穩運行奠定了扎實的基礎。

展望未來，政府還必須繼續深化改革、完善國有銀行制度，發揮它們在市場經濟中的引領作用。而國有銀行則需不斷提高自身的競爭力和服務水平，以形成可持續的比較競爭優勢。當然，更重要的是，在中國國有銀行制度的未來變遷中，我們仍要以整個經濟制度變遷的背景為前提。走具有自身特色的國有銀行市場化道路，同時，國有銀行制度變遷的驅動機制也應逐步由政府主導轉向以市場為主、政府為輔，以克服國有銀行制度變遷中的不足。

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作者簡介：蘭日旭，男，福建武平人，中央財經大學經濟學院副教授、經濟學博士

責任編輯：李翠玲