選舉民主與協(xié)商民主共生發(fā)展：鄉(xiāng)村的實(shí)踐與價(jià)值

[摘要]關(guān)于選舉民主與協(xié)商民主誰更為民主、誰居于主導(dǎo)地位、誰為補(bǔ)充的爭論，實(shí)無必要。重要的是如何發(fā)揮二者的積極作用為推進(jìn)民主政治發(fā)展作出有益探索和貢獻(xiàn)。浙江澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算實(shí)踐表明，選舉民主與協(xié)商民主共生發(fā)展，可以開拓鄉(xiāng)村民主發(fā)展的新空間、促進(jìn)鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、提升鄉(xiāng)村治理的績效、推動(dòng)鄉(xiāng)村政治現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]選舉民主；協(xié)商民主；鄉(xiāng)村治理；參與式預(yù)算

[中圖分類號(hào)]D691.75 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1006-6470(2009)04-0071-07

協(xié)商民主是20世紀(jì)末期在西方政治學(xué)界興起的一種民主理論解釋范式。西方學(xué)者試圖將其作為新的民主治理模式，以修補(bǔ)或矯正人們所長期信奉的自由主義民主的某些缺憾。在人們對(duì)協(xié)商民主充滿期待之時(shí)，也出現(xiàn)了一些爭論。爭論的焦點(diǎn)之一是：協(xié)商民主與選舉民主是彼此對(duì)立的嗎?有共生發(fā)展的空間嗎?本文僅就第二個(gè)問題作出分析。

筆者試圖利用浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)民主懇談的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從鄉(xiāng)村民主的視角對(duì)這個(gè)問題作些探討。

一、澤國鎮(zhèn)個(gè)案：參與式預(yù)算實(shí)踐

澤國鎮(zhèn)位于甬臺(tái)溫經(jīng)濟(jì)區(qū)“臺(tái)州金三角”腹地，素有“臺(tái)州商埠”、“工貿(mào)重鎮(zhèn)”之稱。全鎮(zhèn)總面積63平方公里，戶籍人口12萬。其民營經(jīng)濟(jì)異常發(fā)達(dá)。2008年，全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值230多億元，財(cái)政收入逾5個(gè)億，農(nóng)民人均收入近萬元。溫嶺市首創(chuàng)的民主懇談活動(dòng)在澤國的所有村莊和鎮(zhèn)一級(jí)開展得有聲有色，不斷提升。

澤國鎮(zhèn)的民主懇談實(shí)踐是溫嶺民主懇談實(shí)踐的典范。在澤國鎮(zhèn)民主懇談實(shí)踐中，最能反映本文主題的則是其參與式預(yù)算實(shí)踐。在澤國鎮(zhèn)，嚴(yán)格意義上的參與式預(yù)算實(shí)踐是從2007年開始的。預(yù)算是政府治理社會(huì)事務(wù)的重要憑借和手段，推行參與式預(yù)算的最基本初衷是用“眾人之財(cái)”辦“眾人之事”。但是，怎樣才能確保“眾人之財(cái)”能被理性、有效地用于“眾人之事”呢?根本辦法是聽取“眾人”的意見。政府通過征求“眾人”的意見來編制預(yù)算，就是以民主的方法實(shí)施“參與式預(yù)算”。對(duì)此，溫嶺市人大常委會(huì)主任張學(xué)明總結(jié)說，由溫嶺市首創(chuàng)的參與式預(yù)算就是指普通民眾及人大代表以民主懇談為主要形式參與政府的預(yù)算審查，對(duì)政府的花錢計(jì)劃發(fā)表意見，并促使預(yù)算的修正和調(diào)整。

澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算實(shí)踐，經(jīng)歷有預(yù)算初審、小組討論、大會(huì)審議等過程，讓民意代表及人大代表認(rèn)真交流，理性溝通，改變偏好，最終趨于達(dá)成一致意見。這個(gè)過程既可以讓參與者表達(dá)自己的偏好、意愿，讓政府預(yù)算計(jì)劃體現(xiàn)自己的利益訴求，又可以監(jiān)督政府預(yù)算的使用情況。

2009年澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算實(shí)踐自新年伊始即起步。澤國鎮(zhèn)政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，在可掌控財(cái)力的基礎(chǔ)上，聘請(qǐng)專家、學(xué)者對(duì)本年政府預(yù)算投入的安排作出客觀、中立的分析，并在此基礎(chǔ)上列出2009年政府預(yù)算明細(xì)表，隨后立即將細(xì)化說明提前發(fā)放給民意代表，鼓勵(lì)民意代表與其他村民交流。與此同時(shí)設(shè)計(jì)出預(yù)算計(jì)劃項(xiàng)目的調(diào)查問卷，在197名民意代表中進(jìn)行問卷調(diào)查。

2009年2月21日，176名民意代表(包括2名外來人口)和30名人大代表參加了民主懇談會(huì)(人大代表列席、旁聽)。民意代表以隨機(jī)抽樣的方式被分成11個(gè)小組展開討論，圍繞預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃發(fā)表看法。小組討論由中立的主持人主持。小組討論的氣氛很熱烈，絕大部分民意代表的發(fā)言都比較理性，提出的意見、建議很少是偏狹的追求個(gè)人利益。要增加投資的項(xiàng)目大多是道路修復(fù)、環(huán)境保護(hù)、弱勢群體救助、基礎(chǔ)教育投入、社會(huì)秩序維護(hù)等等。小組討論結(jié)束后，民意代表和人大代表參加大會(huì)集中討論。大會(huì)集中討論的好處是讓與會(huì)者知道彼此關(guān)注的問題到底是什么，而且也有利于讓發(fā)言者的意見、建議接受他人的評(píng)判、檢驗(yàn)，如果發(fā)言者的意見合情合理，則會(huì)受到其他與會(huì)者的一致贊同，獲得掌聲，否則，就可能遭受其他人的言語圍攻。大會(huì)集中討論同樣是由中立的主持人主持，主持人在討論小組提交的發(fā)言登記單中隨機(jī)抽取民意代表，讓他在大會(huì)上進(jìn)一步闡述個(gè)人意見、建議。大會(huì)發(fā)言者重在提出有關(guān)意見、建議的理由。對(duì)于發(fā)言者的意見、建議，其他民意代表若持不同看法，則可以當(dāng)場予以駁斥。如果發(fā)言者對(duì)政府有關(guān)工作有不甚了解的，鎮(zhèn)政府有關(guān)負(fù)責(zé)人要予以現(xiàn)場解答。

大會(huì)討論結(jié)束以后，再進(jìn)行同樣程序的第二次小組討論和大會(huì)集中討論。第二次大會(huì)集中討論后。民意代表再次填寫與第一次問卷內(nèi)容相同的問卷。對(duì)于兩次不同結(jié)果的問卷，鎮(zhèn)政府要進(jìn)行數(shù)據(jù)處理以分析討論前后民意代表態(tài)度取向發(fā)生的變化。在此基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)政府對(duì)預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行項(xiàng)目進(jìn)行修改，提出新的預(yù)算項(xiàng)目計(jì)劃。

2月23日，澤國鎮(zhèn)人大主席團(tuán)組織召開人大初審會(huì)議。全鎮(zhèn)107名人大代表對(duì)修改后的預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃項(xiàng)目展開進(jìn)一步討論。民意代表列席會(huì)議。討論也是采取分團(tuán)討論和大會(huì)集中討論相結(jié)合的方式。參加分團(tuán)討論的人大代表按其生產(chǎn)、生活所在的區(qū)域組成。分團(tuán)討論重點(diǎn)關(guān)注的問題是民意代表認(rèn)為要調(diào)整預(yù)算計(jì)劃投入的項(xiàng)目。同民意代表討論預(yù)算計(jì)劃的民主懇談一樣，人大代表要擺事實(shí)，講理由。之后，所有人大代表參加大會(huì)集中討論。大會(huì)集中討論首先要聽取各團(tuán)團(tuán)長的初審討論報(bào)告，報(bào)告的主要內(nèi)容是介紹小組討論情況，重點(diǎn)則是匯總討論意見和結(jié)果。人大初審會(huì)議這一程序的設(shè)置，主要是為了吸取2008年預(yù)算實(shí)踐的教訓(xùn)，(2008年，澤國鎮(zhèn)人民政府預(yù)算計(jì)劃僅憑多余6票險(xiǎn)獲通過)。用澤國鎮(zhèn)人大主席的話說就是。通過這次初審，讓人大代表熱熱身，以使他們對(duì)預(yù)算計(jì)劃項(xiàng)目的基本情況有所了解。避免出現(xiàn)人大會(huì)正式審議時(shí)不能通過的“危險(xiǎn)情況”。

人大初審會(huì)議結(jié)束，又形成了第二次新的政府預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目，但是，同民意代表在第二次民主懇談以后產(chǎn)生的預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃的意愿趨向沒有很大的變動(dòng)。這說明，這兩類群體在政府預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃項(xiàng)目上的態(tài)度逐漸走向一致。對(duì)于人大初審會(huì)議的討論結(jié)果，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)將提交人大會(huì)議討論，按照人大會(huì)議的程序采取票決方式進(jìn)行表決。

至此，可以從民主運(yùn)作模式的角度對(duì)澤國參與式預(yù)算實(shí)踐作一解剖：在這場民主實(shí)踐中，如果說搖號(hào)抽簽產(chǎn)生民意代表，讓民意代表分小組和大會(huì)集中兩次討論政府預(yù)算，填寫問卷調(diào)查，暢談個(gè)人偏好，與他人積極、理性溝通等環(huán)節(jié)充分體現(xiàn)了協(xié)商民主的基本元素，那么，人大代表初審民意代表的意向和訴求，并在人大會(huì)上正式票決確定政府預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，則無不再現(xiàn)選舉民主的運(yùn)作邏輯。正是這兩大環(huán)節(jié)的有機(jī)融合，才使這一實(shí)踐進(jìn)行得如此穩(wěn)定。

二、選舉民主與協(xié)商民主共生發(fā)展：澤國實(shí)踐的啟示

透過澤國實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，選舉民主與協(xié)商民主的共生式發(fā)展在中國是可以存在和發(fā)展的。澤國實(shí)踐從三個(gè)方面論證了這一結(jié)論。

首先，選舉民主與協(xié)商民主不是彼此對(duì)立的。在西方協(xié)商民主理論傳譯到中國以后，不少人認(rèn)為，基于中國政治制度和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的內(nèi)在規(guī)定性，在民主程序和價(jià)值偏好的抉擇上應(yīng)更注重穩(wěn)健、實(shí)效與適用，決不能以競爭性民主的方式貿(mào)然建立高度競爭性的國家和社會(huì)關(guān)系架構(gòu)。據(jù)此，中國未來民主政治建設(shè)在民主程序的選擇上，應(yīng)該用協(xié)商民主的方法處理前進(jìn)中的社會(huì)矛盾，將內(nèi)涵利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、利益實(shí)現(xiàn)的協(xié)商性民主作為首選項(xiàng)。

這種情況，首先反映了它把選舉民主直接等同于競爭性民主。我們認(rèn)為，民主必須有選舉；選舉，就必然有競爭。所以，沒有競爭，就沒有民主。但是，選舉民主并不是競爭性民主的唯一體現(xiàn)。政黨政治、三權(quán)分立與權(quán)力制衡等民主形式都是競爭性民主的形式。事實(shí)上，在中國，選舉民主與協(xié)商民主不僅有共同的理論基礎(chǔ)、歷史淵源，而且在實(shí)際生活中也是相互滲透的。

把選舉民主與協(xié)商民主對(duì)立起來，還有一種原因就是，人們把選舉看作是現(xiàn)代民主政治的標(biāo)志。然而。在充分肯定選舉民主作為一種重要民主形式的同時(shí)，絕不能否認(rèn)協(xié)商民主在民主政治中的地位。協(xié)商民主鼓勵(lì)自由平等對(duì)話的公民，借助對(duì)話、討論、審議和協(xié)商，提出各種理由，尊重并理解他人的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上，利用理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決策以合法性。在澤國實(shí)踐中，一位民意代表就這樣認(rèn)為：“我們討論的結(jié)果應(yīng)該對(duì)政府有約束力。因?yàn)椋麄?政府干部)是我們選的嘛。選舉法不是說的很清楚嗎?人民代表為人民。”在澤國，持這種觀點(diǎn)的民意代表不在少數(shù)。澤國實(shí)踐客觀證明選舉民主與協(xié)商民主不是水火不相容的。澤國實(shí)踐還可以證實(shí)，在民意代表民主懇談環(huán)節(jié)，不少民意代表為了使自己的建議、意見得到更多人的支持，也同其持反對(duì)意見、建議的人展開了競爭，尋找各自的支持者。人大代表初審預(yù)算計(jì)劃項(xiàng)目時(shí)，同樣也有人大代表之間的溝通、協(xié)商相互妥協(xié)。也就是說，人大代表在人大會(huì)上討論、表決的預(yù)算草案，也是建立在對(duì)民意代表的意見的充分尊重的基礎(chǔ)上的。澤國鎮(zhèn)一位專門負(fù)責(zé)參與式預(yù)算實(shí)踐的副鎮(zhèn)長坦言：“我們?cè)瓉頁?dān)心讓民意代表參加預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃的討論和協(xié)商，讓人大代表來旁聽，會(huì)引起人大代表和人大主席團(tuán)的不滿。事實(shí)證明，我們的擔(dān)心是多余的。其實(shí)，人大代表也很樂意讓民意代表來參與討論。人大代表后來有初審和票決，也使民意代表放心，至少使民意代表不用擔(dān)心政府不重視民主懇談的結(jié)果。”這位副鎮(zhèn)長的話很直白明了地道出了選舉民主與協(xié)商民主并非彼此對(duì)立的道理。

其次，選舉民主與協(xié)商民主可以共生發(fā)展。選舉民主與協(xié)商民主具有共生發(fā)展的必要條件，但要真正促進(jìn)二者共生發(fā)展還必須具備充分條件。

澤國實(shí)踐表明，這些條件在中國是客觀存在的。它們就是執(zhí)政黨提供并保證的運(yùn)作環(huán)境，民主主體所具備的民主意識(shí)和技能，國家法律的背景支持。就執(zhí)政黨提供并保證的運(yùn)作環(huán)境而言，澤國實(shí)踐鮮明體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持。從議題的確定、程序的安排、運(yùn)作過程的把握等等，都是在鎮(zhèn)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。為了確保參與預(yù)算實(shí)踐能順利開展，澤國鎮(zhèn)黨委書記多次就民主懇談的程序和規(guī)范同澳大利亞迪金大學(xué)、美國斯坦福大學(xué)的專家、學(xué)者積極探討，認(rèn)真溝通，并一再叮囑民主懇談活動(dòng)的具體工作人員要做好各項(xiàng)后勤保障工作。在2007年和2008年還聘請(qǐng)了上海、廣州的專家對(duì)民意代表和人大代表進(jìn)行預(yù)算審查等知識(shí)的培訓(xùn)，在其鎮(zhèn)黨委書記看來。“領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主是黨的基本方針。在參與式預(yù)算實(shí)踐上，我們的工作就是盡最大努力為它提供政治保證和支持”。事實(shí)也確實(shí)如此，澤國實(shí)踐，之所以能延續(xù)前進(jìn)，很重要的支持條件就是鎮(zhèn)黨委書記的開明意識(shí)、熱情參與和支持。

就民主主體的民主意識(shí)和技能而言，在澤國實(shí)踐中，幾乎所有被搖號(hào)選中的民意代表總是利用一切機(jī)會(huì)，就政府提前發(fā)放的預(yù)算項(xiàng)目明細(xì)表和調(diào)查問卷，同其他村民一起認(rèn)真商量，征求其他村民的意見。對(duì)于民意代表來說，參加民主懇談?dòng)懻撜A(yù)算計(jì)劃，是自己的民主權(quán)利。對(duì)于人大代表來說，自己是代表全鎮(zhèn)人民群眾的利益，監(jiān)督政府的權(quán)力運(yùn)作是自己的義務(wù)。“我們的工作就是替老百姓當(dāng)好差，監(jiān)督政府不要瞎搞。過來開會(huì)，可以說，我們沒有哪個(gè)代表，包括那些民意代表，是為了那幾十塊錢的誤工補(bǔ)貼。”一位人大代表在接受一家媒體采訪時(shí)這樣回答。這無不說明民主主體有樸實(shí)而又珍貴的民主意識(shí)。

民主意識(shí)的增加伴生著民主技能的提高。澤國實(shí)踐中，很多人擔(dān)心的代表不會(huì)審議政府預(yù)算，小組討論、大會(huì)討論會(huì)亂哄哄的情況基本沒有出現(xiàn)。其重要原因就是民主主體的參與技能有了提高：理性交流，不偏狹的追求個(gè)人私利，知道怎樣有效，有針對(duì)性地審議政府預(yù)算，修改政府預(yù)算計(jì)劃。

就國家法律的背景支持而言，澤國實(shí)踐從來就沒有越雷池半步，也無違憲之嫌。有關(guān)預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目的民主懇談，雖然最終走向是要促成決策，但是它始終定位于聚集民意、了解民情、溝通民心的層面上，決不企圖去取代決策本身。人大代表對(duì)政府預(yù)算的審議表決也是如此。既然民意代表在民主懇談的過程中發(fā)表了看法，那么，作為對(duì)“人大代表來自人民，服務(wù)人民”工作理念的遵守，人大代表必須對(duì)民意代表的意見、建議予以重視和尊重，不能視為兒戲。

第三，選舉民主與協(xié)商民主有必要共生發(fā)展。在澤國的民主實(shí)踐中客觀存在的問題表明，選舉民主與協(xié)商民主共生發(fā)展具有必要性。易言之，解決存在的問題需要彼此配合，實(shí)現(xiàn)合作。

從選舉民主的角度看。比如在村一級(jí)有村民民主選舉村委會(huì)干部、人大代表，票決公共事務(wù)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，有人大代表和黨代表的選舉，等等。但是，同其他諸多地方一樣，長期浸潤在市場經(jīng)濟(jì)浪潮中的澤國人，日益產(chǎn)生出的政治參與意愿和沖動(dòng)，難以在選舉民主的既定框架下得以釋放。因?yàn)楫吘惯x舉民主的入口較小，使得政治參與和制度安排在干群之間難以實(shí)現(xiàn)。

選舉民主還有一個(gè)限度，其最突出的表現(xiàn)就是容易出現(xiàn)鄉(xiāng)村精英替代鄉(xiāng)村大眾民主，絕大多數(shù)民眾的民主權(quán)利在鄉(xiāng)村精英的代表下“不小心”地走失了。在鄉(xiāng)村出席人大會(huì)、黨代會(huì)的多是村干部或企業(yè)老板，很難見到普通村民。這種情形很容易導(dǎo)致普通民眾平等參與民主生活的機(jī)會(huì)的喪失，利益訴求得不到表達(dá)。代表參加會(huì)議之前，雖然被要求向選民征求意見和建議，但實(shí)際上很少有代表深入選民生活中去了解民情。在無法知曉選民要求的情況下作出的選擇，提出的意見、建議自然有可能違背選民的利益或意愿。

從協(xié)商民主的角度看，它雖然強(qiáng)調(diào)協(xié)商主體能自由平等地表達(dá)意見，鼓勵(lì)協(xié)商主體以公共利益為價(jià)值取向，傾聽并考慮不同的觀點(diǎn)和意見，最終走向意見一致，但是，在某些情況下，仍然避免不了意見分歧和不統(tǒng)一，因?yàn)檎紊钪械男袨閭€(gè)體同經(jīng)濟(jì)生活中的個(gè)體相似，都有不同的利益訴求。在經(jīng)過溝通協(xié)商以后，有些人會(huì)轉(zhuǎn)變偏好訴求，尋找與他人的合作，而有些人，則不一定這么理性。“我行我素”，“以自我為中心”的情況并非不存在。澤國鎮(zhèn)的每次參與式預(yù)算實(shí)踐中都會(huì)出現(xiàn)類似情形。在當(dāng)前的多元化社會(huì)中，利益分殊情況也實(shí)屬正常，但總不可能讓公共利益在狹隘、固執(zhí)的個(gè)體利益面前停滯不前，甚至讓道而行。

選舉民主與協(xié)商民主的這些問題，曾一度困擾著澤國鎮(zhèn)政府和追求民主權(quán)利的人民群眾。為了避免人民群眾參與預(yù)算懇談機(jī)會(huì)的不平等，他們采取了協(xié)商民主經(jīng)常采用的隨機(jī)抽樣的辦法，給所有人以平等的參與機(jī)會(huì)、發(fā)言機(jī)會(huì)、表達(dá)機(jī)會(huì)。為彌補(bǔ)選舉民主周期性太強(qiáng)、渠道過分狹小的缺陷，他們?cè)陬A(yù)算懇談之前就提前發(fā)放了預(yù)算計(jì)劃和明細(xì)表；為防止精英的過分表達(dá)而占據(jù)大眾的表達(dá)空間。他們?cè)谛〗M討論時(shí)采用隨機(jī)確定發(fā)言人，大會(huì)集中時(shí)也采用隨機(jī)確定發(fā)言人的方法，而且大會(huì)集中時(shí)鼓勵(lì)發(fā)言者講出更多的理由；為使協(xié)商討論的結(jié)果具有法律效力，他們有人大代表初審預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃和票決預(yù)算草案的程序設(shè)計(jì)；為使廣大代表有機(jī)會(huì)了解選民的利益需要，他們?cè)O(shè)置了人大代表旁聽民意代表參與預(yù)算懇談的安排。總之，澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算實(shí)踐以發(fā)現(xiàn)問題，解決問題的靈活方式推動(dòng)了民主的發(fā)展。

三、選舉民主與協(xié)商民主共生發(fā)展：價(jià)值和意義

1、開拓鄉(xiāng)村民主發(fā)展的新空間

雖然民主的概念比較復(fù)雜，但都無法回避其兩個(gè)基本方面：權(quán)力的來源和權(quán)力的行使。第一個(gè)方面重在解決政府權(quán)力的合法性問題。選舉民主為此貢獻(xiàn)甚大。第二個(gè)方面重在關(guān)注政府決策、行為的公開性及公眾參與和“限政”的問題。選舉本身是民主的要素，而且是核心要件，但選舉并不能以點(diǎn)概面替代民主的其他方面。村委會(huì)選舉的本意顯然是要將“村官”推舉出來。但誰能保證被推舉出來的村官就一定按照“契約”履職呢?

澤國實(shí)踐為中國基層民主的發(fā)展開拓了新的空間：它大大解決了農(nóng)村基層民主建設(shè)中的“投完票就走人”的尷尬境地。通過切實(shí)有效的參與，決策的民主化、科學(xué)化得以提升，因此也實(shí)現(xiàn)了決策的經(jīng)濟(jì)化——減少了因決策失誤而形成的成本浪費(fèi)；積極鼓勵(lì)群眾參與管理，公益事業(yè)不再無人問津，人人都是諸葛亮；大力促動(dòng)群眾參與監(jiān)督，為農(nóng)村基層政治腐敗裝上了一道“防火墻”。

2、促進(jìn)鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

鄉(xiāng)村民主政治生活總是在一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中進(jìn)行，權(quán)力結(jié)構(gòu)使得各權(quán)力主體的博弈狀況淋漓盡致地展現(xiàn)出來，同時(shí)又使其在各權(quán)力主體的博弈中實(shí)現(xiàn)變遷乃至重構(gòu)。澤國參與式預(yù)算實(shí)踐的運(yùn)行過程就是鄉(xiāng)村場域的各權(quán)力主體按照民主的“游戲規(guī)則”進(jìn)行博弈互動(dòng)的過程。在這場權(quán)力主體博弈過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力得以理性回歸。

也就是說，參與式預(yù)算有力地推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的改革創(chuàng)新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)和實(shí)權(quán)更加明晰，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力結(jié)構(gòu)得以重構(gòu)。長期以來，以選舉民主為依托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一直處于邊緣和虛化的狀態(tài)。財(cái)政預(yù)算的審查和執(zhí)行權(quán)力成了個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的“私人權(quán)力”。顯然，這同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)有的地位和預(yù)算的本質(zhì)要求是不相符的。澤國實(shí)踐的設(shè)計(jì)者和實(shí)踐者自始至終秉承一個(gè)理念：作為代議機(jī)構(gòu)的人大只要控制了政府的預(yù)算，就能有效地制約和監(jiān)督政府。在這種理念指導(dǎo)下，激活處于“死機(jī)”狀態(tài)的人大，啟動(dòng)基層人大的改革實(shí)踐，讓人大對(duì)政府能真正發(fā)揮制衡作用，就成了澤國實(shí)踐設(shè)計(jì)者與實(shí)踐者的共同追求。被激活的人大，使人大代表審查政府預(yù)算不再是形式上的“舉舉手，張張口”而已，預(yù)算審查的實(shí)質(zhì)性含義日益增強(qiáng)，人大代表手中的“橡皮圖章”被改造成為比較硬的圖章，人大代表和社會(huì)公眾的意見能真正約束、制衡政府，繼而使人大的職權(quán)不再是虛化的。中國民眾是最講求實(shí)效的，尤其是農(nóng)民。任何“作秀”式的民主實(shí)踐最終都會(huì)被民眾拋棄。當(dāng)初在策劃參與式預(yù)算試驗(yàn)時(shí)，設(shè)計(jì)者等人就考慮到了這一點(diǎn)，必須讓試驗(yàn)建立在一個(gè)真實(shí)、有效的、富有可操作性的平臺(tái)上，不能玩虛的，否則就是“搬起石頭砸自己的腳”。于是，他們最終選擇了鎮(zhèn)人大這一個(gè)平臺(tái)。事實(shí)證明，這一選擇是正確、有效的。

3、推動(dòng)鄉(xiāng)村政治現(xiàn)代化

現(xiàn)代化是人類社會(huì)面臨的共同問題，但是，任何國家和地區(qū)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，首先都要努力推動(dòng)政治現(xiàn)代化。對(duì)于政治現(xiàn)代化的內(nèi)涵，學(xué)者的一般看法是權(quán)威的合理化、結(jié)構(gòu)功能的分化、政治參與的大眾化和有序化。澤國實(shí)踐正是從這三個(gè)方面推動(dòng)了鄉(xiāng)村政治現(xiàn)代化。首先，促進(jìn)政治權(quán)威的理性化。政治權(quán)威的理性化實(shí)際上就是一個(gè)國家權(quán)力與權(quán)威的合法性基礎(chǔ)從傳統(tǒng)的習(xí)慣、規(guī)范中轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化國家理性與公共理性的過程。它要求政治領(lǐng)導(dǎo)人和公共決策都是人們經(jīng)過認(rèn)真選擇以后作出的理性行為。所以，熊彼特認(rèn)為，選舉是民主的本質(zhì)，選舉民主對(duì)政治現(xiàn)代化意義重大。澤國實(shí)踐同樣沒有忽視這一點(diǎn)。民意代表的民主懇談之后，必須經(jīng)過人大代表的票選才能生效。協(xié)商民主的作用則體現(xiàn)在理性溝通和協(xié)商，有利于提高立法和政治決策的質(zhì)量，以及對(duì)官員的自由裁量和控制。澤國實(shí)踐使廣大民眾逐漸意識(shí)到全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的重大事項(xiàng)必須經(jīng)由民意代表和人大代表參與討論、懇談、表決以后才算有效，否則就不具備合法性。這樣一來，鎮(zhèn)黨委政府、人大負(fù)責(zé)人就懂得，凡是涉及到全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重大事情必須讓老百姓參加，而且要讓他們?cè)趶V泛而又真實(shí)的渠道中參加并決定。其次，促進(jìn)政治系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能的分化。政治系統(tǒng)結(jié)構(gòu)一般分為利益表達(dá)結(jié)構(gòu)、利益綜合結(jié)構(gòu)、政策轉(zhuǎn)換結(jié)構(gòu)和政策輸出結(jié)構(gòu)。利益表達(dá)結(jié)構(gòu)，即是要求將各方面的意見、建議較全面地顯示出來，并納入政治系統(tǒng)。澤國實(shí)踐中，民意代表的民主懇談，人大代表的旁聽、初審等環(huán)節(jié)發(fā)揮了這方面的功能。對(duì)于利益綜合結(jié)構(gòu)，預(yù)算民主懇談過程中的大會(huì)集中討論，第二次問卷調(diào)查則反映了它將分散的、無系統(tǒng)的意見轉(zhuǎn)化為集中、系統(tǒng)的意見過程。在利益轉(zhuǎn)換結(jié)構(gòu)中，人大代表票決、民意代表經(jīng)過討論改變個(gè)人原來的意見，則可以實(shí)現(xiàn)利益訴求轉(zhuǎn)換。對(duì)于政策輸出結(jié)構(gòu)，人大代表進(jìn)行票決之前的所有鋪墊性、基礎(chǔ)性工作都可以看作是這一結(jié)構(gòu)的范疇。第三，促進(jìn)政治參與的大眾化和有序化。參加澤國實(shí)踐的不僅有人大代表這類鄉(xiāng)村精英群體。而且還有男女老幼等不同層面的普通民眾。經(jīng)常為人們多詬病的鄉(xiāng)村選舉民主是鄉(xiāng)村精英人士的游戲，在協(xié)商民主力推的隨機(jī)抽樣中得以消除。主持人的中立主持，鎮(zhèn)黨委、人大、政府的精心組織都為政治參與的有序開展奠定了基礎(chǔ)。

4、提升鄉(xiāng)村治理的績效

澤國參與式預(yù)算實(shí)踐是對(duì)憲政民主邏輯的至好演繹，以此不斷提升著鄉(xiāng)村治理績效。

憲政民主是理想的政制，但憲政民主不是憲政與民主的簡單相加，憲政不等于民主，二者的權(quán)力淵源關(guān)系、原則、側(cè)重點(diǎn)各不相同。民主重點(diǎn)關(guān)注權(quán)力的來源，即權(quán)力歸誰所有，重在明晰國家與人民之間的關(guān)系；憲政則重點(diǎn)關(guān)注權(quán)力的運(yùn)作，即如何讓權(quán)力的行使更加合理、有效，其基本精神是保障人民的自由、權(quán)利，限制公共權(quán)力。不過，二者的差異并不是在對(duì)人類普適價(jià)值的認(rèn)可上有分殊，而是在如何更好的表達(dá)和保障這些基本價(jià)值上持不同意見。由此可見，二者絕非相互排斥，相反，更應(yīng)該也能夠相互結(jié)合、相互補(bǔ)充。澤國參與式預(yù)算實(shí)踐向人們展示了憲政民主是預(yù)算的首要和根本特征。其憲政特性反映了預(yù)算要讓民眾看得住政府的“錢袋子”。民主特性則反映了民眾對(duì)預(yù)算活動(dòng)的廣泛、真實(shí)參與程度。

從其憲政層面看，其參與式預(yù)算試驗(yàn)從多角度、實(shí)質(zhì)性地約束了政府本就應(yīng)該被約束的諸多行為。首先，督促政府的預(yù)算編制更為詳細(xì)，更為科學(xué)。為了避免“外行人看不懂，內(nèi)行人看不清”的預(yù)算審查困境，澤國實(shí)踐首指預(yù)算草案的細(xì)化。更清晰、明了的預(yù)算草案使人大代表和民意代表能一目了然地知曉政府的錢花在何處，這為審查預(yù)算奠定了關(guān)鍵一步。其次，促使預(yù)算由“軟”到“硬”。參與式預(yù)算本身就是力求讓公眾能約束政府的財(cái)政支出行為，從而使政府的行政選擇不至于隨意。澤國參與式預(yù)算通過預(yù)算編制、審查票決，使其預(yù)算不再是“軟”的，政府不敢再隨意“開口子”花錢了。最后，減少了政府預(yù)算的失誤與不合理之處。客觀而言，無論是政府還是民眾，都有花錢的沖動(dòng)，但關(guān)鍵之處在于如何使錢花得更合理、更有效。澤國實(shí)踐的實(shí)質(zhì)性審查能讓人大代表和其他民眾在公開、透明的狀態(tài)中與政府進(jìn)行對(duì)話、交流，反復(fù)論證，從而使財(cái)政資金的分配更加合理、公平，更符合大多數(shù)人的利益。“拍腦袋”決策而來的利益沖突隨之消失。

就其民主層面而言，澤國實(shí)踐既深化了實(shí)質(zhì)性民主的內(nèi)涵，又拓展了程序性民主的渠道。首先，它用鮮活的實(shí)踐再一次證明了人民是國家的主人，民主是社會(huì)主義的生命。對(duì)于如何順應(yīng)民主的潮流。真正讓民眾參與政治社會(huì)生活，行使民主權(quán)利，從而落實(shí)民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政和依法執(zhí)政的要求，澤國實(shí)踐給出了自己的回答。其次，它進(jìn)一步營造了積極的民主氛圍。陳奕敏把參與式預(yù)算稱之為一所“公民學(xué)校”。通過這所民主學(xué)校的訓(xùn)練，人大代表和民眾能更好地理解公民的權(quán)利和義務(wù)以及政府的責(zé)任。積極民主所需要的民主意識(shí)、民主素養(yǎng)等公民品質(zhì)在此期間得到進(jìn)一步提升。再次，它拓寬了民眾的公共參與渠道。參與式預(yù)算實(shí)踐的主要出發(fā)點(diǎn)就是讓公眾試圖表達(dá)對(duì)公共資源分配的意愿，并努力試圖改變?cè)瓉淼念A(yù)算安排，使之更為合理、公平。澤國實(shí)踐通過巧妙的程序設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了預(yù)算編制和初審中的公眾直接參與和人大審議預(yù)算與表決中公民旁聽的間接參與。預(yù)算草案和細(xì)化說明提前發(fā)給人大代表和自愿參與者，則可以讓更多的民眾從更廣泛的角度來探討、提出意見，這也在一定程度上拓寬了公眾的參與渠道。

憲政民主的邏輯演繹，帶來鄉(xiāng)村治理績效提升的另一個(gè)表現(xiàn)就是促進(jìn)了鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，民主政治與政治穩(wěn)定之間并不存在單一的直線性關(guān)系。應(yīng)該說，只有民主政治的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，才能帶來政治穩(wěn)定。澤國參與式預(yù)算實(shí)踐說明，選舉民主與協(xié)商民主這兩種民主形式的互動(dòng)可以促進(jìn)鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定。因?yàn)樗谕卣姑裰鲄⑴c渠道的同時(shí)，還提供了一個(gè)政治沖突的和平解決機(jī)制，促進(jìn)了政治參與的有序化，使不同利益群體在溝通、協(xié)商過程中釋放利益訴求，并盡可能地得以解決和滿足。政治參與渠道暢通有序了，利益訴求也得到了滿足。政治穩(wěn)定自然就不會(huì)面臨威脅。所以，在2009年的研討會(huì)上，澤國鎮(zhèn)一位黨委副書記說：“雖然今年形勢不容樂觀，維穩(wěn)工作面臨挑戰(zhàn)，但是，經(jīng)過這次參與式預(yù)算以后，我想這方面的工作壓力不會(huì)太大。因?yàn)椋蠹业臍鈨憾祭眄樍恕Ｕ潜M最大努力完成工作任務(wù)了。”這位副書記的話不無道理，對(duì)解決嚴(yán)峻社會(huì)形勢下的社會(huì)秩序問題更有啟發(fā)意義。

注釋：

[1]齊衛(wèi)平、陳朋，協(xié)商民主研究在中國：現(xiàn)實(shí)景觀與理論拓展[J]，學(xué)術(shù)月刊，2008(5).

[2]陳奕敏，從“民主懇談”到“參與式預(yù)算”，載李凡主編，中國基層民主發(fā)展報(bào)告：2008[M]，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008：126.

[3]張學(xué)明，深化公共預(yù)算改革，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督效果——溫嶺市參與式預(yù)算的實(shí)踐與思考[A]，地方人大公共預(yù)算審批與監(jiān)督學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集，復(fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績效評(píng)估中心，2008.6.

[4]值得說明的是，澤國鎮(zhèn)政府提出的預(yù)算明細(xì)表不同于其它有些地方政府所作的“外行人看不懂，內(nèi)行人看不清”的預(yù)算表格。澤國鎮(zhèn)將2009年政府預(yù)算支出分列為25個(gè)大項(xiàng)目，303個(gè)子項(xiàng)目。明細(xì)表長達(dá)25頁。內(nèi)容大到行政運(yùn)行費(fèi)用，小到學(xué)校鍋爐的改造、會(huì)議開支，讓人一日7然。

[5]2009年，考慮到工作的連續(xù)性，澤國鎮(zhèn)沒有重新抽簽產(chǎn)生新的民意代表，而是沿用了2008年的197名民意代表。2008年.澤國鎮(zhèn)采用乒乓球搖號(hào)的方式——按照2000人以上的村在每村4人，1500-2000人的村莊每村3人，1000-1500人的村莊每村2人，1000人以下的村莊每村1人的原則，確定民意代表的產(chǎn)生方式。全鎮(zhèn)每戶都分得了一個(gè)號(hào)碼，然后鎮(zhèn)政府組織工作人員進(jìn)行公開搖號(hào)，如果是奇數(shù).那么這戶人家就派出一位男性代表參加民主懇談會(huì)，如果是偶數(shù)，則派出其女性代表。

[6]虞崇勝，何志武，選舉民主與協(xié)商民主的互動(dòng)效應(yīng)分析，學(xué)習(xí)與實(shí)踐[J]，2007(10).

作者簡介：潘榮江，浙江工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，主要從事基層政治問題研究；陳朋，華東師范大學(xué)博士生，主要從事當(dāng)代中國基層政治問題研究

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