我國國家安全法律體系研究

[摘要] 我國國家安全法的內涵有廣義、狹義之說，但二者皆是就狹義的國家安全概念而言，使得國家安全法的視野以及研究領域非常有限。本文嘗試在廣義國家安全的前提下界定國家安全法的內涵，并以此為基礎，從理論上構建我國國家安全法律體系的框架，進而結合我國現行立法，梳理、展示我國國家安全法律體系的全貌，揭示這一體系包含的所有法律規范的內在聯系，使之與理論上對國家安全認識的重大突破相適應，同時也為維護國家安全的實際工作提供一個較為全面的法律依據體系。

[關鍵詞] 國家安全；國家安全法；體系

[中圖分類號] D924.31[文獻標識碼] A [文章編號] 1006-6470(2009)03-0073-05

國家安全法研究，在我國長期是個冷門學科，縱使近年來一些研究有所關注，主要也是集中于現有的國家安全立法，尤其是《中華人民共和國國家安全法》(以下簡稱《國家安全法》)及其實施細則本身。研究領域過于狹窄，導致我國國家安全法學曲高和寡。固守一兩部法典本身來進行研究，不僅使國家安全法學在理論上很難取得發展和突破，也會導致國家安全法學與國家安全理論嚴重脫節。因此，將國家安全法學的研究領域、研究對象從一兩部國家安全法典擴展到所有有關國家安全的法律規范，從單一、獨立的國家安全法律法規到構建一個完整的國家安全法律體系，是我國國家安全法學研究的重要理論課題。

一、國家安全法的內涵及其擴展

言及國家安全法，離不開一個前提性的概念，這就是“國家安全”。國家安全在理論上有狹義和廣義之分。[1]狹義的國家安全，也即傳統的國家安全觀，認為國家安全主要是國家的領土、主權、政治等方面的安全，主要是通過軍隊、情報與反間諜等職能機構來保衛國家安全；而廣義的國家安全，極大地突破了傳統國家安全觀，認為國家安全是指一個國家處于沒有危險的客觀狀態，也就是國家既沒有外部的威脅和侵害，又沒有內部的混亂和疾患的狀態。不僅強調國家安全的威脅既有外來的又有內部的，還將國家安全的內涵大大擴展，認為國家安全包括國民安全、政治安全、領土安全、經濟安全、文化安全、信息安全、科技安全、生態安全等主要因素。[2]因此，在討論國家安全法時，我們首先要明晰是在哪一意義上使用“國家安全”這一概念的。

在以往的研究中，國家安全法的概念也一直有狹義和廣義兩種，但二者都是在狹義國家安全概念的前提之下的，圍繞國家安全機關在維護傳統國家安全過程中所依據的有關法律規范來進行研究的。

具體而言，所謂狹義的國家安全法，是指以防范、制止和懲治境外機構、組織、個人或者各種境內外敵對勢力相互勾結實施危害我國國家安全的違法犯罪行為為主要內容的法律規范，在我國目前主要指《國家安全法》及其實施細則。[3]情報、間諜與反間諜、竊密與反竊密等活動都由狹義的國家安全法來調整，可見其主要調整的是以隱蔽、秘密手段維護國家安全而產生的各種國家安全關系。世界各國幾乎都有這方面的法律，其中尤以美國1947年《國家安全法》最為著名。狹義的國家安全法在國家的法律體系中一般都具有重要的地位，總體來看，其法律地位應該僅次于憲法，它所規范的權利義務直接指向國家政治、社會制度最為核心和根本的內容。我國目前國家安全法的研究主要集中于這一意義上的國家安全法。

廣義的國家安全法，是指一國規定和調整狹義的各種國家安全關系的全部規范性法律文件的總稱，它包括維護國家安全，防范、制止和懲治危害國家安全行為時所應遵守的各種規范性法律文件。[4]對我國而言，具體指包括《國家安全法》及其實施細則在內的所有調整狹義國家安全關系的法律、法規、規章、司法解釋等規范性法律文件。但是，這一界定的立足點仍是狹義的國家安全概念，其核心仍然是情報、反間諜等維護傳統國家安全的活動，范圍依然是非常有限的，對國民安全、經濟安全、文化安全等重要的新興領域依然沒有涉及。

筆者認為，國家安全法是調整廣義國家安全關系的全部法律規范的總稱，包括調整國民安全、政治安全、領土安全、經濟安全、文化安全、信息安全、科技安全等各個方面關系的法律規范。首先，由于關聯程度非常高的國家安全觀念的重大發展，國家安全法的概念如果依然停留在傳統國家安全觀的基礎上，必然會在研究領域上與其基礎概念脫節，從而陷入一個尷尬的境地，這無異于人為地畫地為牢；其次，有觀點認為，廣義國家安全內涵過于廣泛，與之相應的立法也非常眾多、繁雜，難以納入一個部門法[5]，筆者認為，調整對象寬泛，法律規范繁雜并不能成為否認一個部門法存在的理由，如法治發達國家的的民商事法律及判例往往浩如煙海，但并不妨礙民商法成為一個獨立的部門法；再次，雖然與廣義國家安全關系存在聯系的法律規范非常眾多，但其中只有直接調整廣義國家安全關系的才屬于我們所說的國家安全法，通過中間環節間的作用而間接起到維護國家安全作用的，不應納入國家安全法的范疇。

從這一意義上看，國家安全法的具體法律規范包含了上至憲法下至含有國家安全法律規范的部門規章、地方性規章甚至規范性文件，只要其內容直接涉及國家安全問題的，都屬于我們這里所說的國家安全法律規范。如涉及金融安全的銀行法、外匯管理法，涉及信息安全的網絡管理法律規范等都屬于國家安全法的范疇。隨著傳統國家安全觀被突破，國家安全的內涵不斷豐富，國家安全法的內容也相應地不斷發展，各國也紛紛關注非傳統國家安全領域內問題的立法，如我國2008年8月實施的《反壟斷法》，在一定意義上就是為了防止經濟領域內的壟斷行為，防止影響國家經濟安全，其中有關內容也屬于國家安全法的范疇。可見，國家安全法的范圍是非常廣泛的，有的在我國已經有相關立法，有的在我國甚至世界上都是新問題，還需要根據形勢發展不斷進行研究，待時機成熟后才能制定相關法律。

二、我國國家安全法律體系框架的理論構建

對國家安全法內涵認識的不一致，導致國家安全法律規范范圍劃分的不確定，最終導致我國國家安全法律體系在理論研究中與立法實踐上都未能真正建立、健全，已經成為影響維護國家安全實際工作效果和國家安全法學研究的一個根本性問題。

關于我國國家安全法律體系，立法機關尚未有總體的立法計劃出臺，因此沒有具有權威意義的意見，理論界的認識有以下幾種：第一種觀點認為，國家安全法體系是指由有關維護國家安全的法律、法規和規章等組成的有機聯系的整體。包括兩大部分：一是專門的國家安全法律、法規，包括《國家安全法》及《國家安全法實施細則》；二是其他法律、法規、規章及司法解釋中有關維護國家安全的規定，如《保守國家秘密法》及其實施辦法，《刑法》中有關維護國家安全和“危害國家安全罪”的條款，《刑事訴訟法》第四條關于國家安全機關刑事偵查權的規定，《人民警察法》中關于國家安全機關人民警察的任務、職權、義務和紀律、組織管理等規定，以及《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》、最高人民法院《關于審理為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報案件具體應用法律若干問題的解釋》等。上述法律規范構成了較為完整的我國國家安全法律體系框架。[6]這一觀點對國家安全法律體系的界定雖然較為準確，但卻是基于狹義國家安全而言的，而且所列舉的具體法律、法規雖比較全面，但僅是簡單羅列現有相關法律規范，未能對國家安全法律規范依照性質劃分，因此不能揭示不同法律規范之間的內在聯系，對理論研究及現實工作而言，基礎資料意義大于理論指導意義。第二種意見認為，國家安全立法體系是指以狹義的國家安全關系為調整對象的各種規范性法律文件所構成的體系。具體包括國家安全行政法律規范和國家安全刑事法律規范。[7]此種觀點同樣是建立在狹義國家安全法概念的基礎上的，而且對國家安全法律體系具體內容的確定也有所遺漏，沒有包含憲法、國際法等。第三種說法認為，國家安全法律體系是指在憲法之下，以《國家安全法》為基礎和主體，由各種規范國家安全機關維護國家安全的工作為內容的法律所組成的法律集合體。這個集合體中的法律，按規范的工作領域和對象的不同，可以分為反間諜法律和國家安全法律；按效力等級及制定機關不同，可以分為國家安全法律、法規、規章和司法解釋。[8]這一界定職能部門色彩過于濃厚，同樣也未能揭示不同法律淵源的國家安全法律規范的內在聯系。

以前述廣義國家安全法的概念為基礎，筆者認為，我國國家安全法律體系，是指調整國家安全(廣義)關系的所有法律規范根據其內在聯系形成的有機體系。首先，這個體系的基礎是廣義國家安全法以及廣義國家安全的概念，否則這個體系就由于外延過于狹窄、封閉，遠遠不能適應國家安全理論與維護國家安全現實需要的發展；其次，這個體系所包括的所有法律規范外在表現為不同的法律淵源，如有些是法律，有些是法規，還有的是規章，但更重要的是揭示這些不同層級的法律規范之間在調整對象上的內在聯系，即將其部門法屬性與所涉及的國家安全的具體領域相結合，來構建體系的框架，確定各法律規范在體系中的位置。據此，將國家安全法律體系的第一級子體系確定為憲法及憲法相關法、國家安全刑事法、國家安全行政法、其他國家安全相關法4個系統，又結合各有關規范所調整的對象分屬政治安全、領土安全、經濟安全、信息安全等不同國家安全領域具體確定其在體系中的位置。通過這種體系劃分，避免了單純按照法律效力層級劃分結果是僅將同一效力層級的所有法律規范雜亂無章的堆放在一起的弊端，既便于理論上從不同部門法角度研究相關國家安全法律規范，又便于實際工作中針對某一國家安全問題全面地尋找法律依據。第三，這個體系所涉及的法律法規確實非常眾多，但并不是將這些法律法規都納入到國家安全法律體系中來，而是僅將其中與國家安全有關的那部分法律規范作為國家安全法律體系的組成部分(如對《郵政法》，僅將其中有關為防止危害國家安全進行郵件檢查的內容作為國家安全法律體系的組成部分，對該法其他大量內容則不涉及)，避免使得這一體系過于龐雜而失去作為獨立法律體系的特性。此外，由于廣義的國家安全立法在我國還比較薄弱，有些方面甚至是空白，會對我們直觀地認識這一體系帶來困難，但這并不妨礙我們從理論上對國家安全法律體系進行建構與研究。

三、我國現行國家安全法律體系梳理

前述國家安全法律體系還基本是一個理論上的體系框架，而對我國現有國家安全法律規范進行理論梳理，使之成為一個內有邏輯聯系，外有不同層次、不同立法表現形式的完整法律體系，對理論研究和維護國家安全工作實踐都具有重要意義。同時考慮到體系的完整性和應具有一定的前瞻性，對我國立法規劃中將于近幾年制定的有關法律也一并納入這一現實體系。此外，將某一法律規范劃歸某一部門法不是依據該法律的總體部門法屬性，而是根據其中調整國家安全關系的那部分法律規范的部門法屬性，如《郵政法》、《電信條例》屬于行政法，卻將其劃歸國家安全刑事法的范疇，就是因為其中規定了偵查機關在偵查國家安全刑事案件中的相關刑事偵查措施。下面逐層來簡要分析國家安全法律體系的結構與內容。

我國國家安全法律體系包括4個子法律系統：一是憲法及憲法相關法，二是國家安全刑事法，三是國家安全行政法，四是其他國家安全相關法。

(一)憲法及憲法相關法

這一部分涉及的法律規范包括《憲法》(含憲法修正案)、《國家安全法》及其實施細則、《國防法》、《反分裂法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《集會游行示威法》、《戒嚴法》(緊急狀態法)及《香港(澳門)特別行政區基本法》等法律法規。除憲法外，上述法律都是對憲法規定的某一項根本制度或者特定地區的安全而制定的，具有憲法屬性，理論上稱之為憲法相關法。

在這一子系統中，憲法作為我國的根本大法，維護國家的領土完整、主權獨立與安全、政治制度穩定是其根本任務，從這一意義上說，憲法就是國家安全基本法。我國憲法規定的基本制度與原則，如堅持中國共產黨的領導、社會主義制度、人民民主專政制度、人民代表大會制度、多黨合作與政治協商制度、民族區域自治制度等等，無論哪一項受到破壞，我國的國家安全都會受到嚴重威脅，可以說，憲法就是最高的國家安全法。

在憲法之下，《國家安全法》及其實施細則是我國專門規范以隱蔽方式維護國家安全的法律法規，也是整個國家安全法律體系的核心部分。《國防法》是從軍事方面維護國家領土完整與安全、政權不受外來威脅的法律。《反分裂法》則是我國為維護國家統一、防止臺灣從祖國分裂出去而專門制定的法律，以法律的方式莊嚴表明了中央政府絕不允許臺灣從祖國分裂出去的態度。《選舉法》以及《集會游行示威法》是我國關于公民基本政治權利與自由的專門立法，對人權與國家安全保障都有重要意義，這些權利的充分保障與合法行使，會有利于國家安全，反之，則會危害國家安全。《戒嚴法》及我國正在研究制定的“緊急狀態法”則是在危機情況下維護國家安全的專門法律，天災人禍、疾病瘟疫、政治風波等等危機對國家安全都是重大沖擊，是對政府危機管理能力的重大考驗，需要政府依據相關法律做好應對，我國這方面的法律規范相對滯后，亟待立法完善。此外，特別行政區基本法對特區有“小憲法”之稱，是維護特區安全穩定的基本法，同時由于兩部法律第23條都規定了所謂的“國家安全條款”，即特別行政區應當立法防范、制止、打擊危害全國安全行為的原則性條款，因此，這兩部基本法也屬于廣義的國家安全法之列。

(二)國家安全刑事法

國家安全刑事法包括《刑法》及其修正案、刑法相關司法解釋、《刑事訴訟法》及司法解釋、《郵政法》、《電信條例》、《澳門特別行政區維護國家安全法》等法律。這些法律中涉及國家安全的主要是規定什么是危害國家安全的犯罪行為，應當承擔什么刑事責任，司法機關應當按照什么程序去追究等。其中，我國《刑法》分則第一章即為“危害國家安全罪”，共規定了背叛國家罪、分裂國家罪、煽動分裂國家罪、顛覆國家政權罪、間諜罪等12種危害國家安全的犯罪行為。此外，《刑法》分則第七章“危害國防利益罪”、第十章“軍人違反職責罪”、各種危害國家秘密的犯罪及《刑法》分則規定的部分嚴重侵犯公民民主權利的犯罪、嚴重擾亂社會秩序的犯罪也可能危害廣義的國家安全，因此這些法律規范也應屬于國家安全法律體系之列。刑法修正案(三)則主要是為加大對恐怖主義犯罪這種嚴重危害國家安全的罪行的打擊力度而制定的。同時，一些有關危害國家安全犯罪的司法解釋，如最高人民法院《關于審理為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報案件具體應用法律若干問題的解釋》等，也屬于國家安全刑事法之列。《刑事訴訟法》以及司法機關對其所做的司法解釋，是打擊危害國家安全犯罪的程序法依據。《郵政法》、《電信條例》中有偵查機關為偵查危害國家安全的犯罪案件，可以對公民的通信、電信內容進行限制和檢查的規定，在本質上也屬于刑事程序法的范疇。除全國普遍適用的法律之外，特別行政區制定的維護國家安全的刑事法律如《澳門特別行政區維護國家安全法》，雖然效力范圍只限于澳門特區，但立法目的同樣是維護中華人民共和國國家安全的，因此也是國家安全刑事法的重要組成部分。

(三)國家安全行政法

國家安全行政法是指以行政法律手段來調整和規范國家安全事務的法律規范。由于國家安全涉及面非常廣，相應的這部分法律規范也非常廣泛。首先是以《民族區域自治法》為核心的民族事務管理法律法規；其次是以《宗教事務條例》、《宗教場所管理條例》、《外國人在華宗教活動管理辦法》等法規為核心的宗教事務管理法；三是社團管理法，包括《社會團體管理條例》、《基金會管理辦法》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》及《事業單位登記管理條例》等；四是經濟(金融)安全管理法規，包括《國有資產管理法》、《中外合資企業法》、《中外合作企業法》、《外商獨資企業法》、《人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《外匯管理條例》等及大量維護經濟穩定的部門規章等；五是信息安全管理法規，主要包括《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》、《計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》、《電信條例》、《互聯網信息服務管理辦法》等法律法規，主要是維護網絡領域的信息安全的相關法律規范；六是新聞、出版、影視、傳播等方面大量的維護國家文化安全的法規、規章；七是保護國家秘密安全(理論上屬于信息安全，由于我國習慣上較為突出保密，故將其獨立列出)的法律規范，包括《保密法》及其實施辦法、《科學技術保密規定》等，還有國務院保密主管部門和國防、科技等涉密部門制定的大量部門規章，我國長期比較重視保密工作，這方面的法律規范也相應比較多，但也存在過于復雜及落后于社會發展等問題；八是反邪教法，是指以全國人大常委會制定的《關于取締邪教組織、防范和懲治邪教活動的決定》為依據所制定的一系列法律規范。

(四)其他國家安全相關法律

除上述3類法律之外，還有一些與國家安全相關的法律規范，如《人民警察法》、《治安管理處罰法》、出入境管理法規(包括《中國公民出入境管理法》、《外國人入出境管理法》及眾多的相關法規規章)等，其內容較為龐雜，難以劃入前述3個子系統，但又和國家安全關系密切，也應納入國家安全法律體系加以研究。

此外，我國加入的一些國際公約、條約等國際法，對我國也有約束力，這些公約中涉及到國家安全的部分，也屬于我國國家安全法律體系的內容，如《世界人權宣言》、《經濟、社會和文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》以及《打擊分裂主義、極端主義、恐怖主義的上海公約》等。

毋庸諱言，將上述國家安全法律體系與廣義的國家安全的內容相對應，還是顯得比較單薄的，一方面是因為我國國家安全立法的總體的薄弱，更深層次的原因是廣義國家安全的維護本身就是一個龐大的系統工程，一些在實踐上還尚在探索之中，甚至是空白，而作為需要實踐先行的立法來說，也必然會顯得先天不足。

注釋：

[1]國家安全的內涵比較復雜，認識也不完全一致，因此問題不是本文主要論題，在此不作具體論述，僅直接采用公認程度較高的結論性觀點。

[2]劉躍進.國家安全學[M].北京：中國政法大學出版社，2004.

[3]李竹.中國國家安全法學[M].北京：人民出版社，2006，6.

[4][7]李竹.國家安全立法研究[M].北京：大學出版社，2006，22，113-114.

[5]李竹、吳慶榮.國家安全法學[M].北京：法律出版社，2004，21.

[6]邊和平、潘盤甫.國家安全法通論[M].大連：中國海洋大學出版社，2004，5-6.

[8]龐仕平.國家安全前沿法律問題研究[M].北京：法律出版社，2007，436-439.

作者單位：中國人民公安大學

責任編輯： 陸 焱