城鄉(xiāng)土地一體化的制度思考

程仁杰 周為吉

摘要:城鄉(xiāng)一體化重要方面是土地,土地中重要的是土地制度。文章從土地制度入手,闡述了土地制度及其作用,以及城市和農(nóng)村土地制度構(gòu)成。并在此基礎上剖析了城鄉(xiāng)土地制度的差別和缺陷,闡釋城鄉(xiāng)土地制度耦合問題及對策建議。最后得出結(jié)論:城鄉(xiāng)土地制度差別很大,可通過制度重新設計,形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地制度。

關鍵詞:土地;制度;城鄉(xiāng)一體化;耦合

十七屆三中全會提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展,吹響了土地二次改革的號角。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,最需要發(fā)展的是農(nóng)村,基礎則在于土地,土地問題核心又集中在土地制度。通過對城鄉(xiāng)土地制度的差異和一致性研究,嘗試解決城鄉(xiāng)一體化進程中土地制度的統(tǒng)一性問題。

一、土地制度

土地制度,一般是指土地所有、使用和管理的土地經(jīng)濟制度及相應的法權(quán)制度。土地經(jīng)濟制度是其法權(quán)制度形成的基礎,決定著法權(quán)制度,法權(quán)制度又具有反映、確認、保護、規(guī)范和強化經(jīng)濟制度的功能。

土地經(jīng)濟制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地收益分配制度、土地規(guī)劃制度和土地管理制度等。在土地法權(quán)制度中,土地產(chǎn)權(quán)是一個核心問題,土地歸誰所有決定了這個社會土地制度的性質(zhì),土地制度對于土地利用的約束往往表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)的約束。

二、土地制度的構(gòu)成、差別及其缺陷

農(nóng)村和城市分別采用不同的土地制度,是造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分離的部分原因。我國憲法和土地管理法都規(guī)定了現(xiàn)行土地制度的性質(zhì)、形式、范圍以及土地的使用和管理。

(一)土地所有制

城市土地采用國家所有制,所有權(quán)由國家代表全體人民行使,具體又由國務院代表國家行使。而農(nóng)村土地采用農(nóng)民集體所有形式,但所有權(quán)主體并不明確,存在著虛置的現(xiàn)象。

土地的國家所有和集體所有基本上禁止了土地所有權(quán)的讓渡,僅存在土地征收一種情況。

(二)土地使用制度

城市土地使用權(quán)地獲取主要采用招拍掛形式,農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也有多種形式。據(jù)廣東省農(nóng)業(yè)廳專題調(diào)研表明,農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式多種多樣,歸納起來主要有入股、出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓和互換5種基本形式,所占比例分別為35.9%、29.5%、23.4%、3.0%、2.6%。

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化程度不高,流轉(zhuǎn)不順暢,其中還存在著很多問題。在農(nóng)村,國家嚴格限制土地非農(nóng)化,城市土地滿足不了用地需求時,卻又可以征收農(nóng)村土地,形成了中國特色的土地征用制度。但是在程序、用途、補償標準、短期和長期收益方面,農(nóng)民處于十分弱勢的地位。政府以土地的補償價格買斷了土地的所有權(quán),收益不對等,因而導致社會矛盾不斷。

(三)土地管理制度

我國在1986年,確立了城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理體制,切實有效地管理土地。但是城市、農(nóng)村土地在制度方面仍未理順關系,城市要發(fā)展,要建設,就采用圈占耕地等手段,這樣農(nóng)村土地其實就是城市土地的“后備軍”,隨時等候改變性質(zhì),政府認為哪里需要發(fā)展用地征用就行了。在現(xiàn)行的土地管理體制中,土地供應與需求之間關系是顛倒的,即供給服從需求,實質(zhì)上是一種“保障需求”的體制。土地部門沒有獨立性,上下級土地管理部門之間也只存在業(yè)務指導關系。

三、土地制度的耦合及對策建議

城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn),是一個漫長的過程,需要制度來保證,特別是涉及到土地使用問題。

(一)土地所有制的耦合

1、土地國有、私有制的弊端。目前并不適合將土地完全私有或國有,政府需保證土地供應持續(xù)與長期穩(wěn)定。因為土地的國有或者私有都將給社會帶來巨大的變革和挑戰(zhàn)。首先,土地國有,勢必會花大量資本從農(nóng)民手中贖回土地所有權(quán),政府目前還沒有這個經(jīng)濟實力。收歸國有,農(nóng)民心里也接受不了,一旦宣布國有,會在農(nóng)民心里引起巨大恐慌,對土地的預期更加保守。再次,國家所有需要在農(nóng)村確定代理人,因土地用途不同,代理關系的交易成本也會不同,可能發(fā)生很高的代理成本,造成效率損失。實行土地國有化后,設想通過強化土地的使用權(quán)來使國家所有權(quán)“名義化”,借此創(chuàng)造產(chǎn)權(quán)效率,似乎有道理,但是,集體產(chǎn)權(quán)也可以名義化且制度操作成本可能更低。農(nóng)村土地也不能采取私有制,這是與中國的社會基本制度相違背的。但如果采取城市土地國有,農(nóng)村土地私有,就可能出現(xiàn)大規(guī)模的“城市居民農(nóng)民化”現(xiàn)象。

2、所有制采用。目前的“土地所有雙軌制”可以保留,即城市采用國家所有,而農(nóng)村采用集體所有。但是集體所有應該明確所有權(quán)主體,使其所有權(quán)的意識不斷加強,在此基礎上加強國家控制,強化土地國有屬性。關于農(nóng)村土地所有權(quán)主體問題:廢除“三級所有,隊為基礎”的所有制模式,只保留村民小組的土地所有權(quán),明確其土地所有權(quán)的主體地位。一方面,農(nóng)村土地都由村民小組管理,土地調(diào)整也都由村民小組主持,其管理深入人心。另一方面,村民小組作為國家政權(quán)的觸角,受上級政府的控制,通常不會亂建濫用。這一點看也方便政府從實際上加強農(nóng)村土地的國有性質(zhì),強化對土地的控制。一句話可以概括,即“明確主體地位,強化其國家所有屬性?！?/p>

3、土地所有制的耦合。將城鄉(xiāng)土地納入同一個土地所有體系,不需嚴格區(qū)分,城鄉(xiāng)土地才有可能做到“同地、同價、同權(quán)”。要做到這一點,可廢除土地征用制度,這是有原因的。土地一經(jīng)征用,即為國家所有,農(nóng)民與土地最終使用者之間沒有直接聯(lián)系。這使得農(nóng)民以及他們所組成的“集體”不能與土地的最終使用者直接進行交易,一開始就剝奪了農(nóng)民的交易權(quán)。農(nóng)民喪失對土地的占用支配權(quán),得到很少的補償,更加嚴重的是,失去了從土地上得到收益的可能,沒有享有未來收益的權(quán)益。宅基地,就其性質(zhì)來說,是建設用地還有農(nóng)村集體所有制企業(yè)所占用的土地,可見,從實際使用來說,農(nóng)村有建設用地。廢除土地征用制度這一思路,來源于建設用地的所有權(quán)主體并不是非得政府,農(nóng)村集體也可以作為建設用地所有權(quán)主體。政府已著手解決這個問題,廣東省走在改革前列,幾年前就發(fā)布了《廣東省集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,為集體建設用地提供法律依據(jù),打破了“非經(jīng)政府征地,任何農(nóng)地不得非法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的桎梏。農(nóng)村土地的所有主體仍是村民小組,其國有屬性得到了加強。村民小組作為集體所有主體,直接參入土地開發(fā)建設,享受土地增值帶來的收益,這些收益中的大部分在成員內(nèi)部進行分配。

4、城鄉(xiāng)所有土地耦合的具體措施?！巴恋厮须p軌制”必然導致在一體化方面難以耦合,有若干建議保證城鄉(xiāng)土地制度相容。首先明確集體主體地位,加強土地國有屬性,將城市和農(nóng)村土地納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地體系。其次城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)整。城鄉(xiāng)土地應該進行規(guī)劃,并且這種規(guī)劃應考慮農(nóng)村概念,將城市和農(nóng)村僅作為地理概念,而不是以前那種行政概念。再次解除對農(nóng)村土地資產(chǎn)屬性的限制。此舉可以使農(nóng)村土地具有市場屬性,將釋放出巨大的土地財富。

5、典例分析——廣佛同城化。同城化是今后城市發(fā)展的一個方向,廣州、佛山走在了前列,武漢、孝感緊隨其后。在同城化過程中,要解決兩城之間棘手的土地問題。一個思路是:廣州和佛山可以考慮將城市之間的土地不改變權(quán)屬主體,淡化所有權(quán)。按照兩城統(tǒng)一發(fā)展的思路,攜手制定土地利用規(guī)劃,對交界處的土地進行開發(fā)利用。這樣的土地利用模式可以概括為:政府推動,村民小組參入,多方投資。村民小組參入,而不是將村民小組排除在決策和收益之外。農(nóng)村土地和城市土地一樣“同地、同價、同權(quán)”,采用市場化方式運作,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地。

(二)土地使用制的耦合

1、土地使用制的耦合思路。城鄉(xiāng)土地使用處于不同的體系,城市土地使用的市場化程度比較高,農(nóng)村土地使用的市場化才剛剛開始建立。農(nóng)村土地可以和城市土地采用相同的土地使用制,市場化運作。農(nóng)村土地在納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一體系后,類似城市規(guī)劃中某地塊規(guī)定其使用性質(zhì)、面積、建筑密度和容積率等要素。這樣農(nóng)村土地就可以采用招拍掛的形式來交易,土地的資產(chǎn)屬性就可以釋放。

2、土地使用制的耦合方式。農(nóng)村土地與城市土地有區(qū)別,農(nóng)村有宅基地,城市則沒有,城市采用統(tǒng)一開發(fā)建設的方式提供住房。關于宅基地問題,從土地節(jié)約集約利用方面考慮,并不值得提倡。農(nóng)村應該考慮建設鄉(xiāng)村公寓,這種思路和城市住房建設思路一致,只不過這種公寓應該從保障方面來考慮,而不是發(fā)展商品住房。農(nóng)村土地基本上與開發(fā)建設是絕緣的,但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,城市化進程的加快,再把農(nóng)村土地排除在市場之外,是不現(xiàn)實的。農(nóng)村土地應與城市土地接軌,農(nóng)村建設用地即集體非農(nóng)建設用地可參考城市土地制定基準地價標準。農(nóng)村建設用地也可以按照使用類型分為住宅、商業(yè)和工業(yè)用地,針對不同的類型,采用不同的出讓方式。針對住宅用地,采用保障住房的基本思路,而工業(yè)、商業(yè)用地則可以市場化運作,使用招拍掛方式出讓土地。在出讓土地時,也不需要一次性付清所有地價款,而是采取年租制的形式付款,分年在有限期內(nèi)繳清,一是減輕開發(fā)商壓力,二是防止發(fā)生政府短視行為。

3、土地使用制耦合保障措施。在建立一套與城市土地相容的農(nóng)村土地制度方面,政府有很大空間可以發(fā)揮。首先在加強農(nóng)村土地國有的基礎上,一并延長土地使用期限,相當于一種“永佃權(quán)”,使農(nóng)民對土地預期保持穩(wěn)定。其次建立暢通的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。不僅包括在農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn),也包括在村民小組集體與外面的企業(yè)、個人、組織之間的流轉(zhuǎn)。可以建立中介制度,設立農(nóng)村土地招標公司,統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。再次對農(nóng)村土地分等定級,使農(nóng)村土地保持穩(wěn)定,真正做到與城市土地“同地、同權(quán)、同價”。最后農(nóng)民不僅能從流轉(zhuǎn)中得到短期收益,還能得到長期收益。農(nóng)村集體和農(nóng)民應作為土地利用的重要參入方,分享土地開發(fā)建設的長期收益。

(三)土地管理制度耦合關系

城鄉(xiāng)土地管理制度已經(jīng)實行了一段時間,耦合上相對來說比較簡單,但是土地管理制度方面也存在著一些比較突出的問題。第一,難以實施符合中國國情的土地供應政策。第二,土地部門對其他非土地部門土地利用行為缺乏應有的制約。第三,不健全的土地資產(chǎn)管理體制,促使一些地方競相低價賣地,導致國有資產(chǎn)大量流失。第四,“塊塊為主”土地管理體制阻礙了形成統(tǒng)一有序的土地市場。第五,農(nóng)村集體土地管理放任自流,缺乏有效的監(jiān)督管理。

怎樣才能使游離于土地管理制度之外的農(nóng)村土地能夠得到很好的管理?首先構(gòu)建統(tǒng)一的規(guī)劃管理制度,農(nóng)村土地也應該規(guī)劃。其次建立公平有效的收益分配制度,各參入方都能從土地中得到實惠,徹底改變以往對農(nóng)民掠奪式的征用。

四、結(jié)論

城鄉(xiāng)土地市場之間有很大差別,給城鄉(xiāng)一體化進程帶來巨大問題,但這主要是由中國現(xiàn)行的土地制度決定的,是可以改變的。

目前形勢下,要實現(xiàn)農(nóng)村土地制度的完全私有化是不現(xiàn)實的,最好的途徑就是在保留農(nóng)村土地集體所有的基礎上,強化其國有屬性,并且在法律許可的大框架下對土地使用制度變革。

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(作者單位:廣東工業(yè)大學。其中周為吉為副教授)