公民環境權法律制度的體系化回應研究

葉 進 蔣華林

中圖分類號:DF460 文獻標識碼:A

內容摘要:作為“第三代人權”的公民環境權是環境法的基礎性權利。從環境權作為生態危機有效法權回應的理論考量出發,在反觀我國憲法、環境保護基本法及民法、刑事法有關公民環境權制度規設的基礎上,本文以權利的應然與實然級差為視角,做出了對公民環境權以憲法的法權確認為基墊、以環境實體法的規設為內核及以環境公益訴訟救濟為保障的法律制度體系化回應設定。

關鍵詞:生態危機 公民環境權 制度回應

上世紀是“全球規模環境破壞的世紀”,日益嚴峻的生態危機對作為憲法基本人權核心的人性尊嚴(Human Dignity)構成了極致挑戰。在人們環境意識和法律意識不斷增強的現代性境遇下,公民對權利譜系中環境權的添予表達出了強烈的希冀與渴求,從法律制度層面上確保公民環境權的享有與實現是當前生態文明建設的應有之義與價值基設。

公民環境權的理性出場

“環境權是環境法律關系主體享有適宜健康和良好生活環境,以及合理利用環境資源的基本權利”。環境權應該是在“最無愧于和最適合于他們的人類本性的條件下”使自然環境更適合于人類的生存與發展,是對當前生態危機的一種有效法權回應。

對公民環境權的討論和研究始于1960年,西德一位醫生向歐洲人權委員會提出向北海傾倒廢棄物的行為是侵犯人權的行為,從而引發了環境權是否屬于公民人權和公民要求在良好環境中生活的憲法依據的討論。國際上首次使用環境權的概念是20世紀70年代初,美國在1969年頒布的《國家環境政策法》中規定:“每一個人都應當有享受健康的環境,同時每一個人也有責任對維護和改善環境作出貢獻”。這是在一國的環境基本法中最早承認公民在環境方面的權利。1970年在東京召開的“公害問題國際座談會”發表的《東京宣言》明確提出:“我們請求,把每個人享有的健康和福利等不受侵害的環境權和當代人傳給后代的遺產應是一種富有自然美的資源的權利,作為一種基本的人權,在法律體系中確定下來”。從而更為明確地提出了環境權的要求。1972年在斯德哥爾摩召開聯合國人類環境會議上發表的《人類環境宣言》中稱:“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環境中,享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利,并且負有保證和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任”。至此,環境權得到了世界的公認,并在各國掀起了一股公民環境權風暴。

在人類追求經濟發展與環境保護的雙重進程中,以法律制度的創新求索二者的平穩有序步伐的演進催生乃是現代社會主義法治文明的內在主旨。生態和諧乃現代環境法治的目標追求之一,環境權的設立是確保生態和諧的法律保障,環境權無疑是環境法領域最核心的話語?！碍h境權是不同性質的權利遵循一定的標準和規則建立起來的和諧統一的權利體系,是一個包括公民環境權、集體環境權、國家環境權和人類環境權,以公民環境權為重心的‘權利束”。我國已把“尊重和保障人權”寫進了憲法,這說明我國政府非常注重尊重和保障人權,并樂意為世界人權事業的進步作出應有的貢獻,環境權作為卡萊爾?瓦薩克“三代人權”說之獨立的、實現代際公平的第三代人權,是對現代人權理論體系的豐富和發展,有利于人類21世紀人權事業的“生態化”。中國作為一個發展中國家,在發展經濟的強勢征程中,環境問題的凸顯,已成為制約我國經濟發展、人民生活水平尤其是廣大西部地區人民生活水平提高的最大影響因素。以法律全面賦予并保障公民充分的環境權,實現公民環境權從應然權利轉向法定權利,進而得以轉化為實有權利,為環境保護和人類社會的可持續發展提供有力的制度保障。

我國公民環境權保護的現狀反觀兼評判

迄今為此,我國環境資源立法取得了突出成績,有9部環境保護法律、10部自然資源管理法律、40多部環保與資源管理的行政法規、100余項環保行政規章、400多項環境標準、1000多項地方性環境法規。隨著實踐中環境問題的演變,諸多法律法規已多次修改完善,但對“環境權”的規設在我國環境保護法律體系中始終處于一種“理論界搖旗吶喊,立法實務界充耳不聞”的狀態。

我國憲法在用國家義務形式確認了公民環境權的同時,并未將環境權作為公民的基本權利加以確立?！稇椃ā返?6條規定:“國家保護和改善生活環境和生態環境,防止污染和其他公害”。這種用憲法的形式確認國家在保護環境方面的義務,有利于促進國家代表公眾更好地保護和治理環境,同時也以國家義務的形式確認了公民的環境權。我國用《憲法》的形式對公民環境權的確認具有很高的權威性,但是這畢竟是從強化國家職責的角度來規定,而沒有從公民的基本權利的角度來加以確認。使得公民環境權的行使不夠靈活,呈現一種綱領性模糊化的規定,抽象性的權利預設。

我國環境保護基本法對公民環境權在立法上規定不具體,整個體系是“橄欖球”形狀——預防和救濟少、管制多,呈現出鮮明的政府管制型立法特點,帶有濃厚的計劃經濟的色彩。例如《環境保護法》、《環境評價法》等環境保護基本法和單行法都沒有明確規定公民的環境權,這些立法過多強調公民環境保護義務,忽視了公民環境權利。又如《水污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》等相關法律在公民的環境知情權方面的規定缺乏強制性和具體性,對公民環境決策參與權規定也不夠完善,公眾不能有效地行使監督權,權利得不到及時有效救濟,不能有效地“防患于未然”,防止污染的發生。

民事實體法缺乏對公民環境權具體內容的明確規定,致使保護界限不清、力度不足?！睹穹ㄍ▌t》關于調整通風、采光等環境使用權的規定屬“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”一節。通風、采光等環境使用權在民法上被劃歸相鄰權的范圍,而相鄰權是物權的一種,公民環境權移位至《物權法》保護領地。但這種保護方法存在本身的缺陷,亟待完善,當公民環境權受到侵害時行使請求權的依據是《民法通則》的物權請求權和債權請求權,這對公民環境權而言是很不利的,按照傳統民法理念,任何人無權對與自己無關的財產提出權利要求,因環境是全體公民的“公共財產”,非公民的個人具體財產,故當公民環境權遭受侵害時,是無法依憑我國現行民法來行使正當訴請。

刑法對嚴重侵害公民環境權的刑罰懲治不足。規定犯罪與刑罰的刑法是環境保護舉措的最后保障手段,是確保我國公民環境權法權得以最終實現的有力后盾。但是傳統刑法對侵害環境犯罪存有明顯的不足。傳統刑法的宗旨是對人身或財產權的保護,即使有時也對危害環境的犯罪作出規定,但是刑法對自然資源以及動植物的保護也是針對人類有經濟價值的資源而言,是對于一些人類中心主義視角下的純生態利益邊緣化的處理。以人類經濟價值為理念追求,對生態價值忽視,刑事法的生態機能被人類當前偏失的道德倫理所壓制,極大地弱化了刑事法對環境要素與公民環境權保護的應有功用。

我國公民環境權保護立法的進一步完善

將公民環境權定位為基本人權,必然意味著在法律制度上要做出相應的回應。當前,人類面臨日趨嚴重的環境問題,各種環境侵害事件層出不窮,正如王澤鑒先生所云:“這是一個危機四伏、充滿損害的社會”。人性論警示人類:權利的侵害是伴隨私有制的產生而揮之不去的。法諺有云:“有權利,就必有救濟”。這句話道出了救濟對于權利的重要性。而在權利的救濟體系中,司法救濟是權利救濟的核心,是最公正、最權威的救濟形式。完善我國環境權的法律保障體系是使我國公民環境權由“天國”落至“塵世”制度規訓的重要路途。

(一)以憲法的法權確認為基墊

作為公民權利的保障書,憲法的終極價值追求是保障人權,確立公民環境權的憲法地位有利于環境權全面法律保護的構設。自20世紀70年代開始,環境權即被一些國家載入憲法。我國應該順應這一世界環境憲權立法趨勢,在可持續發展的理念下作好我國的環境權入憲工作。環境權作為一項基本權利在憲法中加以規定,讓一切環境管理活動都圍繞公民環境權展開,可以為公民提起有關環境行政訴訟和請求國家賠償提供依據,任何國家機關、社會團體和個人都無權剝奪或干涉。公民環境權憲法地位的確立,使之獲得了憲法的根本性保障與更為具體、明確、直接的憲法依據,為其他部門法規定公民在環境方面的權利和義務,強化環境侵權救濟,保證公民充分實現環境權提供了根本法指導。

(二)以環境實體法的規設為內核

通過《環境保護法》以及《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等各單項環境保護法,建立了保護環境、防止環境污染的各種制度,諸制度在現實生活中已經發揮了重要的作用。通過對我國一系列環境基準法的考察,不難發現這些立法主要是從宏觀的角度對大氣、水以及破壞環境與生態的行為進行控制和約束,對公民環境權的保障幾乎沒有具體體現。將公民環境權作為一項具有人權屬性的基本權利來認識,立法者應當在環境法律創設上進一步體現以人為本理念,強化對公民環境權的法制保障,進一步具化公民環境權的實體內容,以法律的形式明確界定公民享有寧靜權、日照權、眺望權、通風權、清潔水權、清潔空氣權及環境美感享受等一系列在良好、適宜、健康環境中生活的權利;并明確具體規定保障公民的環境知情權、環境參與權和環境監督權,使公民對環境行政的參與渠道不斷拓寬;還應當通過民事基本法將公民環境權作為一種基本民事權利予以確認,并對其內涵和外延進行具體的界定,使其與公民的生命權、健康權、人格權一樣,在民事權利體系中有自己的一席之地,獲得民事法的恰當護佑。

(三)以環境公益訴訟救濟為保障

“徒法不足以自行”,相比其他的救濟途徑,訴訟救濟具有優越性,“它把權利的糾紛或沖突納入了法律規制之下。通過法律在實現權利救濟的同時也恢復和鞏固了既有的統治秩序” 。建立完善的、適應當前我國環境保護需要的體系化公益訴訟制度不僅對公民環境權的保護有重大的制度創新意義,同時也為其他關于人之生存的基本權利的保障,開辟一條行之有效的路徑。與私益訴訟相比,公益訴訟具有如下特征:訴訟目的具公益性;訴訟機能具預防性與補救性;訴訟原告范圍具廣泛性及訴訟裁判效能具擴張性等價值特質。公益訴訟存在目的不是僅為個案救濟,而主要是為防止公權利的行使不當與消極不作為,更好地維護社會公共利益。由于環境侵害行為本體的特殊性,積極引入環境公益訴訟對我國公民環境權的保護將具有極為現實而重要的作用。當前我國民事、行政訴訟模式對公益訴爭是持排斥態度的,為確保我國生態文明社會系統工程的創設,應確立復議前置的起訴模式、中級人民法院管轄、賦予與環境侵害有直接或間接關系的個人、組織或環保NGO以相同的原告資格、舉證責任倒置規設及訴訟費用減免等公益訴訟價值構造。

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