遺產型景區經濟規制目標的實現路徑探討

中圖分類號:F592 文獻標識碼:A

內容摘要:遺產型景區是指以自然和文化遺產為吸引物的旅游區和旅游點。限于國家財政壓力,我國遺產型景區實施完全的國家公園的管理體制是難以推行的,當前遺產型景區只能作為一種帶有公共事業屬性的經濟產業來規制。本文認為,遺產型景區作為規制對象具有傳統自然壟斷產業不一樣的規制需求和目標,成本加成的價格規制是有效達成遺產型景區規制目標的手段。

關鍵詞:成本加成定價 遺產型景區經濟規制

按照規制經濟學的理論,具有自然壟斷和容易產生市場失靈的產業需要進行政府規制,規制分為經濟規制和社會規制兩大方面。其中經濟規制的手段一般是通過對價格和進入機制的管控以實現規制目標,社會規制通常是對產品和服務質量及安全環保措施等標準進行規定。本文從遺產型景區的屬性入手,分析遺產型景區的經濟規制需求,確立規制目標,探討規制目標的有效實現途徑,即成本加成定價。

遺產型景區的特殊屬性

遺產型景區是指以自然和文化遺產為吸引物的旅游區和旅游點。遺產型景區的特性與一般的自然壟斷性產業不同,一般的自然壟斷性產業具有規模經濟和網絡經濟等經濟技術特性,規模經濟和網絡經濟特性客觀上規定了產業的壟斷性,因此自然壟斷性產業需要政府規制,而遺產型景區本質上是具有國家公共事業屬性的產業。

從產權的角度看,遺產型景區應該毫無爭議屬于公有產權,并且是屬于全人類的共同遺產。同時因為遺產型景區所承載的大量的自然和文化遺產很多都是稀缺的脆弱性資源,價值上具有超經濟性,并且很多資源一旦破壞永久性不能修復,給人類造成無法挽回的損失。以上兩點規定了遺產型景區具有很強的公共事業屬性。因此純粹從社會效應考慮,遺產型景區最好的管理機制就是作為國家的公共事業進行統一管理,作為純公共產品提供給社會,把資源的保護作為唯一目標,在此前提下滿足人們的文化旅游需求。

把遺產型景區作為完全公共事業納入國家預算體系,按現在世界經濟的發展水平看,一般國家的財政難以支持這樣龐大的系統。即便是把遺產型景區更多的看成公共事業管理(國家公園的管理模式)的部分發達國家,也面臨很大的資金預算困難,比如美國和加拿大。所以,很多國家在把遺產型景區看作是公共產品的同時,也在一定限度內挖掘其經濟效能,以保證遺產型景區的再投入與可持續性發展。

事實上,遺產型景區因其稀缺性、文化性、自然生態性而具有很強的經濟價值。隨著全球經濟和社會的發展,旅游已經成為人們生活不可或缺的組成部分,旅游產業也隨之迅速崛起,而景區是旅游產業鏈上最為重要的環節之一,遺產型景區在整個景區中占有較大比重,因此遺產型景區具有很強的經濟功能,與整個旅游產業是不可分割的。

顯然,我們既不能將遺產型景區完全按照純粹的公共物品供給模式運作,同時又不能過分依賴其產業經濟效能,而只能將其視為兼有一定公共事業屬性的特殊產業來管理。作為一個產業需要有效利用市場機制配置資源,提高配置效率;作為公共產業,需要通過政府手段保證公有資源避免市場濫用。因此采用類似于自然壟斷產業的思路來規制遺產型景區有一定理論上的協同性,同時因為遺產型景區屬性更復雜,其規制所要兼顧的問題要多于一般的自然壟斷性產業。或者說遺產型景區具有多于一般資源壟斷產業的規制需求。

遺產型景區的經濟規制需求

遺產型景區的規制就是要做到兩點,一是保護遺產資源,二是實現市場配置資源的效率。具體涉及到自然壟斷性、負外部性、公共物品和信息偏在等方面的問題。

經濟原理表明,壟斷會導致資源配置的無效率。遺產型景區的區位和資源的差異性限制了競爭,因為資源獨特的遺產型景區產品幾乎無替代品。另外,由于單個遺產型景區空間上的不可分割性和經營項目的難以分離性,決定了同一遺產型景區難以分拆形成面對面的競爭,或者說遺產型景區具有較強的規模經濟和范圍經濟,以上兩方面都規定了遺產型景區的自然壟斷屬性。按照規制經濟學理論,自然壟斷性產業要求政府對經營者進行經濟規制。

旅游資源開發和經營中存在著大量的負外部性。如旅游目的地的過度開發不可避免造成人類共有的自然和文化遺產的破壞;在組織旅游活動中,因為游客超過景區的承載力對旅游目的地環境帶來的污染。這些都是因景區的開發和經營導致的負外部性。市場在負外部性上是失靈的,必須依賴政府的規制。

遺產型景區產品存在公共物品屬性,準確地說是一種俱樂部產品,即具有非競爭性和排他性的一種產品。游客進入遺產型景區享受旅游消費,一般只是收取一定的準入費,進入景區后的消費不具有排他性。這樣容易使得經營者只側重開發其他的盈利性商業項目,可能會損害社會公共利益,因此也需要政府規制。

信息偏在也會導致市場失靈,即旅游地經營者和游客之間針對旅游地不具有對等信息,經營者對其產品信息掌握的相對較多。信息偏在會引發逆向選擇和道德風險的行為,比如出現劣等旅游產品驅逐優等產品的現象和機會主義行為的發生。信息偏在性也是政府進行經濟規制的理論依據。

根據科斯定理,在不考慮交易成本的前提下,景區經營者能與消費者通過討價還價的方式最優配置資源。但現實社會中交易成本總是存在的,依靠經營管理者和消費者通過契約方式配置資源會因為交易成本的過大變為不可能。從這個角度看,政府對遺產型景區進行經濟規制就是為了節省交易費用,提高社會福利。

遺產型景區的經濟規制目標

因為遺產型景區的自然壟斷屬性,遺產型景區通常的經濟主體只能是一家或者極少的幾家,有限的經營主體,有很大的積極性通過獨家或者串謀的形式利用壟斷地位制定較高的價格,掠奪消費者剩余,扭曲社會的分配效率,這就要求政府通過價格管控和營造可競爭機制等手段進行經濟規制。因此,分配效率是遺產型景區規制的目標之一。

作為不存在競爭或者競爭很弱的遺產型景區行業,政府還應該通過一定規制方法營造一種競爭機制激勵經營者優化生產要素的組合,提高管理水平和效率,促進技術創新和革新,充分發掘遺產型景區的規模經濟和范圍經濟。所以管理和經營效率是遺產型景區政府規制的目標之二。

遺產型景區的開發和經營具有投資額度大、投資回收期長等特點,尤其是對遺產型景區中的自然文化遺產生態和環境方面的保護需求越來越強烈,所以維護企業的發展潛力就成了遺產型景區經濟規制的目標之三。

除了分配效率、經營和管理效率及經營主體的發展潛力之外,由于遺產型景區經濟效益與遺產資源保護之間存在著一定程度的替代性,因此遺產資源的保護就成了規制的內在目標。本文把遺產型景區遺產資源保護問題作為經濟規制的內生變量進行實證分析。遺產資源保護也就成了遺產型景區經濟規制目標之四,這也是遺產型景區經濟規制中有別于一般資源壟斷性產業的重要特點。

成本加成定價模型分析

價格規制是遺產型景區規制目標達成的有效途徑。經濟規制中價格策略一般包括邊際成本定價、價格帽和成本加成定價,各定價策略的效果不盡相同。

邊際成本定價在很多領域被認為是最有效率的定價方式之一。邊際成本加補貼(虧損的時候國家給予補貼)的定價方式會對景區的資源保護的提高有積極的一面,因為按照邊際成本定價,經營主體就不會削減對遺產型景區的資源保護方面的成本,也就是說不會產生遺產資源保護和盈利性項目之間的交叉補貼行為,從而使得景區的遺產資源保護成本得到保證。但對遺產型景區來說,邊際成本加補貼的定價方式會給國家財力帶來很大的壓力。

價格帽定價是一種能提供有效激勵機制的針對自然壟斷性產業而言的定價方法。就遺產型景區的價格規制而言,價格帽規制模型難以實現經濟規制的第四個目標。因為經營主體對利潤的追求會導致資源過多的配置到盈利性項目上,從而忽略對旅游資源和環境保護等方面的投資,也就是所說的交叉補貼現象。因為遺產型景區經營多為一次性收取門票費用,不單獨收取資源和環境保護方面的費用,資源和環境保護方面的成本費用都包含在了門票費用之中,同時環境保護方面的成本投入也有很強的彈性,投入的多少很大程度上取決于經營主體的積極性。

成本加成定價法是一種廣泛應用于自然壟斷性產業中的定價方法。成本加成的定價模型可能會產生A-J效應。A-J效應表明,在投資回報率的規制下,企業會產生一種盡可能擴大投資回報基數的刺激,這樣在規定的投資回報率下經營主體會得到更多的利潤。在成本加成的價格規制中還存在規制滯后效應問題,規制滯后效應是由于規制機構對被規制單位的投資回報率的周期調整所造成的。規制滯后效應可以達到類似價格帽規制模型對經營主體效率刺激的效果。對規制滯后效應控制在于調整投資回報率周期的時間長度和可預期性。控制投資回報率的時間長度能調整生產效率和社會分配效率之間的平衡,與對專利保護期限的規定類似;控制調整周期的可預期性能堅定經營主體的可信性,防止由于經營主體對調整周期的不確定性產生的消極行為。

綜上分析,成本加成定價模型比較有利于遺產型景區規制目標的全面實現。首先,成本加成規制能保證經營主體的發展潛力,因為一般而言,規制機構對被規制單位的投資回報率都是大于資本的成本。第二,對投資回報率的調整可以控制社會分配效率的公正性。第三,規制的滯后效應可以促進經營主體管理和經營效率的提高。最關鍵的是,成本加成的價格規制模型不會降低遺產型景區經營者對旅游資源和環境保護的成本,成本加成價格模型是對遺產型景區資源和環境資源保護提高的一個很好的誘導手段,從而促成了遺產型景區經濟規制的四個目標均衡實現。

遺產型景區成本加成價格規制模型的效果很大程度上取決于模型中各項要素的準確確定,這些要素包括成本、投資資本基數、投資回報率和遺產型景區的游客數量。成本的確定首先要參照經營主體提供的成本信息,這些成本包括人員工資、稅收和折舊、各項管理費用和財務費用等,其次成本的信息必須把用于旅游經營管理成本、旅游資源和環境的維護成本分開,以考察被規制機構的成本結構,從而規避經營主體的交叉補貼行為。

另外,對經營主體提供的成本費用應該根據國家有關經濟技術指標、產業的勞動生產率和相關勞工的平均工資及國家的相關政策進行核實。對投資資本基數信息的要求也應該跟對成本信息的要求一樣,需要經營主體的總體成本信息、旅游經營管理投資、旅游資源和環境的維護投資的結構性投資明細信息,也必須對投資額度進行必要的核實。投資回報率是由規制機構獨立確定的,需要參照其他產業的平均投資回報率和經營主體經營的實際情況決定,經營主體的實際情況包括資源和環境維護情況,經營主體對管理和經營效率的改善以及技術創新的投入情況。

此外,確定一個規制周期的遺產型景區平均游客數量可根據歷史年度的平均數量乘以歷史平均增長率求得。需要指出的是確定各項技術指標是非常細致,同時又重要的工作,必須依靠規制機構長期的關注和經驗的積累。

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