促進(jìn)公共服務(wù)均等化的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度研究

陳巖 張航

摘要:我國目前實(shí)行的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的作用有限,因此,研究和完善橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均等化具有現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)的意義。

關(guān)鍵詞:公共服務(wù)均等化 橫向轉(zhuǎn)移支付

一、橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的理論基礎(chǔ)

實(shí)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有利于達(dá)到財(cái)力的橫向均衡。解決各地區(qū)政府間的橫向不公平問題。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是在既定的財(cái)政體制下。同級(jí)的各地方政府之間財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移。一般是財(cái)力富裕地區(qū)向財(cái)力不足地區(qū)轉(zhuǎn)移,以達(dá)到地區(qū)間相互支援、縮小地區(qū)差距、均衡財(cái)力、實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化的目的。這種方式一般是作為上下級(jí)政府之間的縱向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充。目前世界上單一采用這種方式的國家還沒有。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式是由本國的實(shí)際情況和財(cái)政平衡的特定需要決定的。發(fā)達(dá)國家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一般以效率為主,而發(fā)展中國家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一般以均等為主。我國不僅是發(fā)展中國家,而且是地區(qū)間貧富差距較大的國家。因此,均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式應(yīng)作為我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)選擇。縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控和調(diào)節(jié)各級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系,橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付重在實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間財(cái)力均等,從而形成縱橫交織的均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。

二、橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的國際借鑒

根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)狀況、國體形式、政權(quán)組織形式和集權(quán)與分權(quán)的程度,各國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式雖有所不同,但大都能夠體現(xiàn)均等化的意圖,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等的目標(biāo)。如澳大利亞、德國和日本都采取均等化轉(zhuǎn)移支付的模式。

德國的均等化模式:德國從20世紀(jì)50年代開始建立政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,并根據(jù)情況的變化不斷加以修改和完善,逐步形成了目前的縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付體系。德國對各州的分配可按三個(gè)級(jí)別進(jìn)行:第一是稅收分享,主要是縱向分配資金;第二級(jí)是州際均等化,主要是橫向分配資金;第三級(jí)是專項(xiàng)撥款和補(bǔ)充撥款,再一次平衡地區(qū)差異。稅收分享,是對增值稅、個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅實(shí)行分享。三種稅的分享比例傾向于聯(lián)邦政府,分別占44%、42.5%、50%。其中最重要的是增值稅分享,各州遵循均等化制度,按人均額分配。個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅的分享則是按照各州的稅基比例分享。在這一過程中,聯(lián)邦政府極少介入。

三、構(gòu)建橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的探索

我國目前還沒有規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付制度,但具有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的“對口支援”早在1979年就開始存在。發(fā)達(dá)地區(qū)不僅在資金和物資上給與欠發(fā)達(dá)地區(qū)無償?shù)脑?還在技術(shù)、人才、教育等方面與欠發(fā)達(dá)地區(qū)廣泛合作。我國地方政府間的對口支援對于縮小地區(qū)差異、促進(jìn)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極的作用,但僅僅依靠這種非規(guī)范化、非法制化的對口支援來縮小地區(qū)差距,其效果并不明朗。因此必須變這種不規(guī)范的省際對口支援為制度化、公式化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

(一)構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付制度的方案設(shè)計(jì)

1.橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金結(jié)構(gòu)

橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和資金額度的確定,應(yīng)根據(jù)區(qū)域間財(cái)政經(jīng)濟(jì)不平衡的程度,并與現(xiàn)行的財(cái)政體制和宏觀調(diào)控目標(biāo)相適應(yīng)。因此,必須根據(jù)我國地區(qū)財(cái)力不平衡程度和公共服務(wù)均等化的需要,在適當(dāng)增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模的同時(shí),調(diào)整轉(zhuǎn)移支付資金的結(jié)構(gòu)。

2.橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)作方式

橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付需要一個(gè)超越各地利益之上的政府來進(jìn)行調(diào)節(jié),并通過預(yù)算的手段加以平衡。即根據(jù)各個(gè)地區(qū)財(cái)政能力的強(qiáng)弱和收入水平的高低。由中央財(cái)政對省(直轄市、自治區(qū))、省級(jí)財(cái)政對縣(市),在科學(xué)測算的基礎(chǔ)上,從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)力充裕的地區(qū)提取部分財(cái)力,分配給欠發(fā)達(dá)地區(qū),從而構(gòu)筑一個(gè)省際之間和縣際之間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系,保證經(jīng)濟(jì)條件差、財(cái)政能力弱的地方政府能夠根據(jù)公共服務(wù)的目標(biāo),提供基本標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。

3.橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模比例

橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)根據(jù)均等化的原則,按照人均相關(guān)因素進(jìn)行分配。其分配額度與財(cái)政公共服務(wù)需求成正比、與財(cái)政收入能力成反比。省際之間的橫向轉(zhuǎn)移支付,根據(jù)各省的人口及財(cái)力之和來確定“全國財(cái)力人均值”(縣際之間轉(zhuǎn)移支付為全省財(cái)力人均值),并以此為標(biāo)準(zhǔn)來核算各省(縣)實(shí)際人均財(cái)力水平。由于目前地區(qū)間人均財(cái)力差距較大,因此,橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可采取循序漸進(jìn)的辦法,逐步實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力均衡的目標(biāo)。而后根據(jù)地區(qū)財(cái)力差距縮小的程度,逐步調(diào)整均衡比例。

(二)完善橫向轉(zhuǎn)移支付制度的具體措施和政策建議

1.具體措施:第一,建立完善對口支援的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。第二,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展。第三,建立省際優(yōu)勢互補(bǔ)、互利互惠協(xié)作。考慮縮小地區(qū)發(fā)展差距的合作策略。

2.政策建議:首先,加強(qiáng)對橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督和管理。主要體現(xiàn)在:第一,加強(qiáng)法律上關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律責(zé)任的規(guī)定;第二,制定一系列的制度來達(dá)到監(jiān)督財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目的。第三,加強(qiáng)和完善對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為的審計(jì)監(jiān)督。第四,強(qiáng)調(diào)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用的事后監(jiān)督,特別對專項(xiàng)項(xiàng)目撥付,應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)后續(xù)的監(jiān)督,使整個(gè)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在法制軌道中運(yùn)行。其次,完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法制化建設(shè),明確橫向轉(zhuǎn)移支付制度的合法性,使其產(chǎn)生法律效力和法律約束力。最后,完善我國橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距,促進(jìn)公共服務(wù)均等化還應(yīng)遵循以下原則:第一,橫向轉(zhuǎn)移支付的目的是要促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,使落后地區(qū)的公共服務(wù)水平達(dá)到全國平均水平。第二,橫向轉(zhuǎn)移支付資金只能用于地方政府建立和完善公共財(cái)政體制,用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),從根本上促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)水平的提高。第三,橫向轉(zhuǎn)移支付要有利于低收入群體的支出。橫向轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)重點(diǎn)支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立對困難群體的利益保障機(jī)制,如建立醫(yī)療保障、救助機(jī)構(gòu)等,專款專用,將資金落實(shí)用于與社會(huì)公共服務(wù)息息相關(guān)的領(lǐng)域,使公共服務(wù)均等化的目標(biāo)得以更好的實(shí)現(xiàn)。

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