公共政策立易成本懷治理機制

于正偉

[摘要]交易成本理論是用來分析政治問題的一個非常有用的理論框架。在交易成本理論的視角下，公共政策可以視為政策制定者和公民投票者之間政治交易的產物，其本質是政治契約。由于契約雙方的人性因素與交易環境因素，如有限理性、投機主義、信息不對稱、不確定性與復雜性等，公共政策在制定和執行過程中存在著大量的交易成本。分析公共政策契約過程中的交易成本，設計節省交易成本的治理機制，有助于提高政策效率，實現政策目標。

[關鍵詞]公共政策；政治交易；政治契約；交易成本

[中圖分類號]D0

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)11-0054-04

一、引論

大多數政策分析和政策實踐都將公共政策的制定和實施視為一個技術問題，甚至一個工程控制問題。它隱含的假定是，一旦最大化或提高社會福利的政策被發現或得到建議，那么它將按照實際的那樣得到實施，并且所期望的效果將會隨之出現。他們的共同點是都假設了一個簡單的社會福利最大化原則，將整個過程視為一個社會福利最大化的“黑箱”，就像新古典生產和供給理論將企業視為利潤最大化的“黑箱”一樣，因此遺漏了政策制定的一個十分重要的方面，即政治過程。

現實中，實際的政策往往與最優政策大相徑庭，因為政治理性往往偏離經濟理性。政策制定和實施的政治過程是至關重要的，政策建議和政策顧問必須深諳使政策執行的政治環境。政策在政治市場中形成，是政治博弈的均衡結果，不是由安全地蟄居在教科書中的社會計劃者——他不受利益沖突的個人影響，而只在那里計算最優政策——所選定的。政策是平衡利益沖突，從而產生集體選擇的決策過程的結果。因此，政策不是外生的或是由“社會計劃者”決定的，政策的選擇是內生的，是在具備某些特征的制度內的公民投票者和政策制定者之間互動的產物。

而政策作為公民投票者和政策制定者之間互動的產物，其本身就是一種交易，這種政治交易都是可以從契約(合約、合同)的角度來考察的。另外，政治家與選民之間的關系可以視為一種契約關系，政治家(議會或行政首腦)與官僚機構之間的關系也可以視為一種契約關系，政治家之間的政治交易也可以視為一種契約關系。政治交易與政治契約的特性使得公共政策的制定和實施都會面臨巨大的交易成本問題，主要是制定契約時的高昂的信息成本、決策成本，以及合同實施的風險，這些交易成本問題都會影響到政治交易以及政治制度的設計。因此，交易成本的范式是一個非常有用的分析政治問題的理論框架。

二、公共政策：政治交易達成的政治契約

1政策的形成過程：政治交易

正如威廉姆森指出的，交易成本經濟學的基本分析單位是交易及其合同，任何能夠描述成為合同問題的關系都可以從交易成本經濟學的角度來分析。交易成本經濟學的思想同樣也適合于公共部門，只不過與交易成本經濟學不同的是，政治交易成本的理論框架重視的是政治理性與政治效率。

“交易”是交易成本理論分析的邏輯起點。“交易”系指“交互影響的行動”，亦即經濟社會中人與人之間的交互活動。然而，“交易”作為經濟學的基本概念一直沒有界定清楚，在古典經濟學家和新古典經濟學家眼里，“交易”等同于“交換”，即物品或勞務的雙邊轉移。一直到了近代制度經濟學家康芒斯那里，“交易”才成為經濟學的一般范疇，“交易”的概念與分類才具有了比較明確的經濟學意義。康芒斯的“交易”概念是與以往經濟學的“生產”概念相對應的，“生產”是人與自然的關系，“交易”是人與人之間的關系，“生產”和“交易”活動共同構成了人類的全部經濟活動。自此，“交易”的概念一般化了，成為制度經濟的基本分析單位。

在他的啟發下，公共選擇學派和新制度學派進一步發揮，把“交易”的概念從經濟領域擴展到政治領域。公共選擇論者強調政治是一種在解決利益沖突時進行交易而達成協議的過程，他們認為，個人的活動在兩個環境里進行，一個是市場，一個是政治。人們通過市場進行的活動只能滿足其一部分的目的，而另一部分目的必須通過政治活動而達成。但不論是在政治，還是在市場里活動，兩者都是一種交易過程，具有自愿交換的性質，區別僅在于環境不同而已。與市場中的交易過程一樣，人們在自愿交換的基礎上，在政治活動中達成協議、協調沖突、制定規則。新制度學派也將政治看作一個交易的過程，把政治過程放在交易的框架內進行分析，甚至賦予了政治市場上交易行為更廣闊的內涵，提出了“公共交易”概念，從而得出關于政治過程的經濟學解釋。

從該視角出發，公共政策的輸出可以視為政治市場政治交易的結果。在整個公共政策系統的運行中，存在著多重政治交易的過程：政策的制定可以看作是政策直接制定者(代理者)與公共投票者(委托者)之間的一種政治交易；政策的執行可以看作是政策制定者(委托者)與政策執行者(代理者)的一種政治交易；政策評估可以看作是政策制定者(委托者)與政策評估者(代理者)之間的一種政治交易，等等。其暗含的基本假設是，把公民投票者和政策制定者、政策制定者和政策執行者、政策制定者和政策評估者看成是契約人，是交易雙方，將每次的交易視為一種契約。因此，我們可以得出初步結論，政策的形成過程和運行過程就是政治交易的過程。

在政治市場上，(1)政治交易的資產專用性較強，政治交易所投資的資產本身不具市場流通性，或者契約一且終止，投資于資產上的成本難以回收或轉換使用用途，資產的專屬性強。(2)政治交易的不確定性。由于人類有限理性的限制使得面對未來的情況時，人們無法完全事先預測，加上交易過程買賣雙方常發生交易信息不對稱的情形下，交易雙方因此透過契約來保障自身的利益。因此，交易不確定性的升高會伴隨著監督成本、議價成本的提升，使交易成本增加。(3)少數交易。政治交易過程過于專屬性，或因為異質性，信息與資源無法流通，使得交易對象減少及造成政治市場被少數人把持，使政治市場運作失靈。

2政策的形成結果：政治契約

既然政策的形成過程可以理解為政治交易的過程，那么政策的形成結果就是政治交易達成的政治契約。公共政策作為對社會利益所進行的權威性分配，其本身就是相關政策參與者在政策制定過程圍繞自身利益得失展開的博弈。就其本質而言，公共政策是政策參與者在博弈過程中達成一致協議的結果，也就是說。交易貫穿于整個決策過程。這種經過博弈所達成的結果或者說制定的政策是政策參與者基于長遠和現實考慮，在討價還價、妥協以及政治互動基礎上，所體現的一種博弈均衡。這些關系在政策博弈中主要體現為各參與者之間的交易、妥協或合作的關系。與一般市場契約不同的是，這種契約很少能夠找到兩個或

者多個明確的簽約者，其貫徹實施也很難借助于第三方的力量來強制實施。簽約者或者簽約行為實際上是以一種默認的方式體現在各方之間或明或暗的要約和承諾行為中。政策這種契約形式可以看作是一種“象征契約”，是政府和有關社會主體之間的一種社會契約。這種社會契約關系一旦通過某種方式確定下來。就意味著政府就解決某個社會問題或處理某項社會事務，對社會作出了承諾，或以某種特定的方式作為或不作為的意思表示，使受約的社會主體相信政府已作出了一項允諾。不難看出，大到憲法的制定，小到諸如預算的制定這樣具體的政策，其本身都可以看作是契約或者是“象征契約”。

公共政策的制定和實施，其本質是一個政治契約。這種政策觀與傳統理論的政策觀(如馬克思主義政策觀認為政策的本質是階級統治的工具等)是不同的。要想更好地理解這種政策觀，就必須對這種政治契約的特質進行分析，對政治契約與經濟契約進行區分政治交易比經濟交易復雜得多。隨之政治契約比經濟契約也復雜得多，經濟契約關系中的契約自由、意思自治不完全適用于政治契約。政治契約的特質主要表現為以下幾點：

(1)政治契約相對方的不確定性。政治契約很少是兩個確定的締約者之間的合同。相對來說，契約一方(立法者、政策制定者)較為確定，而契約關系的另一方(選民)具有不確定性，且有多個當事人，如投票者和游說團體等。可見，政治契約的主體特征是確定的一方對不確定的多方。

(2)政治契約雙方的不對等性。當事人的地位差異是政治契約的一個重要特征。當事人的地位是通過當事人雙方之間的關系表現出來的，或者說是通過各自享有的權利和承擔的義務表現出來的。政治契約中，立法者、政策制定者處于優勢地位，享有對方當事人所不具有的特權，由此形成地位的差異。立法者、政策制定者特殊地位表現在：在契約締結前，雙方是管理與被管理的地位；契約締結的原始發動權在立法者、政策制定者一方；立法者、政策制定者在契約締結的變更和解除上具有優益權。當然，立法者、政策制定者在政治契約中的地位并不是無限制的。既然是契約，無論性質，都必須在對方承諾的基礎上，立法者、政策制定者的這種特殊地位也必須得到相對人的承認。同意才具有實質意義。

(3)政治契約的不完全性。政治契約沒能完全描述未來所有可能的狀態下對應的行為和責任，是不能充分描述各種可能機會的不完全契約。從本質上說，當契約所涉及的未來狀態足夠復雜時，個人在簽約時的主觀預期就不可能是完全的，因此，“不可預見的可能性”就成為契約不完全性的最本質的原因。另外。語言的局限性、疏忽、解決契約糾紛的高成本、信息不對稱、壟斷經營的偏好等原因也導致了契約的不完全性。政治契約的不完全性使政策具有很大的模糊性，政治契約的內容一般比經濟契約的內容模糊得多，他們有很大的解釋空間，以及造成了有許多可以用來逃避責任的漏洞。

(4)政治契約實施的強制性。政策的實施需要一個基本的規則——憲政，在此規則基礎上政策才得以制定，政策制定過程中“暴力機制”的存在是外生給定的，即社會契約建立在參與人的自愿締約基礎上，但必須有一個暴力機制才能保障每個參與人的信息披露后得以繼續參與。

(5)政治契約監督的困難性。即事后糾偏的困難性。政治契約的不完全性和政治契約一方主體的特殊性造成了政治契約無法通過事后監督來糾偏，政策一旦失誤，違約成本是很高的，損失代價較大。這與平等的經濟契約不同，因為我們無法另外虛構一個強有力的第三方(超越政府的第三方)來為交易雙方(政府與選民)裁判。

三、政策契約過程中的交易成本

由于政治交易雙方的有限理性、投機主義、不確定性與復雜性、信息不對稱等特性，在政策制定過程中大量存在交易成本，它們作為一種“摩擦力”會阻礙政策的制定與順利實施。政策契約過程中的交易成本，即在達成政策過程中的所耗費的各種資源，是政策主體(政策制定者和實施者等)與政策客體(投票者、民眾)之間相互了解、討價還價的成本，它包括搜尋、信息、談判、實施、政治契約書寫以及監督等方面的成本。

為了節約政策制定成本，提高政策執行效率，評估這些交易成本在政策實施中的作用，有必要按照一定標準對這些交易成本給予恰當分類，以便采取有效措施控制和減少這些交易成本。有些交易成本與其他類型的成本是互補的，有些是替代的，不同的交易成本可能由不同的機構或者在政策生命周期的不同階段產生，因此，有意義的分類有助于交易成本的測量和政策設計。

1按交易成本的產生過程來劃分

在威廉姆森、霍恩等人對交易成本分類的基礎上，結合政策達成過程本身的特點，采取多種標準對交易成本在政策達成過程中的表現形式進行歸類。威廉姆森對交易成本的劃分依據交易過程與契約過程。我們圍繞契約訂立動態過程，可以將交易成本分為：(1)信息搜集成本，主要包括政策制定者和政策對象在內的其他政策相關者為搜集信息所花費的成本。(2)決策成本，即政策執行者在將內容模糊不清的政策轉化為確實可行的行政決策過程中所支付的信息搜集、方案比較、討價還價等方面的成本。(3)監控成本，即對政策實施過程進行協調、監督和效果評價等方面發生的成本。(4)保證成本，即為保證政策順利實施在政策宣傳、適應和保障等方面所支付的成本。(5)灰色成本，即政策執行者為了個人或團體利益，在政策執行中，以犧牲整體利益為代價，所獲得的灰色收入以及由此給社會造成的損失。(6)不適應成本。即由于政策制定者和執行者的投機行為所導致的政策調整成本。這些交易成本又可以區分為兩大類，一類是事前的交易成本，包括簽約、談判、保障契約等成本；一類是事后的交易成本，包括適應性成本、討價還價的成本、建構及營運的成本、約束成本。

2按交易成本的性質來劃分

一般認為，政策的制定和實施是一種經濟過程，也是一種技術過程，又是一種政治過程。以此為據我們可以將交易成本分為：(1)市場性成本，包括政策制定過程中的搜尋成本、信息的成本和談判的成本。(2)技術性成本，包括政策制定者的立法技術、技巧和藝術，政策執行者出于履行與政策制定者之間協議的目的，在信息搜集、調查研究等不涉及利益取舍的方面所支付的成本。(3)政治性成本，即政策的制定和實施要考慮政治體制中制度框架的運行和調整所涉及的成本安排，以及政策實施中所發生的利益博弈的交易成本。

3按交易成本的承受主體來劃分

交易雙方，即契約雙方都要承擔不同的交易成本。以此為據，我們可以將交易成本分為：(1)代理人(政策制定者、執行者等)承擔的交易成本。為

了解政策制定情況，政策制定者需進行信息搜集、實地調查和訪談等方面的活動，這些方面的交易成本都由政策制定者承擔。政策執行者在政策實施過程中，也會在信息搜集、討價還價以及監控等方面擔負一定的交易成本。(2)委托人(選民)承擔的交易成本。選民要花費一定的成本來搜尋信息，通過投票選擇合適的代理人進行管理。(3)利益相關人(利益集團)承擔的交易成本。利益集團等其他政策參與者也要了解高層決策，為自己的行動提供方向。

另外，公共政策具有生命周期，按交易成本在政策制定過程不同階段來劃分，可分為：政策制定的交易成本、政策執行的交易成本、政策監控的交易成本、政策評估的交易成本、政策調整的交易成本、政策終結的交易成本、政策創新的交易成本，等等。不同的政策階段有著一定的委托代理關系，都可以視為一種政治交易，都會產生交易成本。

四、節省交易成本的治理機制

治理關注的是各種形式的合約風險的鑒別、解釋和緩解，制度就是治理的機制。交易成本政治學如同交易成本經濟學，如果所有的參加者都可以找到節約交易成本的制度設計和實施機制的方法，那么就可以從交易中獲益。在政策制定和實施過程中，通過規則和制度構建治理體系節約交易成本，具有潛在的治理收益，其根本目的在于有效地改善公共政策的運行狀況，提高政策治理的效率。

1承諾機制

交易過程中出現的問題，不外乎由于人受有限理性的約束，制定的交易規則(契約)不完善，無法處理事后出現的各種偶然性。既然機會主義是從事后的行為自由產生的，那么一個顯而易見的控制機會主義的方法就是采取一個限制事后行為自由的事前承諾。對政治承諾的約束機制主要體現在對政治代理人行為事前先建立約束機制，將代理人的行為活動限定在一定的范圍內。一個承諾要起到預期的效果，它必須是可信的。相應地，一個承諾要具有可信性，它必須：事前十分清晰并可觀測，事后不可逆轉。

同時，承諾犧牲了靈活性，帶來了成本。因此需要在承諾與靈活性之間尋找平衡。承諾與靈活性之間的這種沖突在原則上可由政府向某種規則進行承諾來解決，但該規則不是無條件的規則，而是就如何對偶發事件作出反應也進行了詳細規定的規則。有時也存在利用條件的規則，或者保持靈活性，并界定相機性的臨界值，在這種狀態下，政策必須承受一次付清的成本(沉沒成本)，從一種體制轉向另一種體制。

2信譽機制

政治信譽可以使政治承諾的可信性得到加強。但是由于政治市場常常受到特殊利益集團的制約，從而帶有一定的不確定性。在政治市場中，對違反承諾的一方來說，造成的信譽損失就是一種交易成本。而對于另一方來說，損失的則是沒有實現自己利益而付出的成本。因此，在使政策可信時，聲譽的作用很大，建立聲譽是政策制定者共同關心的問題。

3激勵機制

在公共政策中，代理人(政府當局、規則制定者和行政部門)與委托人(投票者、游說者、政客)相比有更大的信息優勢。信息不對稱和競爭不充分使政治市場容易產生道德風險和逆向選擇。降低交易成本必須設計一個良好的激勵機制，控制政治代理人的行為偏差。激勵機制是維持委托人與代理人之間委托代理關系的一種動力，實質上是委托人如何設計一套有效的激勵制度，以誘使代理人自覺地采取適當的行為，實現委托人的效用最大化一就逆向選擇而言，代理人與委托人需要建立租金與信息之間的聯系，如果委托人要獲得完全的信息，必須給代理人提供足夠份額的租金，但是這樣租金對委托人來說也是一種成本。就道德風險而言，需要平衡風險與激勵，為了獲得完全信息而給予代理人的租金，是將適度的投入與風險承擔聯系在一起。另外，在時間不一致性的世界里，事先對突發事件的每一種狀態都具體化是不可能的，因此可以通過授權產生激勵，通過將權力分散化來解決復雜政治問題。

4透明機制

信息不對稱是產生代理人機會主義行為的一個重要因素。政治透明有助于消除信息不對稱導致的政治代理人機會主義，透明度越高，信息就越精確，也越具有對稱性，因此能減少交易成本。建立良好的信息透明度機制，少一些封鎖與禁錮，多一些陽光與公開，使委托人在信息方面有更多的知情權，對消除代理人的機會主義行為有很大的幫助，對于作為公眾代理人的政府部門，其擁有的權力來自于公民，公民有權知道與自身利益相關的決策信息，相關部門應該從維護廣大人民群眾的利益出發，以激勵機制的創新手段，加強信息披露機制的科學化、制度化、公開化。

5監督機制

監督機制是對公共政策的運行過程、結果進行有效監督與控制的制度設計。在公共政策的制定中，代理人由于有限理性、機會主義等原因容易偏離委托人的根本利益，在政策執行過程中，代理人(政策執行者)也往往容易偏離委托人(政策制定者)的意圖，因此，在建立委托代理關系后，要加強對代理人行為的監督，設計對代理人日常行為監督的制度安排，當發生代理人與委托人利益相違背的行為時，委托人可以用懲罰機制來約束代理人。

6代理權競爭機制

政治市場中存在著選民、利益集團、官僚機構、政治家之間相互交織的復雜的委托代理關系。現代的公共政策的制定實際上是多重委托代理關系，從不同的角度看可以得出不同的委托代理關系，比如將公民與投票者視為委托人，政黨和候選人視為代理人；政策制定者被視為委托人，而政策執行者則被視為代理人，等等。可以在政策系統中引入競爭機制，逐步建立代理權競爭機制，當公共政策失誤或失效時，其他政策制定者(或執行者)可以取而代之，挑選合格的政策制定者(或執行者)。

總之，科斯、威廉姆森、諾思、迪克西特等人的交易成本思想及建構的政治交易成本理論分析框架，對深入研究政策過程提供了全新的視角，也為政策科學開辟了一個全新的研究領域——政策交易成本。交易成本在整個政策系統中發揮著重要作用，是政策評估的新標準，影響著政治組織設計和制度安排。交易成本理論還是一種更加微觀的分析方法，它使經濟學和政治學的分析能夠深入到現實政治活動的具體過程中去，使經濟學和政治學從過去的那種遠離現實的理想抽象狀態進入到一種更為現實和具體的狀態中來，而且運用這種方法再結合邊際分析可以確定政治組織(治理結構)的最佳規模。對公共政策進行交易成本分析，為我們找到了隱藏在政策背后的政治制約因素，從而為我們節約交易成本、提高政策效率提供了理論依據，具有深刻的理論創新性。同時，交易成本理論在公共政策中的運用，打開了政策形成的“黑箱”，為政策分析提供了一個全新的視角，對公共政策學的發展產生了重大的影響。從交易成本的角度透視經濟政策的制定過程，以及在這一政策制定過程中遇到的各種交易成本，使我們能更好地理解經濟政策的制定過程和制度安排。政策或制度的產生源于交易成本的降低，能夠協調組織行為走向公正、秩序和安全，使我們從另一角度去了解公共政策的特征及其必要性。在此基礎上形成的制度分析學派。對于公共政策的研究和分析發揮著越來越重要的作用。