對行政問責(zé)制度的宏觀思考

陳興立

摘要：權(quán)力與責(zé)任的平衡，是法治對所有權(quán)力主體的要求。問責(zé)制度是推進(jìn)法治建設(shè)的一個(gè)突破口，以控制行政權(quán)力的濫用或不作為從而保障公民權(quán)利為目標(biāo)，旨在推進(jìn)政府由無限、無責(zé)政府向有限、責(zé)任政府的變革，具有重大的憲政意義。在問責(zé)的制度建設(shè)上，必須從間責(zé)的范圍、程序、對象及執(zhí)行四個(gè)方面進(jìn)行宏觀把握，爭取有所突破。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)制度；政府職能；公民權(quán)利；法治政府；責(zé)任政府；有限政府

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007—519412009)06—0070-04

由于社會轉(zhuǎn)型時(shí)期的制度缺失、利益驅(qū)動以及人性弱點(diǎn)等諸多原因，我國的重特大事故頻頻發(fā)生，從而引發(fā)的責(zé)任追究也頻繁見諸媒體，使“官員問責(zé)”成為人們所關(guān)注的公共話題。自2003年“非典”以來，一大批實(shí)權(quán)官員先后因重大責(zé)任事故、惡性違法事件而被嚴(yán)厲處分或去職，甚至被司法追究，“行政問責(zé)”在中國政壇正有一種由風(fēng)暴走向常態(tài)的趨勢，而權(quán)力與責(zé)任應(yīng)當(dāng)平衡的法理也逐漸被人們所理解和運(yùn)用。

在激賞中央領(lǐng)導(dǎo)集體倡導(dǎo)“權(quán)為民所用”“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的執(zhí)政理念和加大問責(zé)力度之余，人們也意識到，欲使問責(zé)常態(tài)化，使問責(zé)面前人人平等而不是因人而異，良好的制度建構(gòu)將是唯一出路。為此，不少省市先后出臺關(guān)于官員問責(zé)方面的法規(guī)規(guī)章與制度。例如重慶市于2004年7月1日出臺實(shí)施了我國第一部關(guān)于官員問責(zé)的政府規(guī)章，此外還有長沙等地先后出臺問責(zé)方面的規(guī)章制度，香港也于2002年制定并推行了高官問責(zé)制度。在我國行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究問題長期以來沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，只停留在行政責(zé)任和刑事責(zé)任的追究，而對不構(gòu)成這兩種責(zé)任的“灰色領(lǐng)域”無章可循，很難監(jiān)督官員權(quán)力運(yùn)用的情況下，官員問責(zé)制被普遍認(rèn)為是一個(gè)難得的“政治新生點(diǎn)”。官員問責(zé)制的嶄新理念將行政執(zhí)法過錯(cuò)從刑事、行政責(zé)任領(lǐng)域拓展到了政府責(zé)任和道義責(zé)任。廣大媒體、百姓及人大代表與政協(xié)委員建議在全國推行這一制度。

一、行政問責(zé)：建設(shè)法治政府

黨中央和國務(wù)院嚴(yán)查有責(zé)官員，從制度人手整肅吏治，努力構(gòu)建責(zé)任政府。2004年國務(wù)院正式發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出了經(jīng)過十年左右的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，綱要強(qiáng)調(diào)依法行政最后要落實(shí)到責(zé)任追究上，建設(shè)責(zé)任政府是中國行政體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)。可見，黨中央和國務(wù)院嚴(yán)處一批在重大事故中負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的干部絕非偶然，“官員問責(zé)”的背后，有著發(fā)展的歷史必然、系統(tǒng)的政治邏輯和行政理念的深刻轉(zhuǎn)變。

1、行政問責(zé)與政府職能轉(zhuǎn)變

毋庸諱言，在有著幾千年封建專制傳統(tǒng)的中國，政府歷來是一個(gè)強(qiáng)勢強(qiáng)權(quán)政府，國家權(quán)力相對于公民權(quán)利而言是十分巨大并且是無限的，國家權(quán)力對公民權(quán)利的絕對控制、主導(dǎo)、支配以及不負(fù)責(zé)任的侵害使公民權(quán)利受到極度的抑制與壓迫，而又由于文化的傳承性和意識形態(tài)的相對獨(dú)立性，這種現(xiàn)象至今猶存，可謂非一日之寒。近年來，我們在轉(zhuǎn)變政府職能、提高辦事效率等方面做了大量的工作，但缺乏對行政行為的全程監(jiān)督制約，未能形成有效的制度化的約束、監(jiān)督體系。推行行政問責(zé)制是把對行政權(quán)力的監(jiān)督、約束輻射到行政權(quán)力履行的全過程，使決策者、執(zhí)行者都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，把原來的事后結(jié)果追究的單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮小⑹潞蟮亩嘀亟逃s束機(jī)制，把懲前和毖后有效地結(jié)合起來；是把社會監(jiān)督制度化，使監(jiān)督主體在行使問責(zé)時(shí)，能做到有章可循，監(jiān)督政府及工作人員更好地履行職責(zé)，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。為此必須明確我們需要進(jìn)一步努力建設(shè)的方向：一是執(zhí)政為民的服務(wù)政府，政府為百姓提供全方位的服務(wù)與生存照顧是政府的職責(zé)與義務(wù)，是作為納稅人的廣大百姓當(dāng)然擁有的權(quán)利，而決非政府的恩賜；二是政務(wù)公開的透明政府，確保公民的參與權(quán)和知情權(quán)，在辦事制度公開的同時(shí)，要盡快啟動政府信息公開工程，使政府信息能盡可能地被百姓所知悉和應(yīng)用，政府應(yīng)有所為有所不為，使政府由過去的“為所欲為”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盀樗鶓?yīng)為”；三是依法行政和承擔(dān)責(zé)任的責(zé)任政府，權(quán)力不僅要合法，而且要受監(jiān)督，政府及公務(wù)人員必須樹立責(zé)任意識，必須對自己做出的每一個(gè)行為承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，建設(shè)清正廉潔、誠實(shí)信用的政府，堅(jiān)決杜絕和依法打擊公器私用、權(quán)力濫用以及怠慢職責(zé)的行為。

以行政問責(zé)制度為突破口，將其作為整肅吏治的手段，建立負(fù)責(zé)任的服務(wù)型陽光政府是我國行政體制改革的根本目標(biāo)，也是世界各國政府職能轉(zhuǎn)變的最終方向，是不可逆轉(zhuǎn)的世界憲政潮流的基本要求，是建設(shè)法治國家的根本前提。法治的關(guān)鍵是依法治國，依法治國的核心是依法行政，因此約束以行政權(quán)力為重點(diǎn)的國家權(quán)力濫用、實(shí)現(xiàn)以公民權(quán)利為核心的人權(quán)保障是法治的真正使命。

2、問責(zé)制度的憲政意蘊(yùn)

所謂憲政是一種文明的政治制度形態(tài)，是一種以憲法為前提，以民主政治為基礎(chǔ)，以法治為核心，以人權(quán)保障為目的的政治形態(tài)和政治過程。問責(zé)制度的設(shè)置無疑具有重大的憲政意義。關(guān)于問責(zé)制度對中國憲政的推動作用，可簡要概括為以下兩個(gè)方面：

其一，以公民權(quán)利為重，樹立有限政府理念。憲政理論的基本問題就是立憲和權(quán)力限制問題，在憲法的精神中，權(quán)力的限制和自我約束是憲法堅(jiān)持的理想和愿望。憲政把自我約束的愿望首先適用于政府，有限政府一直是憲政主義者們的基本追求，自古典時(shí)期思想家們主張限制政治權(quán)力以來，直至今天新憲政論的核心依舊是減少專制。尤其是當(dāng)今，行政權(quán)力隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的需求經(jīng)歷了從“管得最少的政府是最好的政府”到提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜轿环?wù)理念的變化，行政權(quán)日益復(fù)雜化和強(qiáng)大化，這種行政權(quán)力不斷擴(kuò)張的趨勢可能導(dǎo)致以下不良后果：第一，行政權(quán)的擴(kuò)張、運(yùn)行方式的靈活、外部范圍的不確定性相結(jié)合極易造成對個(gè)人權(quán)利的侵害；第二，行政權(quán)擴(kuò)張易造成行政專政，乃至不受“羊皮紙做的柵欄”的束縛(這一說法意指憲法與法律的軟弱無力，是對憲法與法律無法約束和控制權(quán)力的形象描述)，后果極其嚴(yán)重可怕；第三，權(quán)力與腐敗具有共生性，權(quán)力乃腐敗之源，權(quán)力的擴(kuò)張更為腐敗造就了溫床。基于以上對行政權(quán)力的認(rèn)識，我們必須樹立有限政府的理念。

同樣一個(gè)重要的觀念是應(yīng)當(dāng)以公民權(quán)利為重。公民依憲法和法律享有一系列基本權(quán)利與自由，如財(cái)產(chǎn)權(quán)和政治權(quán)利與自由等，這些權(quán)利是公民得以在社會上生存和發(fā)展，得以保持作為人的尊嚴(yán)的基本前提，即為公民提供了“權(quán)利盾牌”，國家權(quán)力負(fù)有保障公民基本權(quán)利不受侵害或受到侵害后對其救濟(jì)、賠償和補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，一個(gè)不負(fù)責(zé)任的強(qiáng)權(quán)政府最終將損害公民參與政治的積極性。

總之，控制行政權(quán)力以防其濫用和越權(quán)是保障人權(quán)的重要前提和基本手段。建立問責(zé)制并非為了問責(zé)而問責(zé)，問責(zé)只是一個(gè)手段，通過問責(zé)旨在確立與強(qiáng)化公民權(quán)利領(lǐng)域的權(quán)利本位觀念和國家權(quán)力領(lǐng)

域的職責(zé)本位觀念。

其二，以權(quán)責(zé)統(tǒng)一為要，彰顯責(zé)任政府形象。現(xiàn)代行政權(quán)不僅是消極地維持秩序、保護(hù)個(gè)人自由而已，還要積極地增進(jìn)社會福利，促進(jìn)社會發(fā)展，但不論是消極行政還是積極行政，政府及相關(guān)人員都要對其行為承擔(dān)責(zé)任，包括民事的、行政的或刑事的責(zé)任。憲政原理認(rèn)為，職權(quán)與職責(zé)對等，違法就要被追究責(zé)任，損害必須給予救濟(jì)，誠如英國著名憲法學(xué)家戴雪所言，當(dāng)公共機(jī)構(gòu)干預(yù)私人權(quán)利時(shí)，一般應(yīng)有法定和有效的救濟(jì)途徑。行政責(zé)任從廣義上講有兩種，一種是“法律的行政責(zé)任”，一種是“普通的行政責(zé)任”。“法律的行政責(zé)任”是指公務(wù)員違反職責(zé)義務(wù)時(shí)，從法律上加以制裁。民主政治以責(zé)任為基礎(chǔ)，故政府官員應(yīng)就其職務(wù)上的行為對人民、國家及主管上級負(fù)責(zé)，公務(wù)人員違反行政法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)或職責(zé)，則由行政機(jī)關(guān)或其他特定機(jī)構(gòu)予以懲罰，此種懲罰稱為行政責(zé)任的“行政處分”，只及于對此負(fù)有責(zé)任的相關(guān)人員。“普通的行政責(zé)任”是指不涉及正式的法律問題，僅及于高度的人性及道德觀念，是一種道義觀念和責(zé)任，是媒體或百姓對公務(wù)行為的否認(rèn)、譴責(zé)或批判，無法律含義，公務(wù)員之間可以分擔(dān)。顯然，本文所言問責(zé)制度屬于“法律的行政責(zé)任”，通過問責(zé)凸顯責(zé)任政府的形象，增強(qiáng)百姓的向心力和對政府的信心，這也是問責(zé)制度的顯性功能之一。

二、建立健全行政問責(zé)制度的幾個(gè)具體問題

欲使問責(zé)從“風(fēng)暴”成為常態(tài)，增強(qiáng)官員對問責(zé)制度的敬畏和百姓對它的希冀，理性的制度構(gòu)建將是不二法門。縱觀現(xiàn)有各地先后出臺的問責(zé)制度，都存在問責(zé)事件范圍不很準(zhǔn)確、問責(zé)程序模糊、應(yīng)問責(zé)對象不很明確、問責(zé)方式不統(tǒng)一的問題。因此，筆者擬從現(xiàn)在普遍存在的上述四個(gè)方面的問題進(jìn)行初步的探討。

1、問責(zé)事件的范圍

考察近些年來的多起問責(zé)事件，被問責(zé)的事件可以大致概括為以下幾種：一種屬于重大安全責(zé)任事故(如開縣井噴、密云踩踏、吉林大火、海寧火災(zāi)、遼寧阜新礦難、三鹿奶粉事件等案件)，此為問責(zé)事件最多的一類，對之進(jìn)行問責(zé)，相應(yīng)官員與責(zé)任人可謂“咎由自取”，是對其平時(shí)敷衍塞責(zé)、馬虎了事的工作作風(fēng)的否定和懲處。第二種是集體濫用權(quán)力的事件。如民憤極大的湖南嘉禾拆遷案件，被問責(zé)的原嘉禾縣委書記周余武在被調(diào)查時(shí)坦承此種方法并非他們首創(chuàng)，是通過外出考察從其他地方學(xué)來的，只不過他們將之“發(fā)揚(yáng)光大了”，“做得過火了一點(diǎn)”。第三類是典型的行政不作為導(dǎo)致事故的事件，如安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件。

仔細(xì)分析以上一些問責(zé)事件，我們似乎不難得出一個(gè)結(jié)論：以上事件皆因媒體或民憤的推動引起國家最高層的關(guān)注和過問。而能引起最高層關(guān)注的責(zé)任事件畢竟是少數(shù)，眾多未引起國家最高層關(guān)注的事件卻完全是另外的結(jié)果，在所謂“大事化小，小事化了”的中國傳統(tǒng)官場辦事原則和“官官相護(hù)”潛規(guī)則的作用之下，相關(guān)責(zé)任官員得以逃脫責(zé)任、遠(yuǎn)離懲處，從而出現(xiàn)同事異果現(xiàn)象。故應(yīng)及時(shí)建立一套普遍、公開、詳細(xì)的問責(zé)事件范圍和標(biāo)準(zhǔn)，使各地統(tǒng)一做到“有責(zé)必問”。

2、問責(zé)制度的程序

按照法治理論，正是正當(dāng)?shù)某绦驔Q定了法治與肆意的人治之間的根本區(qū)別，“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，還必須以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)”，實(shí)現(xiàn)看得見的正義、使人們確信正義已經(jīng)實(shí)現(xiàn)是正當(dāng)程序的基本功能。近來所謂“問責(zé)風(fēng)暴”，一方面表明其嚴(yán)厲，另一方面也表明問責(zé)還并未成為依既定程序而進(jìn)行的制度常態(tài)。

依正當(dāng)程序的基本要求，調(diào)查問責(zé)事件時(shí)應(yīng)更多地注重保障被問責(zé)官員的權(quán)利，賦予其充分、平等的陳述申辯機(jī)會，提供充分、多樣的權(quán)利救濟(jì)途徑，因?yàn)樗麄円褟钠綍r(shí)行使權(quán)力時(shí)的強(qiáng)者變成了千夫所指的弱者，不能以“以牙還牙”的報(bào)應(yīng)觀念引導(dǎo)整個(gè)問責(zé)，唯其如此，程序和制度的權(quán)威才得以顯現(xiàn)，人們才會對制度產(chǎn)生敬畏，而法律制度的權(quán)威正是法治國家的前提，否則始終無法擺脫人治的陰影。

當(dāng)前法律和制度中也有一些關(guān)于保障相關(guān)責(zé)任人員權(quán)利的規(guī)定，如人大及其常委會可成立重大責(zé)任事故、惡性違法事件的特別調(diào)查委員會，提出和審議罷免案，聽取被罷免人員的申辯等規(guī)定；黨組織問責(zé)黨員時(shí)，黨的規(guī)章中有關(guān)于處分材料和決定必須與本人見面，聽取本人意見，如不服可提起申訴的規(guī)定等。客觀而言，這些規(guī)定已初步勾勒出了問責(zé)程序的制度框架，但過于粗糙，操作中彈性過大，問責(zé)裁量權(quán)過大，這些制度都有待細(xì)化和完善。

3、被問責(zé)的對象

這是一個(gè)復(fù)雜的問題，涉及到黨委與政府、上級與下級、正職與副職三個(gè)層面的問題。就第一個(gè)方面而言，在目前的中國，黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象是一個(gè)不能否認(rèn)也一時(shí)無法解決的問題，地方權(quán)力的核心實(shí)際上是各級黨委常委會，和政府的正副職相對應(yīng)的有書記和副書記，而后者的地位和實(shí)際權(quán)力都更大，書記副書記常常直接指揮調(diào)動政府職能部門，時(shí)有架空政府的正副職尤其是副職之虞，政府副職常處于一種尷尬境地，而政府職能部門的負(fù)責(zé)人也似乎一般更樂于聽從書記副書記的指揮。故筆者認(rèn)為，只問責(zé)政府系統(tǒng)的官員并不妥當(dāng)，與權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作狀況并不符合，黨委相關(guān)官員似乎更難辭其咎。第二個(gè)方面也即問責(zé)到哪一級的問題。從已有的問責(zé)事件看，只問一級的有之，連問兩級或三級的也有之，這似乎取決于事件的嚴(yán)重程度和民意的關(guān)切程度，但實(shí)際上是上下級相應(yīng)官員的權(quán)力分配與責(zé)任承擔(dān)問題。故筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從法律上厘清和重新界定上下級相應(yīng)官員的權(quán)力與責(zé)任，并按照“有權(quán)必有責(zé)”的法治理論，對實(shí)際參與決策、指揮、監(jiān)管等權(quán)力運(yùn)作的官員都應(yīng)當(dāng)問責(zé)，而不論他是哪一級。第三個(gè)方面是關(guān)于正副職之間的權(quán)力與責(zé)任問題。我國憲法規(guī)定的行政首長負(fù)責(zé)制表明了正職無疑是其部門的第一責(zé)任人，副職只是輔佐正職工作，執(zhí)行正職交辦的任務(wù)。具體到問責(zé)時(shí)，若是集體討論決定的事項(xiàng)，集體決策正確而副職執(zhí)行不正確或不力，似乎只問責(zé)副職即可，但正職難道就不負(fù)有監(jiān)督不力的失察責(zé)任嗎?另一方面，若是集體決策本身錯(cuò)誤，是該問整個(gè)班子的責(zé)還是只問首長的責(zé)?筆者認(rèn)為，應(yīng)一改過去“罰不責(zé)眾”的傳統(tǒng)思維模式，除發(fā)表相反意見的人之外，其余成員都應(yīng)當(dāng)被問責(zé)，作為“一把手”沒能把好舵，更負(fù)有不可推卸的責(zé)任，故問責(zé)應(yīng)以正職為主，只問責(zé)副職而不問責(zé)正職或少問責(zé)正職的傾向是與憲法的規(guī)定相矛盾的，是不公平的。

4、問責(zé)的實(shí)施方式

問責(zé)包括同體問責(zé)與異體問責(zé)。同體問責(zé)是執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨員干部或行政系統(tǒng)對其行政干部的問責(zé)，即同一系統(tǒng)上級對下級的問責(zé)；異體問責(zé)則包括人大代表、民主黨派、新聞媒體及群團(tuán)組織等對有關(guān)責(zé)任官員的問責(zé)，即非黨政系統(tǒng)的組織或代表對黨政官員的問責(zé)。在堅(jiān)持同體問責(zé)與異體問責(zé)相結(jié)合的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)以異體問責(zé)為主。根據(jù)越權(quán)無效的法學(xué)原理，問責(zé)的執(zhí)行機(jī)關(guān)必須有相應(yīng)的處理權(quán)限。從人民主權(quán)的理論出發(fā)，問責(zé)的最終主體是人民，但具體到每一個(gè)問責(zé)事件，實(shí)際上是由相關(guān)有權(quán)機(jī)關(guān)在執(zhí)行，即黨組織問黨員干部的責(zé)，政府問其有權(quán)處分官員的責(zé)，人大問其有權(quán)任免官員的責(zé)。但實(shí)際問題并非這樣簡單清晰，由于黨政不分、政府官員幾乎都是黨員等司空見慣的原因，導(dǎo)致大部分問責(zé)都是由上級黨委政府作出的。如安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件中安徽省委省政府根據(jù)黨員紀(jì)律處分條例和監(jiān)察部的建議，在給予阜陽市副市長馬明業(yè)、市工商局局長周毅生黨內(nèi)嚴(yán)重警告、記大過處分的同時(shí)，還責(zé)令辭職，然而這里似乎忽略了一個(gè)問題：依憲法規(guī)定，政府組成人員是由人大及其常委會選舉、罷免的，而由上級黨委或政府責(zé)令人大選舉或任命的官員辭職，是于法無據(jù)的違反憲法與相關(guān)組織法的行為，顛倒了人大與政府之間的監(jiān)督與被監(jiān)督的法律關(guān)系。

另一個(gè)值得關(guān)注的問題是問責(zé)的形式。責(zé)令引咎辭職正被越來越多地作為問責(zé)的主要形式，這其、實(shí)是對引咎辭職內(nèi)涵的誤讀。引咎辭職本指官員認(rèn)為自己對某事負(fù)有責(zé)任或過錯(cuò)，出于道義上的“自問”感到愧疚而主動辭去官職的行為。辭職是公務(wù)員的一項(xiàng)權(quán)利，公務(wù)員有辭去公職的自由。“責(zé)令引咎辭職”本身就是一個(gè)矛盾的說法。考察國外的公務(wù)員管理制度，可知問責(zé)的主要形式應(yīng)該是罷免和彈劾，而最重要的問責(zé)機(jī)關(guān)就是作為民意代表機(jī)關(guān)的國會或議會。在這方面，按照異體問責(zé)為主原則的要求，作為由人民代表組成的國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及常委會應(yīng)積極行使憲法已經(jīng)規(guī)定的質(zhì)詢、調(diào)查、罷免權(quán)力，并作為立法機(jī)關(guān)努力從立法上完善這些規(guī)定，使之詳細(xì)化和制度化。