容積率獎勵政策在土地可持續利用中的作用探討

葛 琪 蘇振民

中圖分類號:F293 文獻標識碼:A

內容摘要:本文提出推行容積率獎勵政策,引導更多的開發商致力于城市中心開放空間的建設,實現土地的集約利用。文章通過分析我國城市土地利用中存在的問題,闡明容積率獎勵政策實施的理論依據及其適用性,詳細論述容積率獎勵政策在土地可持續利用中的作用。

關鍵詞:容積率獎勵 土地利用 可持續性

我國城市土地利用方式有粗放型轉變為集約、緊湊型的過程中,充分發揮城市功能,走集約化可持續發展道路是我國城市發展的必然選擇。2008年1月,國務院發布了“國發第3號文——國務院關于促進節約集約用地的通知”,大力倡導全國各地要集約利用土地。“容積率獎勵”政策就是政府運用規劃權來引導開發商進行公益性投資的手段,1961年,紐約市新區法首開先河,通過提高容積率來刺激地面步行廣場和拱廊街道的提供,在新制度設立后至 1973 年的十多年里,美國紐約內利用這一制度新設置的公共開敞空間累計面積達到了 110 多萬平方英尺(10.2ha)。容積率獎勵政策調動了開發商進行公益性建設的積極性,一方面,保證了城市開放空間的建設和居民生活的質量;另一方面,上調了土地的容積率,即在有限的土地上獲取更多的收益,實現了土地的集約利用。因此,認真思考我國城市土地開發中存在的問題,容積率獎勵政策的理論依據以及適用性,明確容積率獎勵政策在我國城市土地可持續利用方面的作用,從而實現我國城市土地的可持續發展,具有重要的現實意義。

目前我國城市土地利用存在的問題分析

(一)城市中心壓力過大

城市中心是人口密度以及聚集度較高的區域,土地價值較高,所以在控制性指標規定中這類土地的開發強度比較大,由于開發商追求利潤最大化的心理,加上地價等因素,規定的綠地、廣場等開放空間面積有限,難以滿足人群的集散、休閑等要求。同時,城市中心也是商業建筑特別是大型商場的聚集地,商業建筑過度集中已經成為我國城市發展的通病。據統計,北京市人均擁有百貨商店面積已達到西方發達國家的5倍。因此,商業建筑的盲目投資以及居民住宅的過分集中導致了城市中心交通擁擠、開放空間建設少等影響居民生活的環境問題。

(二)城市土地資源浪費、蔓延嚴重

根據中國城市建設統計年報整理,2004年我國城市人均建設用地已達130.23 m2,而 2002 年,經濟發達國家城市建設用地人均 82.4 m2,發展中國家人均接近 83.3 m2,超出了國家定額的50%以上。1990—2004 年我國城鎮建設用地由 130×104hm2擴大到近 340×104hm2,同期 41個特大城市主城區用地規模平均增長超過50%。可以看出我國城市蔓延嚴重,追求城市規模的擴大,忽略城市土地的利用效率和單位面積的產出率,造成土地資源的浪費。

(三)城市土地集約利用度不高、容積率過低

目前城市土地開發存在如建筑密度過低、建筑容積率不合理等問題。從2003-2006年的統計數據來看,盡管我國城市的土地利用呈上升趨勢,但是變化緩慢。2006年全國綜合容積率為0.52,城市居住區的容積率僅為0.34。而臺灣臺北市為1.2—3.0,香港則高達1.6—10,紐約商業集中地平均為15—18,普通商業地也在10左右。較低的城市土地容積率造成了城市土地的利用率低下,投入到單位面積土地的經濟產出也較低。根據我國實際情況,據專家估測城市整體容積率可達0.6,居住區容積率可達1.8,我國城市要達到這個目標還有相當程度的上升空間。城市容積率指標低說明我國城市內部發展潛力巨大,城市要向內聚式發展方向轉變,提高城市內部土地集約程度。

容積率獎勵理論依據以及適用性分析

(一)理論依據

柯布西埃的集約用地理論,主張從規劃著眼、從技術入手,提高市中心的密度,向高層發展,增加街道寬度以及建筑的間距,增加空地、綠地,改善居住建筑的形式。這是符合容積率獎勵中提到的增加建筑容積率、提供開放空間建設的主導思想。

精明增長理論的直接目標就是提高建成區的開發密度,以減少對新增建設用地的需求,提高土地的利用效率,抑制城市的無序蔓延,并且同時主張提高建筑密度,向著高空方向發展。精明增長就是要在土地利用效率最大化的約束下解決供需平衡,保護周邊的生態環境。容積率獎勵為土地的可持續利用一切實地提供了一種有效途徑。

(二)容積率獎勵的適用性分析

在圖1中,以開發強度為例,社會需求曲線DD反映了邊際社會效益和邊際個人效益。隨著建筑容積率的提高,邊際社會成本和邊際個人成本之間的差距越來越大,也就是外部效應(如對街道的日照,通風效果差)顯著起來。對于開發商而言,如果不考慮外部效應,最佳容積率為IP(邊際個人成本等于邊際個人效益) ;如果考慮外部效應,意味著要對此付出代價,導致開發成本上升(從P到S),則最高容積率只能是IS。

所以政府規劃部門遵循公共經濟學的原理,在社會利益和個人利益之間建立平衡轉臺。如果開發商愿意提供公共廣場或者其它公共設施等的開放空間的建設,容積率可以從IS提高到IP,這意味著公共廣場帶來的外部正效應至少應等于高容積率造成的外部負效應(PS)。開發商為其外部效應付出相應的代價或得到相應的回報,稱作外部效應的內在化。政府部門通過實施容積率獎勵政策,使開發商所開發的地塊的最佳容積率達到最高容積率,同時,開發商提供一部分空地建設進行綜合開發或者在居住區提供良好尺度的中心綠地等公共環境建設。減少了容積率增加所引起了環境質量等負面問題,從而實現房地產開發的外部效應內在化。

容積率獎勵政策的作用分析

(一)開放空間建設

政府制定容積率獎勵政策的主要目的是調動開發商進行開放空間建設的積極主動性,增加投資主體的多樣性,滿足高密度人群的集散、休閑娛樂等要求。在土地價值與開發強度非常高的市中心,要想通過硬性規定空出滿足市民心理和社會環境需求的公共開放空間是很困難的。在此,政府可利用投資者追求高容積率的趨向,以提供規定之外的符合地方獎勵標準的開放空間為條件,從放寬高度上給予額外建筑面積獎勵,既滿足了開發商追求高額利潤的需求,公共空間的建設,解決了城市中心交通擁擠、綠化率低等問題。例如上海市楊浦區黃興綠地實施了容積率獎勵政策,建成后的黃興綠地被譽為“皇冠上的綠寶石”,改善了生態環境。

(二)形成城市立體效應并達到土地集約化利用

實行容積率獎勵政策可以適當提高建筑容積率,在有限的用地面積上增加更多的城市活動空間來提高土地的相對供給能力。但同時又要保證留出一塊空地用于開放空間建設,只能向空中和地下發展。所以,一方面充分利用城市地上空間,主要是通過建造高層建筑物,特別是臨街、城市中心區位的高層建筑物來實現城市公用設施、工業用地、綠化的立體化;另一方面利用城市地下空間,開發地下停車場、地下交通網、地下商業窗口等來提高土地容積率,其在節約能源和資源等方面明顯優于地上空間開發,前景樂觀。實行容積率獎勵政策,充分利用城市土地的三維空間(地上、空中、地下),實現了土地的集約利用。例如香港特區土地上基本都是高層建筑,甚至有的高層建筑下面的架空就是一個大型公交車站,二樓以上才是商場,將土地的利用發揮到了極致。