糧食安全與鄱陽湖流域糧食可持續發展

楊榮俊 楊志誠

[摘 要]本文從維護國家糧食安全的高度,論述了發展糧食生產的重要性。堅持“江西作為國家糧食主產區的地位不能動搖、江西肩負國家糧食安全的責任不能動搖”,是建設鄱陽湖生態經濟區的重要戰略思想。本文也論述了鄱陽湖流域糧食生產在全國的地位、潛力和目標,論證了通過提高單位面積產量和擴大播種面積等措施,經過7年左右的努力,在現有基礎上,增產100億斤糧食的目標是可以實現的,并提出了實現糧食可持續發展的主要政策措施。

[關鍵詞]糧食安全;鄱陽湖流域;可持續發展

[中圖分類號]F323.1;F062.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848(2009)03-0022-07

[作者簡介]楊榮俊(1936—),江西南昌人,江西省社會科學院資深研究員,主要從事農村經濟和生態經濟研究;楊志誠(1964—),江西南昌人,江西省社會科學院副研究員,主要從事區域經濟研究。(江西南昌 330077)

[收稿日期]2009-05-21

Food Security and Sustainable Food Development in Poyang Lake Area

■YANG Rong-Jun YANG Zhi-cheng

Abstract: Based on the protection of the national food security, this paper states the significance of developing the food pro-duction. It is convinced that the idea of keeping Jiangxi as a main zone of food production and Jiangxi taking the responsibility for the national food security is an important strategic thought of building the Poyang Lake Ecological Economic Zone. This paper discusses the status, potentials and goals of the food production in Poyang Lake area and demonstrates that the goal of increasing the production by 10 billion jins in seven years could be reached by raising the outputs of unit areas and expanding sowing areas on the present basis. In addition, the paper formulates major policies and measures of realizing a sustainable food development.

Key words: food security; Poyang Lake area; sustainable development

今年,中央一號文件以“穩糧、增收、強基礎、重民生,進一步強化惠農政策”為主線,再次強調了確保糧食安全的重要性。目前,隨著世界糧食生產和貿易形勢的變化,國際市場上糧食供給短缺,并由此引起糧價大幅度上漲,2008年全球糧食庫存已經從1986年的130天下降到54天;糧食儲備水平降至安全線以下,有10億人口處于營養不良和饑餓狀態。在這種背景下,糧食安全問題再次引起了黨和國家的高度重視,中央經濟工作和農村工作會議發出了“糧食安全的警鐘要始終長鳴”的警示。鄱陽湖流域歷來是我國糧食主產區,對維護和保障國家糧食安全承擔重要的責任。本文從糧食安全的高度,探討新形勢下鄱陽湖流域糧食可持續發展問題。

一、糧食安全的內涵和基本評估

(一)糧食安全的概念和內涵

糧食安全是聯合國于1974年提出的,其定義為:“所有人在任何時候都能在物質上經濟上獲得足夠、安全、富有營養的糧食,來滿足其積極和健康生活的膳食需要。”這里講的所有人,包括富人和窮人;這里講的任何時候,不僅包括當前,還包括今后和長遠,不僅包括在正常情況下,還包括發生突發事件如自然災害和戰爭狀態下確保糧食安全供給;這里講的安全,既包括糧食數量安全,也包括糧食質量安全。因此,糧食安全的理念是人類社會進步的體現,充分體現了以人為本的基本原則。

糧食安全既是世界性的概念,更是國家層面的概念,各國都必須把糧食安全上升到國家安全的地位。但是,由于區域產業分工不同,一個國家不可能要求各地區都實行糧食自給,所以評價糧食安全要從國家層面上進行。國際機構評價一個國家的糧食安全水平,主要由五個相互聯系的指標確定,即:糧食人均占有量、糧食產量波動指數、糧食自給率、糧食儲備率、糧食生產潛力。為了從整體上判斷某個國家的糧食安全狀況,可對上述各項指標進行加權平均得到綜合評價值。

一般而言,糧食人均占有量高,糧食產量波動指數小(即當年糧食產量與趨勢產量之比),糧食自給率高,糧食儲備保持在安全線以上,發展糧食生產的潛力大,說明糧食安全度高。以我國目前的糧食安全狀況進行評價,2007年,人均占有糧食380公斤,可基本保持國內供求平衡,但略有缺口,需要適當進口;糧食波動指數多年平均5%左右;糧食自給率達到95%以上(扣除出口后的凈進口量占國內需求量的5%以下);糧食儲備率高,目前達到1.5~2億噸,相當于年消費量的40%,大大高于聯合國規定的最低儲備率①,有能力應對各種自然災害;我國耕地資源雖然不足,但提高產量仍有相當的潛力。根據五大指標綜合評價,我國糧食安全度在世界上處于中上水平,低于美國、加拿大、澳大利亞、法國,高于日本、俄羅斯及大多數發展中國家、部分發達國家。正因為我國糧食安全狀況良好,處于較高水平,在應對低溫冰雪、干旱、洪澇和汶川大地震等突發事件中,確保了所有人在任何時候都能獲得足夠、安全、富有營養的糧食,滿足其積極健康生活的需要,使國際糧食危機對我國的影響減少到最低限度,充分展示了我國應對糧食危機的能力。

(二)糧食安全的中長期預測和判斷

在經濟全球化時代,從目前世界土地資源和科技水平考察,如果美、加、澳、巴西等土地資源豐富的國家能把大量的耕地投入糧食生產,那么世界就不會發生糧食危機。然而,世界政治經濟是極為復雜的,這些國家不但沒有這樣做,還把大量糧食用于發展生物能源,加劇了世界糧食危機,所以我們要立足國內,從長遠實施糧食安全戰略。

我國是世界上人口最多的國家,以占世界7%的耕地,解決了占世界22%的人口吃飯問題。這是一個偉大的成就,也是對世界糧食安全的最大貢獻。但是隨著人口增加,耕地減少,國家工業化和城鎮化進程的加快,中國糧食產量和供給能力會不會下降?一旦糧食供給能力下降,將對世界糧食供求產生什么影響?這些問題曾經引起國際輿論的關注。10多年前,人們就進行過“誰來養活中國”的討論,質疑中國21世紀糧食安全問題。在此,必須對我國糧食供求的趨勢,作一個中長期預測和科學判斷。

1.消費總需求預測分析

影響糧食需求總量的主要因素是人口增長數量和人均糧食消費水平,2007年我國人口總量是13.21億,根據人口自然增長率和我國人口政策預測,2010年、2020年、2030年人口總量分別為13.45億、14.28億、15.06億,本世紀中期,人口總量基本穩定。隨著人口的增長和糧食消費總量的增加,消費水平和消費結構也會有所變化,城鄉居民糧食直接消費與間接消費中的肉類消費水平和結構變化如表1所示:

由上表可以看出,城鄉居民糧食消費水平和結構變化規律是隨著人民生活水平不斷提高,城鄉居民糧食直接消費呈下降趨勢。其中,城鎮居民下降速度快于農村,間接消費中肉類消費量呈增加趨勢,但增加不多;城鎮居民消費量大于農村,城鄉增加速度基本趨同,但糧食消費總量均呈下降趨勢。糧食是消費彈性很小的產品,達到一定的水平后會基本保持穩定。此外,工業用糧、農業生產用糧和儲備必須列入總需求的范圍,并折成人均數,經計算,2004~2007年人均消費需求392公斤/年。我國糧食人均消費需求在未來20~30年內,估計不會大幅度增加,按人均年消費400公斤預測計算仍有余地,根據人口預測數可計算糧食需求總量,如表2所示。

2.糧食生產供給預測

許多專家認為,中國糧食生產尚有相當的潛力,這一點將在下段分析。我國糧食生產1996年達到5億噸,創歷史最高水平。20世紀末到21世紀初,由于國內糧價下跌,對糧食生產的扶持政策沒有到位,挫傷了農民種糧的積極性,糧食逐年減產,至2003年糧食生產進入谷底,與1996年相比,全國糧食生產下降14.6%,觸及糧食安全底線。2004年國家出臺一系列惠農政策,極大地調動了農民發展糧食生產的積極性,至2007連續4年增產,總產達5.015億噸,恢復到歷史最好水平。所以,這幾年增產帶有恢復性質,還不是真正意義的發展。重要的是,今后以2007年5億噸為基數的增長,才是真正意義的糧食發展。由于農業生產受自然條件影響,產量必然會有波動,但應力求避免大起大落。為了對我國中長期糧食安全有一個明確的目標,2008年中央出臺了《國家糧食安全規劃綱要》,目標是要求糧食自給率達到95%以上,2010年糧食綜合生產能力穩定在10000億斤以上,2020年達到10800億斤以上(5.4億噸)②,人均占有量380公斤,這顯然是最低要求。我們以達到供求基本平衡為目標,對中長期糧食生產的發展進行測算,測算結果是:到2030年,如果能保持年均增長0.8%,全國糧食總產量達到6.01億噸,以人均消費400公斤計算,可基本實現供求平衡;如平均增長率達到1%,則比較寬松,但至少要求年均增長0.6%,才能達到國家糧食安全線以上;如遇到豐收之年或自然災害則需要利用進出口進行調節,保持供求平衡。現根據供求預測情況編制平衡(表2)。

二、鄱陽湖流域糧食生產的地位和潛力

(一)鄱陽湖流域糧食生產在全國的地位

鄱陽湖流域面積和范圍與江西省行政區域基本一致,為便于運用統計資料進行省際分析對比,我們以省級資料作為流域資料。江西糧食生產以水稻為主,水稻播種面積和產量均居全國第2位,也是新中國成立以來從未間斷向國家調出商品糧的兩個省份之一,特別是在1958~1962年的困難時期,調出大米50億斤,為國家的糧食安全作出過重大貢獻,受到黨中央國務院的高度評價。改革開放以后,江西仍一如既往從國家全局利益出發,根據本省的比較優勢和全國的產業分工,始終把糧食生產放在重要地位;特別是近幾年在黨中央國務院一系列惠農政策的推動下,糧食生產穩定發展開創歷史新高,2007年全省糧食總產達到1904萬噸,占全國糧食總產的3.8%,全省37個縣進行了商品糧基地建設,糧食商品率達到61%,2004~2007年4年累計凈調出省外糧食1940萬噸,平均每年調出485萬噸,出省商品率26%。2008年江西糧食產量再創歷史新高,達到1958萬噸。

鄱陽湖流域糧食生產主要分布在鄱陽湖平原和贛江、撫河、信江中上游地區。鄱陽湖平原是我國歷史上九大商品糧基地之一,與長江中下游的江漢平原、洞庭湖平原、江淮平原、太湖平原比較,鄱陽湖平原人口密度較小,土地資源相對豐富,因而調出的糧食商品率相對較高。太湖平原(長三角)和珠三角平原在歷史上也是我國重要的商品糧基地,但由于這兩區工業化城市化高度發達,已失去商品糧基地的功能。在這種情況下,鄱陽湖平原作為國家糧食主產區地位的重要性更加突顯,今后必須重點扶持。

(二)潛力和目標

鄱陽湖流域糧食生產條件較好,有明顯的比較優勢和發展潛力,發展糧食生產的基本途徑主要是提高單產和擴大播種面積,兩者的優勢兼備。

1.依靠科技進步,提高單位面積產量有很大潛力

我國糧食單產在世界上居中上水平,但與我國精耕細作的習慣和農藝水平相對而言,仍有繼續提高單產的潛力。鄱陽湖流域以水稻生產為主,由于歷史上江西經濟發展長期滯后,對農業投入不足,單產處于較低水平,與以生產水稻為主的其他省相比,差距較大(表3)。

由表3可以看出:江西水稻每公頃產量比全國平均少932公斤,比單產最高的湖北省少2063公斤,如果以2007年江西水稻播種面積計算,單產提高到全國平均水平,可增產稻谷30億公斤;如果提高到湖北省的單產水平,則可增產稻谷66.5億公斤。單位面積產量是科技水平的綜合表現,鄱陽湖流域有2/3是中低產田。只有提高農業科技創新能力和農業科技成果轉化能力,才能提高單產,這是實現糧食增產的主要途徑,也是糧食增產的主要潛力。

2.擴大糧食播種面積有潛力

江西現有耕地近4300萬畝,根據國家保護耕地的基本國策,到2020年應堅守這條紅線。江西有未利用的荒草荒坡地930萬畝,根據土地評估有200多萬畝可以開發利用,通過實施造地增糧工程,增加30萬畝糧食用地。江西有2/3的中低產田,通過土地改良和農田水利基本建設,可以提高復種指數,增加播種面積。此外,1998年特大洪水后,國家對鄱陽湖區實施退田還湖的生態建設工程,有100多萬畝地實施了退田還湖,其中大多數可以按照“高水行洪,低水種養”的土地利用模式,即:洪水來時,實施行洪蓄洪功能;在正常年景下,發展種養業,應重點發展糧食生產。據初步匡算,通過以上幾種途經,可以在未來5~6年間增加播種面積500萬畝以上。

3.充分發揮農業資源和生態環境優勢,在發展綠色大米產業上有潛力

鄱陽湖流域土地肥沃,氣候溫和,無霜期長,水資源豐富,有利于農作物生長。根據中科院《中國可持續發展戰略報告》歷年評估,江西農業資源指數(包括土地、水、氣候、生物資源綜合評價)在全國排第3~5位,在中部六省排第1位,這對發展糧食生產極為有利,正常年景下能豐產豐收。

鄱陽湖流域土壤和水質良好,農業地質調查資料顯示,湖區表層土壤93%以上適合生產綠色農產品。近幾年江西綠色食品發展勢頭強勁,年均增長30%以上,鄱陽湖區已成為全國主要的綠色大米生產加工基地,創立了金佳谷物、昌碧大米等著名品牌;中糧集團投巨資在湖區建立了亞洲最大的蒸谷米加工企業,以大型糧食企業和綠色大米品牌為龍頭,進一步擴大標準化種植面積;有關部門已做好規劃,到2020年,湖區綠色大米產量要達到總產的50%。把鄱陽湖區建成全國最大的綠色有機糧油生產基地,是鄱陽湖生態經濟區建設的主要目標之一。

4.充分發揮區位優勢,提高糧食生產的經濟效益有潛力

江西區位條件優越,毗鄰廣東、福建、浙江、上海等我國糧食主銷區,交通便利,有利于國家組織跨區域糧食調運,有利于加強產銷區銜接,降低糧食流通費用。目前,江西已經與糧食主銷區有密切的經貿合作關系和糧食購銷合同,經濟上有很強的互補性,供求雙方實現“雙贏”。

5.糧食增產的基本目標

最近,江西省在深入貫徹落實科學發展觀,提出建設鄱陽湖生態經濟區戰略時,堅持江西作為國家糧食主產區的地位不動搖,江西肩負國家糧食安全的責任不動搖的指導思想;在認真分析江西發展糧食生產潛力的基礎上,以市場需求為導向,以水稻優勢區域為主抓基地,堅持內涵開發為主,采取工程建設、農藝推廣、農機普及等綜合措施,推進水稻生產區域化布局、規模化種植、標準化生產、產業化開發,全面提高水稻單產水平、產品品質和市場競爭力。到2015年,全省糧食綜合生產能力達到2500萬噸,比2007年增加600萬噸,③人均占有糧食543公斤,調出省外1000萬噸以上。這將為實現全國增產千億斤(5000萬噸)糧食目標作出重大貢獻。

(三)實行合理布局,提高土地利用效率

合理布局是根據自然條件和社會經濟條件相似性原則,將糧食生產基礎較好、商品率較高,歷年有余糧調出的產糧大縣,集中連片劃分不同的區域;以便于根據不同區域的特點,進行農業基礎設施建設和農業技術推廣,提高集約經營水平。我們認為,以流域或灌區為自然單元,保持縣域完整性為基礎進行區劃比較合理,基本構想是劃分六大產糧區域,即:鄱陽湖平原區、贛江中游吉泰盆地區、贛江上游區、撫河上中游區、信江中游區、贛西袁河錦江中游區。根據上述六大商品糧基地進行農業基礎設施建設,提高糧食綜合生產能力,可以收到事半功倍的效果。

三、實現糧食安全和可持續發展的主要措施

從上面我國糧食供求平衡預測中可以看出,只有堅持糧食可持續發展戰略,在較長時期內做到持續增產,避免大起大落,才能確保國家糧食安全,應采取的主要措施有:

(一)堅持“基本自給,適度進出”的糧食發展戰略思想

我國人口多、耕地少,人均耕地只有世界平均的1/4;糧食是土地密集型產業,因而不具備糧食生產的優勢。但我國的國情和世界的糧情決定了我國必須實行“基本自給”的方針。糧食是特殊商品,有的國家把糧食作為“武器”和政治工具使用,以達到不可告人的目的。從經濟上考慮,作為欠發達的人口大國,我國也必須實行基本自給的方針,如果糧食自給率過低,過分依靠國際市場,在國際糧價波動的時候,就有可能危及我國的糧食安全,特別是目前許多國家把糧食列為禁止出口的物質。自2008年上半年以來,國際糧食市場惡化,貿易總量明顯萎縮。因此,保持較高的自給率,才能確保我國糧食安全。為此,必須建設國家級和省級商品糧生產基地,實現糧食產量穩定發展。“適度進出”就是要充分發揮我國糧食生產的某些比較優勢,提高資源的配置效率和經濟效益,對大米、玉米、小麥等有比較優勢的品種,可以爭取多出口,對處于劣勢的大豆,則應當多進口。從長遠看,我國可能是一個凈進口的國家,但糧食自給率應保持在95%以上,這個目標有利于國內糧食供求平衡,維護國家糧食安全。

(二)繼續加大國家對糧食生產的扶持力度

要根據中央經濟工作和農村工作會議精神,努力貫徹落實:“糧食安全的警鐘要始終長鳴;鞏固農業基礎地位的弦要始終繃緊;解決三農問題作為全黨工作重中之重要始終堅持。”我國對糧食安全的認識已經提升到前所未有的高度,要充分認識到:由于多種因素的影響,糧食生產的經濟效益將長期偏低,僅僅依靠市場機制的作用,難以保持糧食可持續發展。因此,必須采取有效措施:一是要繼續堅持近幾年來實行的一系列惠農政策。正是這些惠農政策在促進糧食連續5年增產中發揮了重要作用。要隨著經濟實力的增強,擴大補助范圍,加大補助力度,形成對糧食生產補助的常態。二是中央和地方財政對農業特別是對糧食生產的投入增長幅度,應當高于財政經常性收入的增幅,建立中央和省級糧食生產專項基金,加大對產糧大縣的獎勵和財政轉移支付力度,形成對糧食生產投入的穩定增長機制。三是加大金融對農業投入的支持力度,形成商業金融、合作金融、政策性金融和小額信貸互為補充、功能完備的農村金融體系。四是要建立糧食風險防范機制,繼續堅持糧食最低收購價制度,防止2003年前幾年因糧價偏低,導致糧食生產持續減產的局面再現。五是要加大科技投入,提高科技進步對糧食生產的貢獻。提高單產是實現我省糧食增產百億斤目標的主要途徑。要確保鄱陽湖區糧食單產每年平均提高2個百分點以上,并力爭擴大播種面積500萬畝。為實現規劃目標,江西省打算今后幾年時間,集中力量進行六大工程建設,即:農田水利建設工程、良種繁育與推廣工程、農業科技普及推廣工程、農田標準化建設工程、農業生產服務體系建設工程和造地增糧工程,總投資概算320億元。④

(三)推進土地適度規模經營

在現階段,家庭是農業經營的基本單位,要根據土地承包法穩定家庭承包責任制和統分結合的雙層經營體制,才能調動農民種糧積極性;增加對土地的投入,在承包期內,農戶對土地的經營使用權,可以在不改變土地使用方向的前提下,實行有償轉讓、有序流動,以提高土地資源的配置效率。

適度規模是一個動態的概念,決定生產規模的因素很多,如經濟投入水平、土地資源豐度、機械化水平、勞動者素質等,而這些因素又會隨著時間的變化而變化。在具體決定土地經營規模時,我們認為主要應考慮糧農收入和單位面積產量,經營規模大有利于提高農民收入,但可能因耕作管理粗放而降低單產。我國土地資源稀缺,以降低單產為代價推行規模經營是不適宜的。規模經營的適度點應當是:單產水平沒有降低,而收入增加又有足夠的動力調動農民發展糧食的積極性。在條件允許的情況下,應鼓勵發展家庭農場。鄱陽湖區地勢平坦,湖區土地資源豐富且集中連片,農業基礎設施條件較好,有利于發展規模種植。近幾年由于打工經濟的興起,農村土地承包規模不斷擴大,承包規模一般達到幾十畝至上百畝,幾百畝至千畝的承包大戶也已不少。目前主要問題在于為承包大戶服務的農技、農機、貯運加工、信貸等服務業發展滯后,大力發展為農業服務的第三產業已勢在必行。

(四)深化糧食流通體制改革,加強糧食市場調控

根據當前國際國內糧食形勢,要不斷深化糧食流通體制改革,加強糧食市場調控,主要目標是保障糧油價格基本穩定和安全供給;主要措施是構建“三個體系和一個保障”,即構建糧食宏觀調控體系、現代糧食市場體系、糧食產業體系,建立糧食流通行政執法監督保障體系。⑤

加強糧食宏觀調控必須強化調控手段,提高調控效率,其主要措施是建立糧食產區和銷區的調節機制,協調產區和銷區的經濟利益,實現產區和銷區雙贏,優化糧食儲備布局。糧食銷區一般是經濟發達地區,應更多承擔糧食儲備任務。應健全糧食儲備和輪換機制,使其在調節供求總量、結構、穩定糧價、保證市場供應中發揮更大的作用。

應遵循市場經濟規律,建立現代糧食市場體系。建設國家糧食交易中心,完善網絡競價交易平臺,健全以市場機制為基礎的糧價形成機制。要繼續發揮國有糧食企業和國有控股企業收購主渠道的作用,切實保障糧食生產者的利益,加快糧食批發市場建設,促進全國統一、競爭、開放、有序的糧食大市場的形成。要加快發展糧食市場中介組織,積極引導和鼓勵農民聯合起來參與糧食流通,提高糧食生產的效益。

要加強糧食產業化體系的培育,重點支持種糧大戶和糧食產業化龍頭企業發展糧食生產,培育糧食品牌,實現糧食生產可持續發展,夯實糧食安全的物質基礎。

應加強糧食流通行政執法監督保障體系建設,加強對糧食流通秩序的監管,打擊囤積居奇,抬高糧價等非法經營活動,保證國家糧食政策的貫徹執行,維護糧食市場的正常秩序。

(五)保護耕地是我國的基本國策

我國人口多、耕地少,人均耕地1.38畝,不到世界平均數的40%,耕地后備資源稀缺,今后20年我國人口和消費水平仍呈增長趨勢,因此保護耕地是我國的基本國策。而現實情況是,我國工業化和城市化的快速推進過程中,城市用地增長速度明顯快于城市人口增長速度。據有關資料分析,我國1995~2004年城市用地規模增長彈性系數平均為1.78,明顯高于國際公認1.2的合理標準,更高于符合我國國情的1.12的合理彈性系數,造成對土地的粗放利用。

耕地不但具有生產功能和社會保障功能,而且具有保護生物多樣性、減少溫室效應、調節氣候、降解污染等生態功能。但是在現行的耕地價值觀下,耕地征用成本低,而作為建設用地出讓時,其價值可以數十倍乃至百倍地增加,誘使地方政府產生“以地生財” 的沖動,而很少考慮國家的糧食安全和社會穩定。實踐證明,利用市場機制來保護耕地是不現實的,在市場失效的情況下,國家以法律和行政手段嚴格保護耕地,堅守18億畝耕地紅線是必要選擇,可以形成節約和集約用地的“倒逼機制”,促進經濟發展方式由粗放型向集約型轉變,保障工業化和城市化健康發展。

責任編輯:王俊羑

注:

①聯合國規定的最低儲備率(糧食年儲備量占當年消費量的比重)是17%,如果儲備率低于17%,則被認為是不安全的。

②參見2008年《國家糧食安全規劃綱要》。

③參見江西省發展和改革委員會《關于江西省新增百億斤優質水稻生產能力建設規劃方案》。

④參見江西省發展和改革委員會《關于江西省新增百億斤優質水稻生產能力建設規劃方案》。

⑤參見聶振邦《確保國家糧食安全和糧油價格基本穩定》,人民網。