論“節能減排”的法律手段

張炳淳

為了從根本上轉變經濟發展模式，建設環境友好型、資源節約型、循環型社會，保護環境和資源，提高資源和能源的利用率，全國人大于2006年通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展規劃》，明確規定了“十一五”期間節能減排的約束性指標。然而，在“十一五”開局的兩年，我國并沒有完成預定的節能減排目標。所以，要在“十一五”末完成節能減排的目標，實現資源節約型社會模式，就必須研究實現這一指標的法律機制，并使科學的法律機制成為目標實現的工具。

資源節約型社會是將節約的理念貫穿在生產、流通、消費等領域，并通過法律、行政、經濟等綜合性措施，提高資源利用效率，以最少的資源消耗獲得最大的經濟和社會收益，從根本上改變大量生產、大量消費、大量廢棄的“苦役踏車”現象。資源節約型社會強調的是對資源、能源浪費的限制、控制，改粗放型經濟為集約型經濟，使社會轉變為具有最高的資源利用率和最大收益的循環型、可持續發展型社會。其核心是在保證人民群眾物質文化生活水平的改善和提高的前提下，最大限度的節約資源、能源，以盡可能小的資源消耗和環境成本，獲得盡可能大的經濟和社會效益，在經濟運行中實行資源和能源的減量化。國務院于2005年到2006年開展了資源節約活動，并提出增產節約走新型工業化道路的要求。

一、節能減排指標的法律效力分析

在“十一五”規劃中明確指出：“本規劃確定的約束性指標，具有法律效力。”所謂法律效力，是指靠國家強制力加以保障其實施的效力，如果不執行該約束性指標將要承擔相應的法律責任。對節能減排指標的法律效力可以從以下幾個方面加以理解：

1.節能減排指標是“硬約束性”指標。“十一五”規劃首次將規劃中的指標分為預期性指標和約束性指標兩種。預期性指標是國家期望的發展目標，他主要依靠市場主體的自主行為和國家運用各種綜合政策加以引導而實現該指標。約束性指標是對預期性指標的明確化和數量化，是明確和強化政府責任的指標。節能減排指標被列入約束性指標，同時，“十一五”規劃是經十屆全國人大四次會議批準后付諸實施的，因此，作為立法機關批準的規劃便具有了一定的法律效力，特別是在政府履行職責的重要領域，如人口資源環境等密切關系人民生活的領域，約束性指標如果沒有實現，將會以違法論及責任追究問題。而“十一五”規劃第一次將生態保護的指標作為硬約束性指標，也表明了國家對生態保護的重視和決心。

2.節能減排指標的整體性。節能減排指標是一個以“五年”為單位的整體性指標，不能將其簡單的平均到一個計劃期中的各年度中去。同時節能減排是一個連續的過程，并不是“十一五”規劃的節能減排指標完成后，節能減排就不再繼續進行了，而是還要開展下一輪的節能減排活動，所以，節能減排是一個整體性，連續性目標，而指標只是在一定年度中用于實現整體性目標的數量化手段，其最終是為了實現資源節約型社會這一預期目標的。

3.節能減排指標的分解性。節能減排指標在國家總體指標的基礎上可以進行分解，如國家發改委、原國家環保總局于2006年發布了《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》。計劃到2010年，全國主要污染物排放總量比2005年減少10%，其中COD由1414萬噸減少到1273萬噸，SO2由2549萬噸減少得2294萬噸。而2006年國家發改委發布的《千家企業節能實施方案》提出提高能源利用效率，帶動行業節能水平的大幅度提高，并實現節能1億噸標準煤的目標。節能減排指標的分解性還表現在可以將這些指標分解給地方，國家發改委2006年下達了《“十一五”期間各地區單位生產總值能源消耗降低指標計劃》。各地也都規定了自己的節能減排指標。陜西省政府在2007年《節能減排綜合性工作方案》中明確提出，到2010年，萬元國內生產總值能耗由2005年的1.48噸標準煤下降到1.18噸標準煤，降低20%左右；單位工業增加值用水量降低30%。十一五期間二氧化硫排放量和主要污染物化學需氧量分別比“十五”末削減12%和10.1%，污水處理率達到60%；工業固體廢物綜合利用率達到50%以上。

二、構建資源節約型社會，實現節能減排指標的法律手段

要建設資源節約型社會，完成節能減排目標，只靠政府是不行的，節能減排指標的完成、資源節約型社會的建設最主要的主體是企業和社會公眾。但“十一五”節能減排的約束性指標卻不及于企業和公眾。因此，必須在環保法和節能法中采用一定的機制將節能減排固定成具體的法律義務。而這種手段在法律上有以下幾種：

1.建立節能減排的直接管制性手段。直接管制（即指令性控制），是指設定諸如環境質量標準等通過立法手段強制執行機制，來促使法律主體節約能源、資源，減少污染物的排放。目前在建設資源節約型社會和完成節能減排指標中可以采用的手段有：

①責任書手段。它實質上是一種行政合同，是上級政府通過責任書的形式將節能減排指標下達給下級政府，或者由政府將這一指標下達給企業。目前在我國法律中沒有專門的條款來規定節能減排的責任合同，所以，地方應在制訂地方性環保法規和節能法規時，如制訂《陜西水污染防治條例》、《陜西省節約能源辦法》中明確這種責任合同制度，只有這樣才能將節能減排指標固定給一定的政府、企業等主體，使指標得以通過法律手段分解并轉換給具體的主體，這樣，節能減排和建設資源節約型社會才能落到實處。這種手段在節能指標的實施中是最有效的。

②行政許可手段。即政府通過許可證的方式將污染物減排指標細化。目前，在環保法中采用的總量控制基礎上的排污許可證制度可以承擔這樣的角色。通過排污許可證，將污染物減排的指標由對政府的約束力轉化為對企業的約束力。但是目前我國排污許可證的實施效果較差，所以，地方立法機關應加快制定《排污許可證管理辦法》類的法規。

③污染物排放標準和節能標準。即通過排放標準和節能標準這種強制性標準將污染物排放指標和節能指標轉化為企業必須執行的標準，使節能減排指標標準化，從而既能使環境標準和節能標準成為轉化節能減排指標的方法又能成為一種實現節能減排的長效管制性手段，避免了節能減排的階段性，同時也使節能減排指標具有了更強的法律效力，并使其拘束力及于企業等主體，且使節能減排與日常的環境保護監督管理工作緊密結合起來。所以地方政府應加強地方污染物排放標準和節能標準的制定。

④重點能耗、水耗單位監督管理制度。應明確重點能耗、水耗單位，如鋼鐵、電力、化工、建材、造紙企業等的能耗、水耗等總量，并對其監督，通過《節約能源條例》、《循環經濟促進法實施辦法》等確立監督制度。

2.建立節能減排，建設資源節約型社會的經濟激勵機制。經濟激勵機制是利用修正后的市場機制保護環境的方法，是一種經濟上的間接調控，它把市場機制與政府干預綜合使用，最常用的就是環境稅費制度和排污權交易制度。以經濟手段調節的方式為標準，經濟手段可以分為：依靠政府調節手段和依靠市場調節手段，依靠政府調節的手段，是政府干預、參與經濟生活，履行宏觀經濟管理職能的體現，其主要方式有稅收、收費、財政補貼等。依靠市場調節的經濟手段是發揮市場供求關系和價值規律作用，調節社會主體物質利益的手段，如排污權交易，生態補償等。依靠政府調節的經濟手段帶有強制性，社會主體必須遵行。依靠市場調節的經濟手段帶有自愿性，社會主體可以選擇。本文所說的經濟激勵機制主要是積極的經濟手段。

在實踐中，對于社會主體，實行節能減排的經濟運行模式需要付出較大的成本，即將外部不經濟性內部化，這就需要將社會長遠利益與社會主體的短期利益相協調，將政府調節與市場調節相結合，將政府的強制規定與社會主體的自愿行為相結合，將獎勵與懲罰相結合。因此，除了采用現有的排污費制度外，我們還應建立押金制度、財政補貼制度、排污權交易制度等。

①押金制度。押金制度又稱“押金——退還”制度，該制度是世界各國進行節能減排的最常用的經濟刺激手段，它是指在哪些具有潛在污染或者具有一定的回收再利用價值的產品的價格上征收一個附加費，當這種產品或者這種物品的殘留物被返還到一定的系統中或者被返還回收再利用后，該附加費將被退回的制度。押金制度可以促使資源的循環利用，實現廢棄物資源化，同時也可以有效地促使消費者返還廢物，促使廢物的社會減排，從而實現減排指標。所以應制定《節能減排押金管理辦法》。

②財政補貼制度。財政補貼是政府為促進一項事業的發展或者為維持一種事物存在，而對特定的主體所提供的經濟援助。財政補貼可以在節能減排中得到一定的應用，在能源、資源的減量化環節中，在污染物排放的減量化環節中，政府可以對資源開采少與占用少、積極實施減排的企業等因此而造成的收入減少部分進行補貼，或者通過補貼促進資源綜合利用和循環利用技術、節能技術的開發，補貼廢品回收和利用企業等。

③排污權交易制度。這是實施節能減排最有效的制度。排污權交易又稱排污指標交易，它是指排污者將環境行政管理部門分配的污染物排放指標的節余部分進行買賣的活動。排污權交易制度是一種以市場為基礎的環境保護制度，起源于美國的“泡泡政策”（bubblepolicy），即根據環境容量，計算出區域環境可以容納的污染物總量（即大“泡泡”），將它分為若干份（即小“泡泡”），然后分給企業，許可企業在小“泡泡”的容量內排放污染物。如果企業通過技術革新減少了污染物的排放，則該企業既可以將節余的“泡泡”存入專門的銀行以便今后擴大生產規模時使用，也可以將該節余的“泡泡”通過排放權交易市場出讓給其他擬在“大泡泡”范圍內建立新的工廠或車間而增加排污量的其他企業。從而使排放指標成為一種商品進入市場進行買賣，建立了環境保護的市場機制。目前，在北京和天津都有了環境排污權交易所。所以可以制定《排污權交易管理辦法》類的法規來促進資源節約型社會的建設、促使節能減排指標的完成。

3.節能減排自愿協議制度。在建設資源節約型社會和完成節能減排指標中，可以采用的一種自愿性方法就是節能減排自愿協議。它是一種合同的形式，即企業、行業協會、公民個人在自愿基礎上，與政府部門在平等協商，簽訂完成節能指標或者污染物減排指標的協議，待指標完成后政府給予企業一定的表彰、獎勵或者優惠政策。目前，環境保護自愿協議在世界發達國家已經得到普遍采用，其促使了循環經濟的發展，促進了資源的有效利用，節約了資源、能源，減少了污染物的排放。所以，它是一種完成節能減排指標的好途徑。目前，自愿協議分為單方承諾型、公眾自愿參與型、磋商協議型三種。但無論哪種，都可以將節能減排指標分解給一定的企業、個人，從而使節能減排由政府行動轉換為社會行動，為節能減排指標的完成和資源節約型社會的建設提供了自愿性途徑。

（作者單位：西北政法大學）