農村土地承包經營權流轉的現狀與思考

省政府參事室專題調研組

30年前的家庭聯產承包經營責任制，拉開了中國農村土地經營權改革的序幕，極大地激發了農民的生產積極性，有效地解放了農業生產力，使得中國的農業生產呈現出了一派欣欣向榮的景象。30年來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和城市化進程的加快，農村家庭承包經營責任制的局限性，尤其是土地以戶為單位經營的局限性開始凸現出來，土地承包經營權的流轉已成為我國農村新一輪改革的熱點問題。在這種形勢下，我省在2004年實施了《江蘇省農村土地承包經營權流轉辦法》。省政府的這一行政法規，積極推進了農村土地承包經營權的流轉，有效地促進了農村土地資源配置的優化、農業規模經營的擴大和農民經濟收入的提高。但與此同時，各地在農村土地承包經營權流轉時也面臨著一些實際困難和問題。

一、我省農村土地承包經營權流轉的現狀

農村土地流轉即農村土地使用權的流轉，它是指在不改變農地用途的前提下，擁有土地承包經營權的農戶將自己的土地使用權單獨或同土地附著物轉讓給其他農戶或經濟組織的行為，包括土地使用權的轉包、轉讓、互換、入股等形式。截至2007年底，全省已累計流轉土地面積達805萬畝，占家庭承包面積的16.1％。縱觀我省農村土地承包經營權流轉的總體情況，可以概括為：流量梯度化，主體多元化，形式多樣化，成效顯性化。

(一)流量梯度化

農村土地承包經營權流轉受制于市場化的培育程度和地方經濟的發展水平。由于我省區域經濟發展呈現出蘇南、蘇中和蘇北的梯度結構，農村土地承包經營權流轉比例也出現了明顯的梯度狀態。蘇南經濟發達地區土地承包經營權流轉起步較早，80年代后期，就已經出現了以土地承包經營權流轉為基礎的新型農場。據統計，蘇州市截止2007年底，農村土地流轉面積已達94.9萬畝，占全市承包土地面積的39.3％。蘇中地區的南通市流轉面積為93萬畝，占全市總承包面積的16％。而地處蘇北地區的鹽城市，隨著糧食直補、免交農業稅等多項惠農政策的出臺，土地承包經營權流轉面積下降到不足40萬畝，實施《江蘇省農村土地承包經營權流轉辦法》以后，雖然土地承包經營權流轉面積增加67.5萬畝，但僅占承包耕地面積的8.3％。

(二)主體多元化

在農村土地承包經營權的流轉中，轉出方的主體是農民，受讓方的主體呈現出多元化的特點。受讓方的主體主要有以下四類：一是農戶。據統計，南通市土地流轉從戶數上看，在本組農戶之間進行的占89％；從面積上看，占43％。蘇州市農戶之間流轉的土地為10.4萬畝，占11％。二是種養大戶。在流轉的土地中，南通的種養大戶轉入27萬畝，占27％；鹽城的種養大戶轉入24.62萬畝，占36.5％。三是專業合作和土地股份合作社。專業合作和土地股份合作社轉入的土地，南通市為7.94萬畝，蘇州市為18.3萬畝，鹽城市組建了56個土地股份合作社，入股面積達2.47萬畝。四是農業企業。據南通市的統計，截止2008年3月底，329個農業企業流入土地3.64萬畝；阜寧縣公興鎮則流入土地7369畝。

(三)形式多樣化

在農村土地流轉過程中，承包農戶根據自身的特點，通常采取的流轉形式為轉包、出租、轉讓、互換等形式。轉包是本組農戶之間的土地流轉，具有較強的自發性，流轉費用較低，約定期也較短；出租是農戶將承包地租賃給種養大戶、企業、專業合作社等單位和個人經營；轉讓主要發生在農村稅費改革初期，現在已較少采用：互換適應農戶之間為了耕作方便或建房等需要而發生。據南通市的統計，這幾種形式占流轉總面積的比例分別為31％、24％、20％、13％。隨著土地承包經營權流轉的發展。兩種新的形式正在不斷發展，成為農民樂意選擇的流轉形式：一是將承包土地流轉給村集體經濟組織，由村集體統一組織對外發包，所得發包收入由村集體統一結算到農戶：二是把土地承包經營權入股到土地股份合作社，由土地股份合作社用于合作生產經營。農戶則獲取土地股權收益。這種新型的土地流轉形式發展速度很快，蘇州市2006年底，土地股份合作社僅有156個，到2007年底已達308個，幾乎翻了一番；南通市在2006年底，土地股份合作社流轉土地0.8萬畝，到2007年5月底，流轉土地已達4.84萬畝：鹽城市這種土地股份合作社也已組織56個，入股面積達2.47萬畝。

(四)成效顯性化

農村土地承包經營權的流轉，取得了明顯的成效：第一，促進農業適度規模經營，有利于傳統農業向現代農業的發展。土地承包經營權的流轉，打破了一家一戶零星使用土地的局限性，大大地提高了土地的集約化程度。據調查，蘇州市土地適度規模經營的面積已達到81.4萬畝；南通市經營面積在15畝以上的大戶、農業企業、專業組織共3002個，經營面積20.3萬畝，其中農業企業的平均面積為112畝；鹽城市1000畝以上的規模經營的單位達35個。第二，加快了農業產業結構的調整。提高了土地使用的產出效益。土地承包經營權流轉后，各地對其流向都與農業的產業結構調整掛起鉤來，從而加快了農業產業結構的調整。蘇州市土地流轉后，優化了產業結構，在農業適度規模經營面積中。水產養殖占42.7％；傳統糧油棉占31.2％：花卉苗木占10.2％；瓜果蔬菜等經濟作物占10％；畜禽養殖等占5.3％。第三，增加了農民的收入。從我們所調研的地方來看，通過土地承包經營權的流轉，農民不僅可以獲得土地承包經營權流轉的收入，而且可以獲得勞務收入，從而使收入水平普遍提高。鹽都市郭猛鎮通過土地流轉，使當地農民直接年收益超過500萬。入股常熟市碧溪鎮李袁村土地股份合作社的農民，不僅可以獲得每股350元的股本收入，還可以通過為合作社打工，獲取4000多元的勞務收入。2007年蘇州市農民人均收入首次突破萬元，與土地承包經營權的流轉有著顯著的關系。

二、我省土地承包經營權流轉存在的主要問題

2004年以來，在省政府《江蘇省農村土地承包經營權流轉辦法》的指導下，我省土地經營權的流轉規模日益擴大，流轉速度明顯加快，土地承包經營權流轉中的問題也開始凸現出來。

(一)土地股份合作社的經濟性質問題

土地股份合作社是近幾年迅速發展的土地承包經營權流轉形式。但各地在采用這種土地流轉形式時，都面臨著土地股份合作社的登記問題：民政部門認為，它不屬于一般的社團組織。具有一定的經營性質；工商部門認為，它不屬于一般的經營性企業，具有一定的社團性質。這就使得土地股分合作社面臨著兩難的境地：即不能在民政部門登記，也不能在工商部門登記。各地在具體操作時，大都采取政府默許的辦法，規避其稅務義務，以確保入股農民的經濟利益，但這種做法，一方面只是一種權宜之計，缺乏政策法規依據，另一方面又使得土地股份合作社的社會法人地位無法確立。

(二)土地承包經營權的交易問題

自1998年以來，通過給承包農戶發放承包經營權證，土地承包經營權事實上已取得地產商品的性質，土地承包經營權的流轉也就成為地產商品的交易行為，應該通過地產市場這個平臺來運作。但是，現在土地承包經營權的交易，或是農戶之間的私下交易，缺乏法律規范和法律保護，由此潛伏著引發日后的經濟糾紛：或是農戶與村集體之間的交易，這種交易往往是在政府的動員下面進行的，具有一定的行政色彩；村集體與社會各種經濟實體的交易大都是通過人際關系或當地政府項目行為來實現的，這就使得土地承包經營權的交易具有濃厚的地域色彩，無法在社會更廣泛的范圍內交易。

(三)土地承包經營權的流向問題

土地承包經營權作為地產商品，其流向必然帶有趨利性，追求土地的產出效益：出讓方的農戶，轉讓金必須高于原農作的產出效益；受讓方的其他經濟組織，土地的產出效益必須高于出讓金。在糧食價格低迷的情況下。土地承包經營權的流向很難維系在糧食生產上。從各地的土地承包經營權的流向來看，除農戶之間因耕作需要的小量土地流轉尚用于糧食生產以外，村集體經濟組織和土地股份合作社流轉的大宗土地承包經營權，其土地主要用于蔬菜瓜果、花卉林木等經濟作物的種植，直接用于糧食生產的土地所占比例很小。隨著各級政府對土地承包經營權流轉問題的重視，農地中的非糧生產土地具有進一步擴大的趨勢。這一問題的出現，從宏觀上來看，將直接影響到我國的糧食安全。

(四)城市化過程中土地承包經營權流轉的利益歸屬問題

隨著我省城市化進程的不斷發展，城鎮規模急劇擴大，越來越多的農村土地轉入城市規劃和建設之中，這些農村土地的流轉已不可能再用于耕作。農用地轉為建設用地的利益歸屬問題開始凸現出來。根據物權法，既然承包經營權屬于農戶，土地增值的收益在扣除必要的稅費以后，應歸農戶所有。但現在通常的做法是由政府強制性的征地，迫使農戶以微薄的補償交出土地承包經營權，土地增值的利益歸政府所有。部分地處于城市邊緣的村集體，為獲取土地產出收益最大化開發的與現行法律沖突而引發影響社會和諧的小產權房問題。至今在法律上沒有取得其合法地位。

三、完善和加快農村土地承包經營權流轉的實施路徑

農村土地承包經營權的流轉標志著我國農村土地制度開始了新一輪的改革。為了促使這一改革規范、健康、有序地發展，必須準確選擇、大力營造完善和加快農村土地承包經營權流轉的實施路徑。根據我省土地流轉中存在的問題，我們認為，基本路徑有五條：

(一)啟動農村土地流轉交易所的籌建工作

農村土地承包經營權的流轉是一種地產交換關系，應該通過市場機制來解決。全國目前尚無通過市場機制解決農村土地承包經營權流轉的先例，作為經濟發達地區的江蘇省，應該率先建立農村土地承包經營權流轉市場，創立農村土地流轉交易所。農村土地流轉交易所是農村土地流轉交易的中介機構，它的建立，可以規范農村土地承包經營權流轉的交易行為，擴大農村土地承包經營權的流轉范圍，提高農村土地承包經營權流轉的產出效益，有效化解土地承包經營權流轉中的定價問題。具體操作時可先進行創立農村土地流轉交易所的可行性論證，制定農村土地流轉交易所的有關章程和設置辦法，再選擇試點單位進行試點，在此基礎上，出臺相關政策，全面推開這一工作。

(二)完善土地流轉的相關法規，建立土地流轉糾紛仲裁機構

土地承包經營權的流轉建立在流轉雙方的經濟利益基礎之上，隨著土地流轉面積的擴大。經濟糾紛開始增多起來，迫切需要從兩個方面予以解決：一是制定土地流轉的相關法規，對農戶的土地流轉行為，包括土地流轉的時間、流轉形式、簽約、履約等方面進行規范；二是盡快建立土地流轉糾紛仲裁機構，出臺機構的章程、人員的配備、仲裁行為規范等有關事項的行政法規。

(三)明確土地股份合作社的性質

土地股份合作社的性質具有兩重性：一方面，它以獲取土地經營利益為目的，具有企業的性質；另一方面，它是農戶為克服一家一戶進行土地流轉的局限性，自愿參加、自我管理的組織，具有民間組織的性質。在目前的情況下，政府既然對農戶以一家一戶為單位進行的土地流轉不收任何費用，我們認為。為了確保農戶的利益，農戶組建的土地合作社進行土地流轉也不應該收取費用。為了規避土地股份合作社由登記所產生的稅收問題，我們建議，土地股份合作社在國家有關合作經濟組織的法規沒有出臺以前。按民間社團組織在民政廳登記，以便使它取得社會法人的地位，促使土地承包經營權的流轉。

(四)建立糧食生產保障基金

在市場經濟條件下，土地生產糧食與生產其他經濟作物相比，其收益始終處在劣勢地位，因此，農村土地承包經營權的流轉，在沒有補貼的情況下，必然使得種糧用地向非糧用地流轉。要確保我國的糧食安全，必須把糧食這一特殊的商品作為戰略物資來對待。為此，政府應建立糧食生產保障基金，其基金的主要來源應是各級財政收入和鄉鎮集體經濟。同時，改變對農業的補貼辦法，把補貼到戶和補貼到地的政策改為補貼到糧，較大幅度地提高糧食的收購價。

(五)保護農戶因城市化出讓土地承包經營權的合法權限和合法收入

農戶的土地承包經營權，也就是農戶的土地使用權。出讓這種使用權，與國有土地出讓使用權的性質是一樣的。農戶的土地使用權，既不能剝奪，也不能廉價收購，更沒有理由限制其出讓。在城市化進展中，政府應該承認并保護農戶土地承包經營權的出讓權，允許農戶在法律范圍內有限度的進入土地交易市場和房地產市場，確保農戶的合法權限。為此，政府有關部門應共同研究，制定出保護農戶因城市化出讓土地承包經營權的合法權限和合法收入的具體措施，解決目前各地損害農戶出讓土地承包經營權的利益問題。

責任編輯：戈尚達