農村基礎設施建設中的“沙化現象”及其解決路徑

李彥峰　趙立芳

摘 要：農村基礎設施對于農民、農村、農業具有重要作用。由于國家的投資力度較低、集體投資能力不足，農戶自主供給公共基礎設施的積極性不高，我國農村基礎設施投資遠不能滿足農村發展的需要。“沙化現象”的存在導致農村基礎設施建設中農民的合作意愿缺失。“沙化現象”的解決在于完善農民的需求偏好表達機制，對農民自愿提供的基礎設施給予一定的配套補助，加強農村人力資本投資，明確村級組織的自治職能。

關鍵詞：農村基礎設施；效率；合作；沙化

中圖分類號：F320.2 文獻標識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００9）02－００23-04

一、“沙化現象”的產生

農村基礎設施是指為農業生產和農民生活提供公共服務，使用期限較長，以保證社會再生產順利進行的各種設施的總和[1]。當前中國農村基礎設施嚴重落后，形成農村發展的“瓶頸”，制約著農村經濟的發展。要改變農村基礎設施的落后面貌，必須提高其供給的水平和效率。涂萬進、謝群等學者認為公共基礎設施供給效率低下的深層原因就是供給主體單一，過分依賴于政府，提出應建立以政府為主導的主體多元化和多層次的供給體系。[2][3][4]然而針對主體的特殊性（如政府、農戶）及存在問題的深層原因的研究相對較少。由于農村基礎設施與城市有很大不同，很多設施具有分散和局部受益的特點，所以農民的合作供給①對改善農村基礎設施和提高農村基礎設施供給效率具有很重要的作用。筆者認為，制度變遷引起的農民“沙化現象”引起了農民合作意愿的缺失，是導致農村基礎設施供給嚴重滯后的重要原因。

所謂“沙化”現象，是指農村地區農戶的去集體化、各自為政的現象，在基礎設施的供給方面，表現為農民不愿合作提供某些農村基礎設施。這一現象是隨著中國農村制度的變遷而產生的。1958年人民公社化后，鄉鎮政府被“政社合一”的人民公社所取代，公共產品的供給和使用從此由集體統一組織、安排，農民在集體組織下統一行動。盡管這一時期的基礎設施供給制度也存在一些問題，但這一時期人民公社動員和組織農民用勞動力高度替代資本的方式承擔了灌溉、防洪、水土改良等投資項目，極大地改善了農業生產的基礎條件。

1978年農村開始實行以家庭承包制為主要內容的經濟體制改革，人民公社瓦解。家庭承包制把生產經營自主權還給了農民，激發了農民勞動、投資的熱情和積極性，促進了農村經濟和社會的巨大發展。家庭承包制在家庭單位內部具有較高的激勵效率，然而卻對家庭之外的鄉村基礎設施產生了較大的負面影響。②此后，家庭承包制缺乏對農村基礎設施供給的激勵而引起的弊端日益顯現出來。在許多農村地區，村民對集體漠不關心，為一己私利而損害集體利益的事逐漸增多，農業共用設施也得不到很好的修建，甚至過去在集體化時代修建的水利工程也長期失修。即使一些局部受益性很強的基礎設施，如幾家聯合鋪設自來水管道、修整道路、打機井等，農民合作提供的意愿也不強。在農村地區大量存在的事實是：各家到處挑水而不鋪設水管，田間道路和水利設施不斷損壞也不修整，農民各自為政、一盤散沙。

二、“沙化現象”的成因分析

由于農村基礎設施具有正的外部性和效用的不可分割性，靠單個農戶不容易自我供給或供給成本過高，他們愿意支付的代價必然小于他們由此獲得的收益，所以基礎設施建設中農民的合作是必要的。由此來看，雖然人民公社的解體是誘致性制度變遷，適應了農村發展的需要，但也要看到人民公社對農民合作的“強制性”制度安排在基礎設施建設中客觀上的積極作用有其必然性。

當前家庭承包制下農民成了自由的主體，可以按自己的利益決定自身行為，那么，現實中農戶為何不選擇通過合作提供基礎設施以提高自己和他人的福利水平呢？筆者以為主要有以下幾個方面的因素制約。

1. 農民有“搭便車”的愿望。奧爾森在《集體行動的邏輯》中指出，有理性、尋求自身利益最大化的個人不會采取行動來實現他們共同的或集團的利益，主要原因在于集團利益的公共性會導致集團成員的搭便車行為。搭便車的傾向使得無人自愿為公共產品的生產付費，卻免費消費公共產品。中國農民同樣存在著搭便車心理，從而卻不愿承擔基礎設施建設的成本。

2. 農民的需求意愿缺乏有效的表達渠道，合理建議得不到重視。要想使農民為對自己物有所值的那部分公共物品付費，必須首先了解他的需求愿望。當前農村的民主機制不健全，很多地區的農村民主其實是空談，農民的意見無處表達，合理建議得不到重視，即使有合作的愿望也往往不能成為現實。此外，長期以來形成的“自上而下”決策方式使農民腦海中自己無話語權的觀念根深蒂固，很多事情不愿參與，使其需求意愿模糊，影響到合作的出現。

3. 現階段中國農民的非理性。農民合作供給基礎設施有一個前提，就是農民必須是理性的經濟人，能夠完全從滿足自身的生產、生活需要和提高生活質量出發，進行理性決策。但是，就目前中國農村的情況看，農民并不完全具備這一條件。首先，收入低制約著農民的選擇。中國大多數農村的生活水平較低，尚處于解決溫飽階段。這導致農民更加關心的是如何改善個人的生活狀況，而沒有太多的財力物力投入到基礎設施中，對主動供給基礎設施積極性不高。其次，受教育程度低使得農民存在一定的短視行為。農民們不能正確認識合作帶來的潛在收益，當面對未來收益的不確定性時，農民更看重的是當前的投入，往往害怕并高估損失。例如，中國目前農業的科技含量不高，但是農民并沒有看到科技興農的重要意義，而是擔心投入能不能收回，能否起到作用，甚至常以某個失敗的例子作為托辭。對見效時間慢、不明顯的產品（如環保、接受培訓），農民不愿購買。

4. 農民合作的交易費用過高。交易費用是指在兩個以上當事人之間達成和實施協議所涉及的費用。交易費用的規模會極大地影響需求量，導致出現差別極大的結果。現考慮兩種情形（如圖1），并假定都要求需求者承擔費用。如果交易費用較低，B支付的費用只是一小部分用來支付交易費用，結果B的需求曲線向下移動到D1B；當開發、制定和監督合約的費用是如此之高，以致于所有支付費用都被用于支付交易費用時，就會出現D2B這樣的曲線，這樣合作就不會出現，這種情況也被稱為“卡萊布勒舍解”。[5]雖然農民間的交易費用還不至于高到出現D2B的情況，但農民合作的交易費用過高是事實存在的，這在一定程度上阻礙了合作的出現。第一，當前農民的異質性引起交易成本較高。目前農戶不再具有高度的同質性，即便在同一村中，不同農戶在收入水平、經濟活動等各方面也存在一定的差異，從而導致農戶的需求意愿和投入成本有一定的差異。農民的異質性使談判、實施、監督等費用提高。第二，獲取信息、談判協商費用較高。在農村農民缺乏表達意見的渠道，要獲取其需求信息十分困難，致使整合意見、達成協議需要較高的成本。第三，社會上信任危機在農村的蔓延使農民之間信任度降低，缺乏信任也會使交易費用增加。缺少信任必然造成協調的困難和對合作的抵觸情緒，在達成協議時的困難程度也會隨之增加。

5. 農村缺乏有效的組織力量。人民公社解體后村委會的行政職能大大減弱，加之稅費改革后村級財政吃緊，村委會目前基本上只起到宣傳上級政策、完成上級常規任務的作用。至于為村民主動服務，組織村民改善村容村貌等做法似乎已是很遙遠的事了。在這種情形下，農民即使有什么需求也很難得到重視，也得不到有效組織去建設所需設施。除了村委會組織不力外，農村也缺乏各種農民協會等非正式組織對農民的有效組織。農村的非正式組織可以反映農民的特定需求，同時還是組織農民提供某些基礎設施的重要途徑。在臺灣、日本等地農村的非正式組織不僅促進了農村生產的發展，而且在聯合農民、治理鄉村方面也起到了重要作用。例如，農產品銷售協會可能會促使農民改善道路狀況、建設農村的信息系統，農業科技互助組織會組織農戶推廣某種農業技術，這些都能促使農民的合作，提高農村基礎設施的供給水平。

三、基礎設施建設中促進農民合作的路徑選擇

家庭承包制下農民的“沙化”現象并非說農民的合作不會出現，理論上說，這種合作是可能且是有效率的：（1）經典的西方公共產品最優供給理論通過分析公共產品“虛擬”供需曲線，表明在了解每個人的需求時，個人只要支付對自己所值的“林達爾價格”，就可以實現公共產品供給的帕累托效率。熊巍認為，雖然中國農民缺乏公共產品最優供給模型假設前提，但是借助公共產品最優供給模型建立民主表達機制，可以退而求其次，選擇一種符合中國農民文化特征次優供給模式。[6]（2）按照林毅夫的解釋，關系合作命運的激勵問題，要靠成員享有的“退出”權利來保障。家庭承包制下農民是自由的主體，“退出”權利可以使合作體成員獲得合作的激勵。[7]（3）只要合作的成本/收益比具有吸引力，出現較大的凈收益時合作就可能出現。例如打一口機井可能需要付出成本，但是如果這個地區經常出現干旱，不打機井大家的收入損失可能很嚴重，這時他們的最佳策略是合作打機井。現實世界中，集體行動有成功的實例，也有失敗的覆轍，只要制度安排能適應他們的利益訴求，就可以提高農民合作的積極性，發揮農民在提供農村基礎設施中的積極作用，從而改善農村基礎設施的不良現狀。

1. 完善農民的需求偏好表達機制。要使村民個人的需求成為現實的需求，必須進一步推進村務公開，引導村民積極參與村級決策，在法律上要明確規定村級大會中出席人數要達到全體村民的一定比例（如90%以上）其決策才算有效，并應以“超過三分之二的多數票”原則作為表決規則。同時，進一步改革完善“一事一議”制度。按照中央政策的設計，“一事一議”制度擔負的任務就是：表達農民需求和對公共品提供進行決策。動員和組織農民用好“一事一議”的機制，將社區性基礎設施建設項目決策交由民主討論，實施過程和結果受農民監督，不超越農民承受能力，更不要強迫命令。

2. 明確村級組織的自治職能，發展農協等民間組織。村級集體組織（村民委員會）屬于基層群眾性自治組織，應該是積極為農民謀福利的正式組織，其作用的發揮對凝聚農民力量十分重要。政府要明確其自治職能，規定其職責范圍，把發動群眾工作納入村干部的考核體系中，同時賦予村委會更多的權利，增強村委會的財力，使其權責相當。另外，農村的非正式組織是為一些特定目的而建立的，對部分農民特定的需求了解比較清楚，某些情況下它們的凝聚力更強。我們應該吸取國外和國內發展農村非正式組織的經驗，出臺政策支持農協之類組織的發展，充分體現其在發展生產、組織群眾、治理鄉村的功能，使其成為村委會的有益補充。

3. 政府對農民自愿提供的基礎設施給予一定的配套補助。由于農村基礎設施具有正外部性，政府的補貼可以彌補外部性造成的農村基礎設施提供者利益的損失；另一方面，政府的補貼還可抵消部分交易費用，從而增加其產出量，提高基礎設施的供給水平。基層政府應留出專門的款項用于對農村基礎設施的補助，對農民提出的申請，政府可先進行審核，在獲得批準后應要求撥付的款項必須專款專用，最后還要對完成的項目進行質量檢查，以確保資金的有效利用。

4. 加強農村人力資本投資，提高農民的素質。舒爾茨認為，教育水平可以增加農民為市場生產的可能性，因為教育可以開闊農民的眼界。受教育程度高的農民，對制度變遷的反應能力較強，對具有長遠利益的事認識較為清楚，從而有自發組織公共產品生產的動力，接受通過他人組織提供基礎設施的意愿會更高。政府和其它組織要利用在宣傳教育上的優勢，加強對農民觀念的引導，還要利用農閑時間加強對農民的培訓教育。

注釋：

①農民合作供給的基礎設施不包括應由國家提供的全國性公共產品，指的是可以確定受益人以及受益程度、可按受益原則收取使用費的村級基礎設施，例如村范圍內的道路建設、公共農用固定資產、運輸設備、村集體福利等設施。

②安徽省肥西縣在包產到戶初期出現了爭水爭肥、爭耕牛和農具，吵鬧打架，破壞公房等現象，其中一個典型是“種田使死牛”現象。大忙季節，各家都想盡快完成所承包農田的活，使得仍屬集體或幾家共有的耕牛過度勞累而致死。1979年是肥西包產到戶大發展的一年，也是耕牛死后牛肉上市最多的一年。轉引自苗月霞：《家庭承包制與農村公共產品提供：理論思考與個案分析》，《農業經濟》2007年第1期。

參考文獻：

［1］馮濤.中國農村基礎設施融資體系重構［J］.農村經濟，2007，（1）.

［2］涂進萬.免稅后農村基礎設施建設投資主體失衡問題［J］.遼寧工程技術大學學報（社會科學版），2007，（7）.

［3］謝群，員曉哲.中國農村公共產品供給主體的失衡與重構［J］.農村經濟，2006，（3）.

［4］［6］熊巍.中國農村公共產品供給分析與模式選擇［J］. 中國農村經濟，2002，（7）.

［5］【美】喬.B.史蒂文斯.集體選擇經濟學［M］.上海：上海人民出版社，2003.

［7］蔡昉.合作與不合作的政治經濟學［J］.中國農村干部觀察，1999，（5）.

責任編輯：學詩

責任校對：華 菁

"The Phenomenon of Desertification" and the Countermeasures

in Rural Infrastructure Costruction

Li Yanfeng1,Zhao Lifang2

（1.Faculty of Humanities Social Sciences, Xi'an University of Technology， Ｘi'an 710054, China；2. Accounting Office, Xingtai Professional Technology Institute, Xingtai 054000，China）

Abstract: Rural infrastructure plays an important role on farmers， rural areas and the agriculture. Because ofrelativelylow national investment， lack of collective investment，and the farmers' low enthusiasm of supplying public infrastructure， the investment in rural infrastructure can't meet the needs of rural development. "The phenomenon of desertification" led to lack ofthe will to cooperation forthefarmers on rural infrastructure construction. The solution to "the phenomenon of desertification" is as follows: perfectingthe mechanism of expressing farmers' preference， enhancing investment on human capital in rural areas，giving farmers a certain degree of matching grants to encourage them voluntarily providing the infrastructure， regulating the self-governmentfunctions of village-level organization.

Key words: rural infrastructure；efficiency；cooperation； desertification