經濟學視域下的官僚制理論解析

蔡　嵐

摘要：從經濟學的途徑剖析官僚制可以進一步透視官僚組織的運行機理。官僚組織的創設、發展、控制、僵化、變革和消亡在經濟學的視域下有著合乎理性經濟人假設的運行邏輯，官僚的動機、目標、行為、信息溝通也遵循著追求最大化收益的經濟理性。官僚制研究的經濟學途徑啟示了對官僚制的認識需進一步改進行為假設和注重激勵機制。

關鍵詞：經濟學；官僚制；理論

中圖分類號：F0 文獻標志碼：Ａ

馬克斯·韋伯提出的官僚制的理想形態是一個目標明確、分工專業、指揮統一、層級節制、幅度適中、權責相稱、協調一致、法規完備、高效合理的組織體系，與早期行政模式相比具有不可比擬的進步性，早期行政常常是專制的，而以韋伯的原則為基礎的非人格化的制度可以完全削除專制——至少在理想情況下如此。[1]但是隨著人類社會從工業社會向后工業社會過渡，依據韋伯官僚制構建起來的傳統公共行政組織因其制造惰性、缺乏進取精神、官僚作風、中庸和無效率而遭到批判。特別是20世紀80年代以來，西方發達國家普遍步入后工業社會，面對科學技術發展變化、全球化和國際競爭加劇，西方各國政府部門遭遇到了前所未有的挑戰，市場化模式順理成章地走上了公共行政的前臺，官僚制首當其沖地成為新公共管理運動抨擊的核心。

一、官僚制研究的經濟學途徑

在眾多對官僚制的批評和挑戰中，絕大部分研究主要集中在社會學以及政治學領域，鮮有將其納入經濟學的分析框架， 深入官僚制內部對官僚組織和官僚行為進行全面分析的， 正如尼斯坎南所言：“戴維·席爾斯編輯的《國際社會科學百科全書》中‘官僚制詞條說明了關于這個主題的社會學家研究范圍。……大約2/3的參考書是社會學家寫的，1/3是政治學家寫的，沒有引用一項對于官僚制的經濟學研究。”[2]社會學和政治學的研究角度因其能提供最基礎的框架體系而具有研究的合理性和可能性，但官僚制同時也是一種組織結構與制度安排，在組織目標與個人目標、社會目標與組織目標之間客觀存在著矛盾與沖突。因此，無論是官僚組織本身還是其中的官僚都不僅僅有著社會學意義上的“社會角色”，其同時也具備經濟學視域中的“利益最大化者”角色，具備使用經濟學途徑分析的基礎。

經濟學途徑對官僚制的研究開始于20世紀50年代末期，美國著名經濟學家、政治學家和官僚制理論家唐斯是最早也是最具影響力的利用經濟學方法來分析官僚制的公共選擇理論家之一。其初版于1957年的《民主的經濟理論》假定，政治當事人包括選民、政黨與政府，也像經濟當事人如消費者和生產者一樣，服從基本的理性人假設，即他們總是在給定的制度和非制度的約束下，最大限度地追求自己的私利。在這一基本的理性人假設下，理性的政治當事人會怎樣行為，以及這些行為會產生什么后果等問題得到重點探討。其中，經濟學中的“理性人”假定首次被引入政府行為的實證分析，代表了將現代經濟學的標準分析方法——一般均衡方法論應用于政治科學的第一次系統的嘗試，也正是在此研究的基礎上，布坎南、塔洛克用統一的經濟學方法架通了傳統的被隔離的經濟學和政治學之間的橋梁。

繼經濟學的理性人假設首次被引入到用于實證分析政黨、政府與選民的最優化行為之后，經濟學工具于1966年再次被運用于剖析官僚組織和官僚動機以預測官僚行為。《官僚制內幕》通過對官僚組織和官僚行為的經濟學分析匯集成公共選擇的官僚制經濟理論。官僚制經濟理論的基本內核是：政府的任何政策行為，不管是最大化全社會的福利或僅僅為某一部分社會成員謀福利，都取決于將政府成員的自利及與這種自利相聯系的制度安排。因此，官僚制經濟理論主張，對政府行為的經濟分析，必須置于一個特定的政治制度中，而且經濟學的分析必須與政治學的分析結合起來。

二、經濟學視域下官僚組織的運作機制

1. 官僚組織的創設和發展。官僚制經濟理論認為，官僚組織的發展遵循著某種規律。一般而言，新官僚組織為了生存下去， 必須能夠不斷地向那些能夠影響其有效資源的團體展現其所提供服務的價值。因此，新生官僚組織創設伊始，與達到其生存基準之間存在一個特定的時間間隔。通常新官僚組織在其規模和職能的相對社會地位快速發展一段時間后達到這個基準。在其發展過程中存在加速效應，因為任何整體快速成長的組織因能產生更多的晉升機會而吸引權力攀登者。當新生官僚組織發展到一定階段之后就會因社會職能的相對重要性降低而減速發展。當官僚組織在快速發展后，總體規模在一定時期內依然相對穩定，那么它的組織成員的平均年齡將隨著官僚組織的發展而上升，于是產生官僚組織的漸進保守主義定律[3]21，即一個官僚組織變得越成熟，它就越不可能死亡，因為它的領導人會改變組織的主要目的。這也是官僚組織在其組織職能消失后仍然能夠存在的主要原因。

2. 官僚組織的控制。由于個體官員有不同的目標，且每個官員在把來自上級的命令向下傳達的時候都具有自由裁量權，所以上司頭腦中的意圖不可能精確地貫徹到下層官員的命令中，這種權威不斷流失的累積使得大型多層次官僚組織中有很大部分執行行動是與官僚組織的目標完全不相關。官僚組織內部控制存在著三大定律，其一為不完全控制定律[3]151，即在監控他人行為時，任何個人都必然只有有限的控制范圍，因而控制大型組織要求延伸的、多層次的層級結構。但在溝通流向運動的每個階段上，官員都會過濾向上傳遞的信息從而維護自我利益；其二為控制遞減規律，組織規模越大，頂層官員對組織行為的控制力就越弱；其三為協調遞減規律。在等級結構的機構中，個體官員或整個部門之間的沖突不能得到和平的解決，而是沿著命令鏈向上推進，經由某個權威行動者的仲裁來解決。因為控制隨著規模的增加而減少，所以這些想法就意味著“組織變得越大，就越難協調諸多的行為”。為了克服上述困難，官僚組織中的控制手段主要有：發布的命令盡可能減少模糊性，實現最大限度的明確和具體；創造用以發現下屬實時行動的必要信息；挑選所有行動中的小部分進行審查；運用反信息扭曲機制以獲得遵從；設置獨立的監督機構；設置參謀部門來協助控制一線職員；以及任人唯親等控制手段。

3. 官僚組織的僵化和變革。組織僵化的產生是因為為增強對組織的控制而設立的獨立監控機構往往會加重執行部門的僵化程度、日益加深的專業分工增加了協調的難度、決策權的升級使得低層官員與他們的決策獲得最終批準的層級距離增大。由于上述趨勢的影響，組織的執行行為逐漸僵化，但是官僚組織很少完全僵化。組織績效差距的產生是因為內部人員調整、內部技術變革、外部變化以及對官僚組織履行職能的反應等，當官員受到的影響越大，其拒絕重大變革的意愿會越強；自利的官員反對任何會導致純粹削弱他們自身價值的變革；而希望把工作做好、渴望擴張、自我防衛等則是推動組織走向變革的主要動力。這些內在動機的差異會導致官僚組織針對績效差距采取不同的行動方案。

4. 官僚組織的消亡。官僚組織的消亡進度是緩慢的，其原因在于不論是在市場經濟的民主社會中還是在非民主社會中，一些關鍵的社會職責如巨大的外部收益或成本、不可分割性收益、收入的再分配、壟斷的管制、保護無知或弱勢消費者、市場經濟的不穩定性與缺陷等必須由非市場導向的組織來執行。對官僚組織效率的討論通常有兩個截然相反的觀點，其一是以馬克斯.韋伯為代表的認為官僚組織非常有效率的觀點，另一個極端的觀點批評官僚組織的總體無效率。之所以對官僚組織有著如此看似矛盾的觀點，是因為這兩種觀點都建立在將官僚組織與兩個不同的替代物相比較之上，贊揚官僚組織有效率的觀點是將其與魅力型組織與傳統型組織相比， 持批評意見的則是將其與現代自由市場組織相比，特別是營利性公司。因此，對官僚組織進行贊揚或譴責都必須建立在具體論證的基礎之上。

三、經濟學視域下的官僚行為

1. 官僚的動機和目標。盡管官僚組織各不相同，但官僚都處于一種由上級、同級和下級所組成的組織網絡中，他除了必須處理好這三者的關系外，還需要協調與不同部門經常來往的人員的關系。因為官僚組織的產出無法直接衡量，官員的功績很大程度取決于他的直接上級對他工作的評價，所以保持良好的上下級關系非常重要，在這種情況下，官員都會致力于發展這種與上級的良好關系。官員的一般動機包括五個純個人動機即權力、金錢收入、聲望、便利、安全，以及四個混合動機即忠誠、精通工作的自豪感、為公共利益服務的愿望和對特定行動計劃的承諾。

2. 官僚的行為類型。按照官員的目的和動機，官員可以分為兩個大類五種類型，即完全自私的官員包括權力攀登者、保守者和混合動機的官員包括狂熱者、倡導者、政治家。權力攀登者希望通過晉升、擴張、跳槽來實現權力、收入和威望最大化；保守者則把便利和安全最大化，設法保持目前已擁有的利益，幾乎抵制所有激進的組織變革；狂熱者與攀升者一樣，樂于擁護激進的變革，常以貌似尋求公共利益的方式行事，實質是源于他們對權力的追求；倡導者有著更一般、更理想化的傾向，力圖使個人福利與組織福利相一致。對于外部世界，他們是積極尋求更廣泛的角色和更多資源的組織同黨。他們有進取心，對其認為適宜其組織的任何事物鍥而不舍。由于各種因素，官員常傾向于采取倡導者行為，他們尋求權力就是為了實現共同福利，有大局觀但不喜歡沖突，樂于通過一種基于其廣泛忠誠的妥協來調和不同觀點的沖突。

3. 官僚的信息溝通。大型組織的固有本性妨礙了組織的有效協調和溝通，而等級結構又非常需要溝通。官僚組織中的信息溝通網絡可分為三種類型，即用來傳遞官僚組織明確認定為官方消息的正式信息溝通；專門傳遞那些在非正式權力結構中出現的信息的半正式信息溝通；以及官員以個人身份傳遞傳聞的個人信息溝通。根據塔洛克的觀點，在信息的垂直流動中，每個信息的平均歪曲程度，要比水平傳播中的歪曲程度大得多。[3]124因此，官僚常常會采取一些行為來降低信息歪曲程度，如使用官僚組織外部的信息資源、在一個部門內設置重疊的職責、在不同部門之間設置重疊職責等多種方法進行信息備份，使用反偏見機制，維持扁平型組織或通過迂回機制來減少信息中間傳遞環節等。

4. 官僚的局限性。官員投入決策的時間有限，進行決策權衡時所使用的信息有限，獲得更多信息的成本高昂導致的信息量的有限，以及每個官員各自的職能使得他們都只注意自己關心的部分，很多重要信息尤其是關于未來事件的動態的信息的缺乏，以致決策的制定面臨著不可避免的不確定性。官僚組織中的每一個官員都有一套關于他自己利益的特殊目標。每一個成員的目標都與其他人的目標至少有某種程度上的不同，這使得官僚中常常有“偏見”，這里的“偏見”沒有任何不道德的含義。官員中有四種共同的偏見[3]77：每個官員向上層傳遞的信息都傾向于扭曲信息的真實度，即都會夸大對自己有利的信息，盡量減少或隱藏對自己有害的信息；每個官員都對特定的政策和行動抱有偏見，即使他職責要求他執行這些政策或行動，他仍舊會努力推行那些于己有利的政策或行動，反對或不履行損害自己利益的政策或行動；每個官員在他遵守上級指示時都會有不同程度的改變，遵守程度取決于這些指示是否有利于自身利益；在執行組織職能的過程中，官員在尋找增強責任和接受有風險的職責方面存在很大差異，這主要取決于是否有助于其實現其自身的特定目標。

四、理論比較與啟示

官僚制理論自提出后就一直是公共行政研究的熱點問題。相比于同類別對官僚組織和官僚行為進行分析的研究，經濟學視域下的官僚制理論有著獨特的視角和貢獻。

1. 相比于尼斯坎南的預算最大化模型，唐斯的官僚經濟理論更加注重尋找官僚組織和官僚個體的內在行為動機。雖然都是用經濟學的方法分析官僚組織，但二者的關注點不同，尼斯坎南以經濟學上的效率為核心關注點，以公共預算和公共服務供給關系為邏輯起點，通過分析官僚機構供給理論的關鍵因素、比較各種公共服務供給模型，力圖闡述公共服務供給存在的困境，并提出若干解決官僚制公共服務供給問題的方案與建議，而唐斯的官僚經濟理論重在分析官僚機構內部的行為，尋找官僚組織和官僚個體的內在行為動機，發展了官僚機構內部管理過程的整體理論。

2. 相比于韋伯的純粹理性官僚制，唐斯的官僚經濟理論更加注重對現實的解釋。韋伯提出官僚組織理論以來，因其官僚非人格化假設與現實脫離較遠，一直被視為一種僵化教條而受到理論及實踐界的批評。而采用經濟學的方法對官員及官僚組織的行為進行深刻分析，契合了人們對官僚制的觀察和了解，很快得到了人們的認同。而且經濟學視域的解析并沒有停留在對官僚組織運行的淺表現象的觀察上，而是深入官僚制內部，通過分析官員行為及動機，尋找一些看似不合理現象的內在原因。如分析多余行為、任人唯親、官僚組織中的個人忠誠等等，為我們從理論上理解官僚組織的行為方式提供了全新的路徑，并且這其中還暗含著解決問題的出路。與傳統行政學致力于改革完善政府本身不同，這種以經濟學的方式透視官僚制所關注的中心是政府與社會的關系,認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”。既然政府內部問題重重且歷次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機構之間的競爭，從而使公眾得到自由選擇的機會。

3. 經濟學視角的分析啟示著我們對官僚制的研究需進一步改進行為假設。早期官僚制理論中的官僚非人格化假設與現實脫離較遠，使得官僚制研究的理論和實際相脫節。從經濟學視角的分析中我們得知無論是管理組織本身還是其中的官僚個體，都有著不可避免的自身利益追求，完全忽視這種客觀存在的行為動機是無法對官僚制做出合乎實際的認識和分析。借鑒經濟學視角的逐漸接近現實的假設，即官僚有著個人的利益，官僚的效用由包括經濟利益與社會聲望等因素在內所決定，我們可以更深層次的認識到，追求預算最大化的官僚會根據其效用函數，有篩選的進行公共品的供給，通過使各種公共品供給中自身效用的邊際替代率相等從而最大化其效用，這種假設更接近于官僚組織中行為人的行為特征，也可以進一步解釋有效公共品供給不足的問題。

4. 經濟學視角的分析啟示我們對官僚制的研究需更加注重激勵機制的建設。從經濟學視角來剖析官員的動機和目標、局限和偏見、心理和行為可以更為深刻的揭示官僚組織中行為運行的內在機理，官僚組織的有效運作必須考慮組織中官僚的個體激勵問題。在我國，長期以來，政府體系內的人員都被假定為只有著單一的政治追求的公仆，因此正統行政學研究中，大多直接針對政府組織及其環境進行研究，而忽略了對人的行為和心理的研究。而現實官僚組織中又大量存在著能激勵官僚追求效益最大化的種種激勵機制。因此，對官僚組織的研究，應進一步考慮如何把激勵官僚追求個體效益最大化的因素和激勵官僚追求公共利益效益最大化的因素有效整合起來， 使官僚個體和組織的目標和動機一致，如何激勵、協調與促進這種復雜關系，并由此使得官僚制的研究動態化以反映公共管理變革的真實情況。

參考文獻：

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[2] (美)威廉姆.A.尼斯坎南.官僚制與公共經濟學[M].北京:中國青年出版社，2004.

[3] (美)安東尼.唐斯.郭小聰等譯.官僚制內幕[M].北京：中國人民大學出版社，2006.

(責任編輯 吳曉妹)