我國養老保險制度改革過程中的轉制成本分析

張　靜

[摘 要]我國的養老保險轉制成本是我國的養老保險體制從舊有的現收現付制向部分積累制轉變時國家所應承擔的“老人”（新制度實施前已退休的人員）和“中人”（新制度實施前已經參加工作的在職職工）的歷史債務。本文將重點闡述我國養老社會保險制度改革過程中專制成本的產生、規模及解決辦法。

[關鍵詞]專制成本 產生 規模 解決辦法

一、我國養老社會保險體制改革及轉制成本的產生

1991年6月我國頒布了《國務院關于企業養老保障制度改革的決定》，拉開了社會保障制度改革的序幕。1993年，黨的十四屆三中全會通過的 《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定 》確定，基本養老保險和基本醫療保險實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度。1995年，國務院發布 《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知 》，提出深化企業職工養老保險制度改革的若干政策措施，并提出了社會統籌與個人賬戶相結合的兩個具體實施辦法，由各地進行試點。1997年，國務院頒布了《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的通知 》。在該文件中，國務院在總結幾年的改革試點經驗的基礎上，明確地提出了 “到本世紀末，要基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求，適用城鎮各類企業職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統籌與個人賬戶相結合、權利與義務相對應、管理服務社會化的養老保險體系。”至此，社會統籌和個人賬戶相結合形式的部分積累制的養老社會保險籌資模式在我國得到確立，我國的養老社會保險籌資模式由現收現付制轉入部分積累制。而實行部分積累制后，按照當時的規定，通過養老社會保險繳費所籌集的資金在使用時分為兩大塊，一塊進入社會統籌基金，一塊則進入個人賬戶，進入個人賬戶的資金達個人繳費工資的 11%。由于有部分養老社會保險繳款進入了個人賬戶，結果導致在轉制前參加工作的老職工在原現收現付制下積累的部分養老金權益無法在新實施的部分積累制中找到對應的資金來源，這就產生了所謂的養老社會保險轉制成本。

二、我國養老保險轉制成本的規模

由于測算的方法不同，測算出我國養老保險的歷史欠債的數額也不一樣。1995年勞動部社會保險研究所對我國養老保險隱性債務測算的結果是，若如數支付舊福利制度的養老待遇承諾，需要28，753億元資金。2000年國務院體改辦有關專家以不同的假設條件為前提作了測算，得出10種不同的債務規模：比如，若今后繳費率為16％（企業和個人各繳8％），養老保險基金積累額的長期平均投資回報率為4％，則政府的養老保險累積債務高達10.8萬億元；若繳費率為16％不變，但養老保險基金積累額的長期平均投資回報率達到8％，這筆債務可降低到3.7萬億元；若養老保險基金積累額的長期平均投資回報率保持8％的理想水平，同時繳費率提高到24％（企業繳16％，個人繳8％），在部分就業者提前退休的情況下，政府債務可下降到1.8萬億元；但是，如果繳費率只能維持在16％的水平，養老保險基金積累額的長期平均投資回報率低于4％，而企業又不得不安排大量職工提前退休，那么政府的養老保險累積債務會高達12萬億元。這些不同假設的測算方法正可以反過去解釋，李珍所測算的1.6萬億至1.9萬億（1993年）；宋曉梧所測算的2萬億至3萬億元；侯文若、孔涇源的老年人債務為18567 億元，中年人債務為24074 億元，總債務為42640 億元的結果；國務院體改辦所測算的67145億元；以及世界銀行所計算的高達13.56 萬億元等多種不同的債務水平。

三、解決轉制成本的辦法

（一）首先要解決的是弄清轉制成本規模

從以上各統計結果可看出，中國養老保險的轉制成本根本就沒有一致的結果，它們之間的差距是如此之大。所以，面對這樣的境況，政府要解決轉制成本的先決條件就是要先搞清楚轉制成本的規模到底是多大，明確規定對養老保險轉制成本的統計口徑，并在我國目前社會保障領域里的某些關鍵性問題上形成統一的認識，在實踐中使用標準的社會調查技術與統計方法，只有這樣才能真正地弄清楚轉制成本的規模，為下一步解決這個問題做基礎。

（二）撥國有資產，充實養老保險資金

把傳統體制下那部分由職工養老金形成的國有資產劃出來，歸到養老補償基金，由養老補償基金對其經營，經營收入作為養老補償金的來源，養老補償資產的所有權不變，仍屬國家所有，只是資產經營方式發生了改變，即由企業占有、使用和經營變為養老補償基金占用、使用和經營，由營利性經營改為政策性經營。因為這些國有資產存量來自于計劃經濟時代職工放棄的剩余勞動價值，所以在制度轉型時期，這部分資金完全有理由作為對勞動者放棄價值的補償， 以養老保險金的形式分配出去。

（三）調整財政支出機構，提高養老金支付在財政中的比例。

中國之所以會有今天的發展，少不了老一輩的辛勤勞動與無私奉獻，因此，國家政府對養老保險制度變遷帶來的利益損失給與補償， 財政對轉制成本的支付提供資金支持這都是完全合理的。

（四）發行一定數量的政府債券，以跨期調整來彌補養老金的支付缺口。

要成功的實現養老保險的轉制，在改革初的幾十年里， 財政都要面對巨大的轉制成本支付壓力。借鑒國際經驗，發行政府債券，從跨期調整的角度緩解當前的政府壓力，一方面在一定程度上彌補了養老金的支付缺口，另一方面也為新制度下運行的養老基金新增了一個可供選擇的較為安全的投資工具，有益于提高養老金的收益水平。

（五）逐步提高退休年齡

我國目前的退休年齡是男60、女55，這是依據50年代初生產力水平與人口預期壽命制定的。如今，我國的社會經濟及人們的健康水平都有了顯著提高，預期壽命已達 70歲。2050年預計我國平均人口預期壽命將達 80歲。因此，從長遠的趨勢來看，逐步適當地提高退休年齡，延長職工的就業時限，既符合老年人的身心需要也符合自然規律。

（六）從社會養老保險內部的制度設計出發，開源節流，彌補資金缺口。

開源節流一方面可以通過提高養老保險基金在資本市場上的運營效率，促進資金的保值增值。當然，由于社保基金的特殊性質，在基金的具體運作中，應在保障安全性的前提下，追求收益性。在社會保障基金交給資金管理公司， 投放于資本市場運營的初期，應該對基金的投資方向有嚴格的限制，如規定其只可投放于安全性較高的政府債券、銀行存款。隨著基金管理經驗的豐富、監管機制的完善，可適當放寬投資范圍，允許其進入收益較高的國內證券市場及海外投資市場，但一定要對其投資項目的比例作以規定。

另一方面就是通過擴大養老保險的覆蓋范圍，提高對于企業的征繳率。要實現制度內增收，必須把加強立法建設、完善征管工作作為我們今后工作的重點。制度內的節流舉措，可以如前文所述，借鑒國際經驗，結合我國實際，逐步提高退休年齡，嚴格退休條件，同時降低養老保險的替代率。

參考文獻

[1]中國統計年鑒( 2005) [M]中國統計出版社， 2005

[2]侯文若， 孔涇源，社會保險[M]中國人民大學出版社， 2004

[3]鐘仁耀，養老保險改革國際比較研究[M]上海財經大學出版社， 2004