發達國家失業治理經驗之一

[摘 要]努力實現充分就業，這是所有市場經濟體制國家實施宏觀調控所追求的四大目標之一。發達國家在這方面已經進行了幾十年的探索，并且積累了許多值得我們學習和借鑒的寶貴經驗。本文僅從發達國家宏觀層面的法律、制度、政策角度入手，總結其治理失業的相關經驗，并從中分析和歸納我們所得到的啟示，從而為實現我國“增加就業”這一宏觀調控的四大目標之一而努力。

[關鍵詞]就業制度 勞動力市場 政策調控

發達國家的高失業率主要由三個原因造成：國際競爭的日益加劇迫使發達國家通過降低生產成本來提高國際競爭力，由此造成企業紛紛大量裁減就業人員；伴隨新技術、新設備的不斷大量投入使用，各國的勞動生產率開始快速提高，因此很多企業大量解雇非熟練工，而這些人將在日后的經濟周期中沉淀下來成為結構性失業者；二戰后發達國家普遍實行了廣泛的、較高水平的社會福利保障制度，此制度在維護社會安定方面起到積極作用的同時也帶來了一些負面效應。一是高稅負的社會保障稅政策加重了企業和從業者的負擔，從而刺激企業盡可能減少雇員因而限制了就業量的增加；二是發達國家強有力的失業保險制度使得勞動者在失業時可以領到較豐厚的失業津貼，從而造成一些職工心安理得地處于一種畸形的自愿失業狀態。

一、發達國家宏觀層面失業治理的經驗

（一）建立行之有效的、有法律保障的就業制度

1．美國的就業法律制度

美國就業法律制度的特色就是對就業歧視有著嚴格的法律限制。美國有關就業方面的各項法律是在20世紀中葉開始逐步頒布的：1963年通過了《同酬法》，規定在技術、難度、職責相同，而且在類似的勞動條件下履行任務的工作崗位上從事同樣工作的，雇主必須對男女雇員按同樣工資率支付報酬；1964年通過了《民權法》，該法規定雇主不得以種族、膚色、宗教、性別或民族出身為理由，對一個申請工作者或一個雇員非法地予以歧視；1967年通過了《消除就業中的年齡歧視法》；1973年通過了《殘疾人康復法》，該法禁止以身體缺陷為由而拒絕雇傭殘疾人，以后又頒布了《殘疾人康復、服務和發展法》。

2．德國的就業法律制度

這里主要指原聯邦德國的就業法律制度，其最為顯著的特點就是制定了極其詳盡的解雇程序，并且具有獨特的就業管理體制。1951年德國頒布了有關解雇程序的聯邦法律和民法總規則，規定工人代表參與解雇決策。這些法律對正常解雇、非正常解雇、定期合同和辭退、對雇員的保護等都作了規定。受這種法律制度的保護，德國的就業一直比較穩定。此外，德國除在勞工和社會事務部中設立有“勞動力市場政策、失業保險及外國人就業政策局”外，還單獨設立了聯邦勞動局。該局是按照德國《就業安置和失業保險法》的規定，于1927年正式設立的一個獨立的、自治性質的就業安置和失業保險機構。1969年7月1日《就業促進法》頒布，該機構正式定名為“聯邦勞工局”。這一機構具體的職責包括：職業咨詢、職業培訓和學徒培訓的安排、職業培訓制度完善、就業促進和失業保險等。

3．日本的就業法律制度

日本的就業法律制度的特色就是特別強調就業、技能的訓練。日本從第二次世界大戰結束時頒布的《技能養成規定》，到1987年頒布的《職業能力開發促進法》等等，一直都對就業訓練、人力資源開發予以特別的重視。以1969年7月18日頒布、至今已經過多次修改的《職業訓練法》為例，該法對職業訓練計劃、從事職業訓練的法人、政府的責任、職業技能鑒定等職業訓練涉及的各個方面都作了詳盡的規定。此外，日本為樹立“尊重技能”的風氣，政府還舉辦各種有意義的活動。

（二）建立更加靈活的勞動力市場，實行積極的勞動力市場政策

建立更加靈活的勞動力市場，目的是使工資更富有彈性并改善集體談判機制，以便鼓勵雇主多招工人，同時，還要盡力改進社會保護措施，變消極的收入保障為積極的就業保障。

1．降低最低工資標準的限制

英國于1986年通過立法，允許企業在雇傭21歲以下的青年人時，不受最低工資標準的限制；隨后，法國等國也采取了類似的做法；美國則在1981至1989年間沒有調整過最低工資標準。與此同時，許多國家還對企業雇傭新工人給予減免繳納社會保險費的優惠。

2．通過修改立法改變工會發揮作用的法律環境

英國撒切爾政府規定，當工會成員與雇主之間在工資和工作條件等方面發生爭執時，一般情況下不準罷工；只有通過秘密投票、大部分工人同意后，才能進行罷工。這種立法極大地限制了工會的行動，削弱了工會在勞資談判中的地位。

3．用間接控制工資增長的辦法取代直接干預工資的做法

為了鼓勵雇主更多地雇傭工人和促進就業，自20世紀80年代來，許多發達國家政府紛紛放松了對工資的種種限制。例如，法國實行了工資非指數化政策；美國淡化工資指數化，鼓勵讓職工分享企業的利潤；西班牙和荷蘭等國尋求工資談判分散化的辦法以避免集體談判工資。1988年，挪威政府同主要工會組織達成協議，工會方面同意在工資增長上接受不超過5％的規定，而政府則保證將通貨膨脹率維持在規定的水平下。

4．實施積極的勞動力市場政策

為了促進就業，西方國家在社會保障制度上也進行了改革，強調保障制度對促進就業的作用，要求各種保障津貼的提供，應有利于鼓勵雇主提供就業機會和幫助失業者尋求生產性就業，即實行所謂的積極的勞動力市場政策。

（三）運用財政與貨幣政策調控宏觀經濟以促進就業

上個世紀70年代以來，發達國家為增加就業而不斷刺激投資的做法大都給國內經濟帶來了通貨膨脹的嚴重后果，新古典綜合派的膨脹性財政貨幣政策因此遭到了越來越多的指責。

（四）建立和完善公共就業服務體系

到20世紀80年代，發達國家都已建立起了遍及全國的就業服務網絡，許多國家還建立了覆蓋全國范圍的勞工信息網，尋找工作的人和雇主都可以通過該計算機網絡很方便地獲得有關勞動力供求的信息。

西方國家的就業服務工作有如下特點：一是就業服務與積極的勞動力市場相結合，工作重點不再放在失業保險和失業救濟上，而是強調職業介紹、職業培訓以及創造就業的功能，在許多西方國家，職業介紹、職業培訓以及失業保險已經實行了一體化的管理；二是就業服務信息化，各國日益重視發揮就業服務機構搜集、分析和傳播勞動力供求信息的職能，并在這方面投入了大量的人財物力，建立起了全國范圍的信息聯網系統；三是一般服務與特殊指導相結合，就業服務機構特別側重于解決就業中的難點問題，如特殊地區和特殊群體的就業問題；四是解決失業的措施多樣化。

（五）積極改進失業保障制度，促進就業

西方發達國家改革失業保障制度的重要內容：一是從消極保障基本生活轉向促進失業者求職。英國將失業保險制度改為“求職津貼”制度，日本、加拿大改為“就業保險”制度，經合組織國家規定，失業者領取津貼一段時間后（青年為6個月，其他為12個月），如未能就業則必須參加培訓才能繼續領取失業津貼。二是嚴格失業津貼給付制度。西方發達國家的失業保險制度一直存在因待遇水平過高而影響失業者就業的積極性。近年來一些國家采取了嚴格享受失業津貼的條件，如將失業原因作為決定是否能夠享受失業保險的一個標準；規定失業者必須求職登記，接受職業指導和培訓，并同就業服務顧問簽訂求職協議等，否則將停發失業保險金。三是擴大失業保險適用范圍。把從事非全日制或臨時性工作，而每周工作達到規定小時數的這部分人也納入失業保險范圍。

二、發達國家宏觀層面失業治理經驗給我們的啟示

眾所周知，發達國家的就業結構雖然經歷了以農業就業為主向工業就業、再向服務業就業轉變的漫長的變化過程，但失業的問題卻始終沒有得到徹底的解決。而且，在進入20世紀80年代以來，非全日制就業和自營就業的有增無減和不斷發展又進一步說明，解決失業問題將會是發達國家長期面臨的一個重要的社會和經濟問題。雖然如此，但由于發達國家均是比較成熟的市場經濟體制國家，所以他們擁有著發達的勞動力市場體系、較為完善的包括失業保障制度在內的社會保障制度以及政府治理失業問題的成功經驗。

正在進行經濟體制轉軌的中國，一方面面臨著巨大的就業壓力，另一方面我國的勞動力市場、失業保障制度還處在建立和完善的過程中，而且我國真正注意到失業問題的嚴峻性并切實將治理失業問題提高到戰略的高度予以重視，這還僅僅是近一、二十年的事。由于我們缺乏成熟的理論指導和治理轉型國家失業的成功經驗，所以，成熟市場經濟條件下的發達國家的相關理論和成功經驗，必然會給我們帶來很多有益的啟示。

發達國家在治理失業問題上既有成功的經驗，也有失敗的教訓。其成功的經驗在前面已經進行了詳細的分析，即實現充分就業在各個時期都是發達國家政府追求的主要宏觀經濟管理目標之一，他們往往通過實施各種宏觀調控政策在刺激經濟復蘇和實現增長的同時，盡可能多地創造就業崗位或提供就業保障。探索發達國家在治理失業問題方面取得一定成功的根源，就在于發達國家的有相對健全的市場機制。發達國家在解決失業問題方面的教訓，主要表現在這些國家在二戰之后長期實行高福利政策，這一政策的實施意味著對失業者存在著特殊的保護，這使得發達國家的社會保障開支達到了驚人的地步，如德國的社會保障開支占GNP的33％，而法國則更高達至40％。這一沉重的社會保障負擔雖然能維護較高的失業率，但同時卻降低了宏觀經濟進行投資和技術創新以增加就業的能力。

我國有必要在充分研究國情的基礎上，學習和借鑒發達國家在解決失業難題方面的經驗和教訓，在完善各項與促進就業有關的宏觀調控政策的同時，探索和推出多樣化的有利于促進就業的相關舉措和具有較強現實指導性的可操作性的具體辦法，為實現我國宏觀調控目標之一的“增加就業”目標而努力奮斗。

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