美國的反洗錢機制及對我國的啟示

楊　旌

[摘 要]本文通過歸納美國反洗錢監管機制，及其具體運作、組織架構的特點，結合我國反洗錢的實際現狀，提出我國反洗錢監管應在制度細化、情報生成、加大處罰和曝光等方面進行進一步完善。

[關鍵詞]反洗錢 洗錢 監管

作者介紹：楊旌（1976-），河南鄭州人，女，上海大學法學院碩士研究生，研究方向：金融法。

一、美國的反洗錢機制

（一）法制先行是美國反洗錢體系的基石

1956年美國頒布的《麻醉品控制法》是第一部與反洗錢相關的法律。1970年通過的《有組織犯罪控制法》立法的形式提出了“禁止非法資金投入合法企業”，同年美國國會通過的《銀行保密法》是美國貨幣監理署作為監管者檢查其他部門和機構執行反洗錢情況的法律，與此同時該法也成為后來反洗錢立法的基石，并奠定了美國反洗錢監管多部門交叉合作的基本格局。為了保障《銀行保密法》的有效實施，美國國會先后于1986年頒布了《洗錢控制法》，1992年頒布了《阿南齊奧－懷利反洗錢法》，1994年頒布了《禁止洗錢法》，此三部法律的頒布，進一步推動了美國反洗錢監管的多部門合作模式的發展，基本上理順了美國反洗錢監管的橫向結構框架。與國會頒布的法令相對應，2000年美國財政部會同司法部共同發布了《國家反洗錢戰略》，該戰略的提出，強化了美國反洗錢監管的縱向結構。以這些法案為基石，美國基本構建其一個縱橫交錯、多頭監管、交叉配合的反洗錢監管體系。

（二）強調金融機構各盡其責

在美國，金融機構承擔了識別和判斷涉嫌洗錢活動的高風險的客戶和金融交易的主要責任。金融機構識別出高風險的客戶和交易并進行充分核查后，按規定將信息報告給金融情報機構。金融情報機構在不進行任何現場核查或調查的情況下，就能直接把金融交易報告信息與其他來源的信息聯系起來，形成有價值的反洗錢情報，提供給各執法部門。按照反洗錢法規的要求，金融機構同時還需要提交一系列的報告，包括貨幣交易報告，以及所有通過這個賬戶的交易清單，包括該賬戶的資產報告。貨幣教會議報告實行一種雙重體制：金融機構填寫交易報告，同時保留交易記錄5年，執行機構可通過這些記錄篩查犯罪分子。按照美國的法律要求，金融機構不但要保留客戶過去5年的貨物交易報告，還要保留客戶的其他信息至少5年。這些信息包括：稅務認證號碼、印鑒片、外匯支票的復印件、大額可轉讓存單等。[1]

（三）構建多頭監管、交叉配合的反洗錢監管體系

美國的有關反洗錢立法中規定，美國反洗錢監管機構包括財政部、司法部、美聯儲、稅務總署、海關總署、聯邦調查局乃至毒品管制局和美國郵政總局。就金融層面上看，財政部的直接權限最大，其反洗錢監管主要是通過下屬的金融犯罪執法網絡（FinCEN）來實現。該執法網絡根據“以大額現金交易報告為主、可疑交易報告為輔的交易報告制度”的要求，綜合金融機構報告的信息形成金融交易數據庫，并結合其他政府部門及公眾的信息提供情報報告，并按需要反饋給金融、執法等相關部門。[2]金融犯罪執法網絡（FinCEN）的核心職能在于落實《銀行保密法》，并為各個執法部門提供情報信息支持。為了滿足不同機構的需要，FinCEN運用數據篩選技術、提煉技術和邊際分析工具等手段整合來自金融領域、執法領域和工商業三個不同領域的信息。基本步驟為：按照各領域間簽署的合作協議，訪問各個執法機關所建立的執法信息數據庫，獲取執法信息；在市場上購買商業信息庫，獲得工商業活動信息；在接受金融機構報告的基礎上自行建立起金融交易報告行為。此種數據的整合提高了金融交易報告數據分析和利用水平，把交易信息和已知案件信息等聯系起來，推斷出洗錢及其他金融犯罪發展的趨勢和模式，甄別與有組織犯罪集團相聯系的可疑行為。

（四）巨額罰款與信用曝光并用

在美國，金融監管部門一般不會主動核實每一個金融交易報告的真實性和準確性，而是通過不定期的現場檢查或者定期的抽樣檢查，事后監督金融機構。檢查過程中，如有金融機構被發現沒有忠實履行職責，將受到嚴厲的懲罰，付出高昂的代價。2004年美國最令人矚目的銀行洗錢違規執法行動當屬對瑞士UBSAG銀行和里格斯國民銀行（Riggs）高達1億美元的重罰。

同時，金融監管部門在處罰不當履行反洗錢職責金融機構的同時，會給出一個包含處罰和整改措施的評估意見，再由金融機構與其簽訂一個協議，同意或者承認當局提出的處罰和整改措施。當局還將視具體情況，決定是否公開協議。

二、美國的反洗錢機制對我國的啟示

（一）以《反洗錢法》為依據，進一步深化反洗錢實施細則

2006年10月《中華人們共和國反洗錢法》的出臺填補了我國反洗錢立法的空白，這僅僅意味著我國反洗錢法制建設的開始。就此法而言，這部法律只構建了一個基本的法律基礎和大致框架，具體的實施細則、尤其是除銀行外的金融機構和部門的反洗錢義務和實施手段仍很欠缺，這將使得全面、系統得反洗錢網絡因一些相關部門和機構“無法可依”而難以展開。鑒于此，我國應該在確定我國反洗錢監管體系的基本框架后，立法部門和各相關部門應在充分參考國外相關規定及本部門具體情況的基礎上，盡快確定與自身所承擔的義務相適應的具體執行規章。

（二）建立健全金融業反洗錢監管體制

目前，我國的反洗錢監管職責是以中國人民銀行主導，由于缺乏相應的行政權威，中央銀行及其下屬機構在調動、協調各相關部門相互配合方面存在明顯的困難。因此，應盡快抽調中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會、商業銀行、其他金融機構、財政部、海關總署、國稅地稅系統、紀檢委等相關部門機構的業務骨干，組建成一個直屬國務院的反洗錢檢測中心。同時，中國人民銀行應繼續會同銀監會、證監會等部門，進一步完善和制定各金融領域反洗錢工作指引，切實做好大額和可疑資金的收集、分析、識別和檢測工作，督促指導金融機構建立和完善反洗錢內部控制制度，完善反洗錢工作的操作規程，防范金融風險，維護金融秩序穩定。[3]

（三）建立符合我國國情的、有效的情報生成機制

在我國現實條件下，單一的模仿美國模式會面臨網絡化、貨幣電子化等方面的硬件限制，因此，在我國應充分利用大額交易報告、可疑交易報告和個人線報這三條穩定的金融情報渠道。在此基礎上，我國應在國務院的領導下，以中國人民銀行為中國反洗錢工作組織協調部門，建立和健全反洗錢工作部際聯席會議制度和金融監管部門反洗錢協調機制這兩個不同層次的信息輸送渠道，充分發揮各成員單位的積極性和優勢，并隨著反洗錢工作的逐步深入，不斷調整和完善。

（四）加大對洗錢行為的處罰和曝光力度

美國對洗錢行為施以嚴厲懲罰和信用曝光，這無疑對洗錢分子及相關部門以巨大的震懾，我國應該借鑒美國反洗錢的經驗，采取巨額懲罰與信用曝光并用的監管手段，加大對違規商業行為的處罰力度。新修訂的《中國人民銀行法》第四十六條規定：對違反有關規定的洗錢行為，由中國人民銀行區別不同情形給予警告，沒收違法所得，處以50萬元以上200萬元以下罰款；對負有直接責任的董事、高級管理人員和其他直接責任人員給予警告，處5萬元以上50萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。此條僅規定對洗錢行為可給予了高額罰款，我國應隨著對洗錢行為處罰力度的加大，充分運用對相關部門的信用曝光這一手段，以期有效的遏制洗錢行為。

參考文獻

[1]黃娟：“美國的反洗錢經驗”，《西安金融》，2007年第2期

[2]屈文洲、許文彬：“反洗錢監管：模式比較及對我國的啟示”，《國際金融研究》，2007年第7期

[3]姚文：“美國反洗錢機制及對我國的啟示”，《河南金融管理干部學校學報》，2006年第5期