我國(guó)城郊結(jié)合部土地利用中存在的問(wèn)題及對(duì)策

孫向陽(yáng)

[摘 要]作者通過(guò)對(duì)河北省11個(gè)地級(jí)市城郊結(jié)合部土地利用的實(shí)地抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了城郊結(jié)合部土地利用中存在很多問(wèn)題，其多數(shù)有悖于可持續(xù)發(fā)展理論。對(duì)幾個(gè)具有代表性的問(wèn)題加以整飭并提出了參考性的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]問(wèn)題 可持續(xù) 對(duì)策

如大家所知，可持續(xù)發(fā)展有三大基本特征：1．以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為前提2．以保護(hù)自然為基礎(chǔ)3．以改善和提高人類的生活質(zhì)量為目的。所以，土地利用中必須以此為原則，才能實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。然而，筆者的調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城郊結(jié)合部（以河北為例）土地利用中存在很多問(wèn)題，幾個(gè)具有代表性的問(wèn)題整飭如下：

一、忽視了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的土地可持續(xù)利用的基本政策

目標(biāo)調(diào)查表明，11個(gè)地級(jí)市耕地都在不同程度的減少，無(wú)一例外。過(guò)去的十年間，河北耕地減少了826萬(wàn)畝，現(xiàn)為9474萬(wàn)畝，人均耕地已不足1．4畝。耕地減少的特點(diǎn)是，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)減少程度遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)、山區(qū)減少程度遠(yuǎn)高于平原。這與落后地區(qū)政府更愿賣(mài)地的獲得利益有關(guān)，也與國(guó)家的山區(qū)退耕還林有關(guān)。廊坊市近十年耕地僅減少5％而承德市減少了42%，筆者認(rèn)為，采取的對(duì)策是建立各省市土地?cái)?shù)量監(jiān)測(cè)預(yù)警公示機(jī)制和責(zé)任追究制。

二、權(quán)屬不明土地的濫占濫用

由于歷史原因，各地城郊很多土地權(quán)屬不明。比如，有些土地同處于鐵路、公路、企事業(yè)單位的使用權(quán)重疊區(qū)，誰(shuí)的都是，變成了誰(shuí)的都不是，最終誰(shuí)占了便是誰(shuí)的使用權(quán)了，占用人為所欲為，膽子由小到大。先圍起來(lái)，小片開(kāi)荒，看無(wú)人管，索性蓋起永久性的院子，收破爛、作煤場(chǎng)、搞建材、租場(chǎng)地等五花八門(mén)。時(shí)間再長(zhǎng)，坦然的蓋起了房或摟。一旦有人來(lái)管，托一托人，少罰點(diǎn)款，也有人借使用已成事實(shí)之便，順手辦下用地手續(xù)。對(duì)于此，筆者認(rèn)為，可從兩個(gè)方面挖掘?qū)Σ撸?）增大違法成本，加大違法占地的經(jīng)濟(jì)和刑事處罰（2）土地權(quán)屬具體化，即要把現(xiàn)行社會(huì)主義土地公有制形式，具體落實(shí)到每塊土地上。

三、征地過(guò)程中的巨大浪費(fèi)及成本轉(zhuǎn)嫁

一般來(lái)說(shuō)，僅憑市場(chǎng)手段，改變一個(gè)特定地塊的土地所有權(quán)關(guān)系，如果這一地塊剛好是發(fā)展公共或公益事業(yè)所需的土地，這一困難的存在，會(huì)極大地妨礙公共或公益事業(yè)的發(fā)展。為了有效避免這一情形的出現(xiàn)，建立土地轉(zhuǎn)為公用地的特殊取得制度，并使其合法化，便成為一種客觀需要。這種制度表現(xiàn)在法律上，就是土地征用制度。國(guó)家建設(shè)征用土地時(shí)，需對(duì)被征地而遭受損失的單位和個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)償。

經(jīng)筆者多處調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地過(guò)程中存在著巨大的浪費(fèi)及成本轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題。主要表現(xiàn)有1．農(nóng)民在即將征用地上大肆增加地面附著物（如房屋、樹(shù)木、大棚等）所導(dǎo)致的資源浪費(fèi)；2．土地原來(lái)利用方向利益上升期（如經(jīng)營(yíng)8年的果園，每年產(chǎn)果量都在增加）被中途扼殺所造成的浪費(fèi)；3．耕地的熟土層（腐殖質(zhì)層）不加以利用所造成的浪費(fèi)。采樣的河北11市全都存在上述問(wèn)題，蓋房子為了拆、植樹(shù)為了毀、扣大棚為了推，而這些都是為了受賠。大家還都樂(lè)此不疲，農(nóng)民高興，一棵莖直徑小于7厘米的楊樹(shù)，1．8元買(mǎi)來(lái)，插到地里可獲賠5元。征地開(kāi)發(fā)商高興，賠償越多，約有底氣抬樓價(jià)、賠償越多，約有理由去貸款。征地的相關(guān)部門(mén)高興，賠償越多，約有機(jī)會(huì)層層扒皮。調(diào)查表明，土地存在原來(lái)利用方向利益上升期。蔬菜同面積大棚最為典型，初期土坯或土夯矮棚，產(chǎn)出較低，中期為磚基竹木支架大棚，產(chǎn)出有了很大提高，后期為玻璃墻大塑頂帶溫濕可控設(shè)備大棚，一個(gè)大棚的投資和產(chǎn)出比中期大棚提高了2--3倍。很多地方，把即將進(jìn)入后期大棚的地強(qiáng)行扼殺了。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，幾乎所有征用耕地的熟土層（腐殖質(zhì)層）都不加以利用，據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，征用耕地的熟土層移入是改造中低產(chǎn)田的最有效手段之一，它極大地降低了中低產(chǎn)田改造的成本。以上問(wèn)題的對(duì)策應(yīng)是1．加強(qiáng)征地的保密工作，提前錄像，對(duì)后增地面附著物，不予賠償2．對(duì)土地利用方向上升期的土地，盡量減少或不征用3．把耕地熟土層的利用作為一項(xiàng)制度制定下來(lái)，十分必要4．加強(qiáng)媒體監(jiān)督，可有效地防止上述浪費(fèi)行為造成的土地征用成本向二次消費(fèi)者的轉(zhuǎn)嫁。

四、土地管理出現(xiàn)時(shí)空盲點(diǎn)

在城郊結(jié)合部，還存在土地管理的時(shí)空盲點(diǎn)。時(shí)間盲點(diǎn)多為節(jié)假日，因?yàn)楣?jié)假日土地管理部門(mén)多為無(wú)人上班，即使有值班電話，有人記錄，也不會(huì)當(dāng)時(shí)去違法地段。筆者在一次調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)有人毀樹(shù)，打了森林公安電話，森林公安讓打給城郊護(hù)林站，可根本無(wú)人。第二天，森林公安來(lái)了，被毀樹(shù)木已悉數(shù)轉(zhuǎn)移，無(wú)證據(jù)，還不見(jiàn)毀林人。還有一個(gè)例子，某人在郊區(qū)租了一塊地，煉地溝油，污染很大。筆者發(fā)現(xiàn)后，與當(dāng)?shù)?2369（環(huán)保舉報(bào)電話）取得了聯(lián)系，環(huán)保部門(mén)第二天打電話來(lái)說(shuō)查過(guò)了，未見(jiàn)污染。還告訴筆者，啥時(shí)冒煙打電話給他們污控科，遺憾的是壞人是在凌晨或夜間煉油，那時(shí)污控科無(wú)人上班。空間盲點(diǎn)，多為土地使用權(quán)屬不明地段或土地使用權(quán)屬交叉地段。如張三占地蓋房，公路部門(mén)沒(méi)有管，公路部門(mén)認(rèn)為他占的是鐵路的使用權(quán)土地、鐵路部門(mén)沒(méi)有管，鐵路部門(mén)認(rèn)為他占的是公路的使用權(quán)土地、甚至公路部門(mén)和鐵路部門(mén)都不去管，原因是他們認(rèn)為是第三方的土地使用權(quán)吧！我認(rèn)為上述問(wèn)題對(duì)策有二：1．建立土地執(zhí)法全時(shí)間段覆蓋的快速反應(yīng)機(jī)制2．完善土地權(quán)屬制度，使之具體化到每一地塊。

五、已征土地的閑置問(wèn)題

從各地企事業(yè)已征土地來(lái)看，不同程度的存在土地閑置情形。筆者調(diào)查的35個(gè)依法取得土地使用權(quán)的地塊中，竟有33處開(kāi)工建設(shè)面積勉強(qiáng)達(dá)到建設(shè)總面積的1/3或已投資金占總投資額的1/4，這雖已不屬于法律意義上的閑置土地的范圍，可你身臨現(xiàn)場(chǎng)，看到一片又一片的撂荒地、空地，發(fā)生在我們這個(gè)人均耕地僅約為世界人均1/3的國(guó)家，頗感無(wú)奈。據(jù)調(diào)查農(nóng)用宅基地，閑置不建的也又十之一二。合適的對(duì)策可以考慮1．改變出讓土地使用權(quán)收益的分配形式（現(xiàn)行為地方政府得60％、集體得25％、村民個(gè)人得15％）2．?dāng)U大閑置土地的法律范圍3．依法收回閑置土地，包括農(nóng)村兩年以上的閑置宅基地。