關于我國公務員范圍的相關問題研究

高榮飛

[摘 要]公務員的范圍，是公務員法基礎的核心問題。我國《公務員法》對公務員范圍的界定，較之先前的《國家公務員暫行條例》有了很大的修改。由于公務員范圍的擴大，隨即產生了一系列的相關問題，本文就這些問題一一作了簡要分析。

公務員，是公務員法中最基本的概念，涉及該法的法律關系主體和對什么人適用的效力問題，應當包括內涵與外延兩個方面。其中，與內涵相對應的外延，在公務員制度中被稱為公務員范圍，它表明的是：在一國中，什么樣的機關（社會組織）中什么樣的人（自然人）可以成為公務員。因此，在公務員制度的基本法律公務員法之中，對公務員范圍的確定性描述，應當成為核心的、基礎性的重要條款并以此來從實質上對公務員的法律關系主體做出明確界定。

在我國，1993年的《國家公務員暫行條例》規定，“本條例適用于各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員”，其確定的公務員范圍是很小的。2006年起實施的《公務員法》，將公務員的范圍擴大到“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。

根據公務員法草案說明、全國人大法律委員會關于公務員法審議結果的報告，按照上述三個界定標準，我國的公務員范圍主要就是七類機關的工作人員：中國共產黨機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關和民主黨派機關的工作人員。在此，我們先不討論我國公務員這樣確定范圍所產生的利弊，而是就以下幾個相關問題，進行研究探討：

一、國家主席、副主席是否屬于公務員

國家主席、副主席，從某種意義上而言也是一類職務。但是，我國憲法是把國家主席作為一個國家機關，而不是享有一定權力的個人來處理的：因為規定國家主席產生的憲法第79條屬于《憲法》第三章“國家機構”中第二節“國家主席”的內容，與之并列的第一節“全國人民代表大會”、第三節“國務院”、第四節“中央軍事委員會”、第五節“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”、第六節“民族自治地方的自治機關”以及第七節“人民法院和人民檢察院”，都很明顯地屬于國家機關。

由此，應當認為，中華人民共和國主席和副主席，是我國的一個國家機關；而不宜認為擔任國家主席、國家副主席這兩個職務的人屬于“國家主席”這一國家機關的工作人員。在認識了這個問題之后，就應該明確，國家主席、副主席不屬于公務員的范圍，并且，公務員所包含的七類國家機關工作人員中，也沒有涉及“國家主席”這一機關。

二、公務員的主管部門

什么部門是公務員的主管部門，《公務員法》對這一問題采用了“模糊”的規定方法：“中央公務員主管部門負責全國公務員的綜合管理工作。縣級以上地方公務員主管部門負責本轄區內公務員的綜合管理工作”。可以看出，公務員的主管部門并沒有十分確定的法律規定，這在立法中其實并不多見。立法中，很多法律對于這類問題的規定，都是比較明確的。例如：《著作權法》第七條規定“國務院著作權行政管理部門主管全國的著作權管理工作”，《土地管理法》第五條規定“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作”等等。

《公務員法》如此處理，其實也有其“無奈”之處，這與公務員范圍的擴大不無關系。通說認為，中央公務員主管部門是中共中央組織部和國家人力資源和社會保障部（中央機關及其直屬機構考試錄用公務員的公告一般就是由這兩個部門聯合發布的）；地方公務員主管部門是中國共產黨地方各級委員會的組織部和地方各級人民政府的人事廳（局）。之所以這樣說，是因為《公務員法》將公務員的范圍擴大到了七大類國家機關的工作人員。如果仍然像《國家公務員暫行條例》那樣規定由政府的人事部門來負責公務員的管理工作，顯然是有悖國情的。因為在我國，共產黨是執政黨，《公務員法》甚至將“黨管干部”這一原則明確寫入其中；實踐中也是如此，比如當下發揮重要作用的《黨政領導干部選拔任用工作條例》就是由中共中央發布、中共中央組織部負責解釋的。

那么，如果在法律中明文規定公務員的管理部門是共產黨的組織部門和政府的人事部門可以嗎？應當說，那樣做也是很不合適的。先不說將一個政黨的組織部門作為法定的管理一個國家的公務員部門實無先例，況且人大、政協、法院、檢察院、也別是民主黨派機關的工作人員也屬于公務員，這些機關的公務員，無論由共產黨的組織部門還是政府的人事部門來管理，從法理上講都說不通。因此，《公務員法》也只能干脆選擇模糊這個問題了。

實踐中，在《公務員法》實施兩年后，國家試圖完善這一問題。2008年7月，國家公務員局正式組建成立。從名稱上來說，這個機構應當是中央公務員主管部門，然而，國家公務員局由人力資源和社會保障部管理，性質上屬于一個“國務院部委管理的國家局”，因此，將其認定為中央公務員主管部門，也比較牽強。

三、關于公務員的職務層次

《公務員法》第十六條，將公務員職務分為“領導職務”和“非領導職務”，規定領導職務層級分為“國家級正職、國家級副職、省部級政治、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉科級正職和鄉科級副職”。以前，由于《國家公務員暫行條例》確定的公務員范圍僅限于行政機關，因此，《條例》明確地將由國務院總理到辦事員的十二項職務對應為十五級。而現在，由于公務員范圍的擴大，使得《公務員法》只能籠統地羅列上述十項領導職務，與級別的關系并沒有規定。

實踐中存在著這樣的情況。例如，中共中央一些重要的工作部門和直轄市、部分省的省委書記，一般是由中共中央政治局委員兼任。如果僅考慮其兼任的部長或省委書記一職，其級別就是省部級正職。然而現實中，這些公務員的職務顯然比國家級副職的全國人大常委會副委員長、全國政協副主席更高，實權也更重。類似的例子：在上海，與不擔任市委常委的副市長相比，兼任浦東新區區委書記的市委常委地位更高。因此，有必要對于各類機關公務員的職務與《公務員法》意義上的職務層次作相應規定。例如，明確中共中央政治局常委為國家級正職，中共中央政治局委員、候補委員、書記處書記為國家級副職等等。其實，中共中央組織部1993年9月發布的《關于中國共產黨機關參照試行〈國家公務員暫行條例〉的實施意見》中就是這樣處理的。相應的，人大、政協等其他機關的公務員也可予以借鑒規定。

《公務員法》作為我國第一部干部人事管理的法律，對公務員的范圍等問題做出了法律上的規定，為建立適應我國基本國情、具有中國特色的公務員法律體系奠定了基礎。然而，我國公務員法建立的時間畢竟短暫，在理論與實踐上還都存在著缺憾之處。隨著我國政治體制改革和法制建設進程的不斷推進，公務員法關于公務員范圍的界定以及相關聯的一些問題，還需要進一步的修訂。相信通過制定一系列相配套的行政法規、規章或司法解釋，這些問題一定能夠加以完善。

參考文獻

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[2]楊景宇，李飛，中華人民共和國公務員法釋義[M]北京，法律出版社，2005

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