我國農村義務教育不公平問題探討

朱麗穎　任　鵬　曾　薇

[摘 要]中國的教育問題實際上就是農村義務教育的問題。盡管當前國家給予了高度重視和專項資金的資助，但一直缺少有力的制度化保障。為此，政府應盡快制定相對公平的公共政策，并提供相應的公共服務，以促進農村義務教育得以公平的發展。

[關鍵詞]農村義務教育 公平 政府 政策

一、義務教育的公共物品屬性

（一）作為制度安排的義務教育的公共產品屬性

義務教育是國家以法律保障對學齡兒童實施的一種具有普及、平等、強迫、無償、最低限度和世俗性等多方面特征的教育制度。作為制度安排的義務教育具有消費的非競爭性和非排他性，因此，義務教育具有強烈的公共產品特征。

（二）作為階段的義務教育的準公共產品屬性

義務教育作為一種制度安排具有純粹的公共產品特點，作為義務教育階段的教育，則具有準公共產品的特點。無論是純粹的公共產品還是準公共產品，義務教育的公共產品屬性是不容置疑的。看到并充分肯定義務教育的公共性特征至為重要，為保證義務教育的政府投入責任、促進義務教育有效發展、實現起跑線上的教育公平提供了重要的理論依據。

二、我國農村義務教育不公平的現狀

近年來國家把農村教育作為中國教育改革和發展的重點，對農村義務教育給予了高度重視，農村教育獲得了長足的進展。然而社會轉型時期形成的新的利益格局，使得我國農村義務教育的狀況發生了深刻的變化。

（一）農村義務教育硬件設施落后。

有些學校根本就沒有看見過電腦，也沒有圖書室，有也只是聊勝于無。有些學校危改資金缺乏，潛在的安全危險仍然沒有消除。很多學校的校舍年久失修，房屋漏水，衛生條件狀況很差，現代化教育環境離他們還很遙遠。

（二）農村義務教育師資力量薄弱。

農村老師的工資普遍比較低，人事制度和管理制度又嚴重制約著師資力量的調整。一方面主要的骨干教師大量流失；另一方面，學校寧可增加代課教師，也不引進新教師。

（三）農村義務教育投入偏低

經費不足一直是制約農村義務教育發展的突出問題。《國家教育督導報告2005》顯示，政府對義務教育投入的增長率農村高于城市，生均撥款的城鄉之比有所縮小。2000～2004年，全國小學、初中生均預算內事業費的城鄉之比由1.5∶1縮小為1.2∶1；全國小學生均預算內公用經費城鄉之比由2.6∶1縮小到1.4∶1，初中生由2.4∶1縮小到1.3：1。

三、農村義務教育現狀原因

（一）制度根源城鄉二元發展模式的影響

由于城鄉二元戶籍制度的存在，我國開始推行“城市公益事業政府辦，農村公益事業農民辦”的雙重社會保障制度。實際上，主要的社會保障責任都是由農民自身承擔了，其享受到的社會保障水平大大低于城市。稅費改革以前，我國農村義務教育實行的是三級辦學、兩級管理的體制，即縣、鄉、村三級辦學，縣鄉兩級管理。1986年《中華人民共和國義務教育法》規定，“實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證”，同時提出了“地方負責，分級管理”的原則。1992年又發布了《中華人民共和國義務教育法實施細則》進一步強化了城鄉義務教育二元化發展模式。而城鄉有別的賦稅制度不僅加重了農民的負擔，更進一步的拉大了城鄉義務教育的發展差距。

（二）不同利益博弈下的義務教育政策失真

利益集團理論認為，組成社會的基本元素不是個人，而是具有共同利益的個人所組成的集團，這些集團就是利益集團。社會政策是各個利益集團相互競爭的結果。如果某個利益集團勢力較為強大，那么社會政策會傾斜這個集團，從而形成強勢集團剝削弱勢集團的局面。政府在分配既定教育資源的時候，優先滿足城市的需要，然而再考慮農村的發展，難免會成為一種定勢。今后在進一步解決農村義務教育乃至“三農”問題時，同樣會不可避免地面臨城市利益集團的阻力。

（三）精英政策造成的不公平

義務教育公平的另一制約因素在于同一地區學校間的差異。在20世紀五六十年代為了實現國家的工業化目標，在當時教育投資有限的條件下，實行精英主義教育，設立一批重點中小學主要是為高等學校輸送“尖子”，這在當時的社會背景下，具有某種歷史合理性。時至今日，重點學校制度早已沒有任何科學性、合理性可言，相反，它的反教育性已經暴露無遺。但在很多地方還是按照傳統的做法，突出重點，打造名牌。層層設置的重點學校加劇了教育領域內部資源配置的失衡，導致在地區內、區域內學校之間差距的擴大，甚至是人為地制造差距，制造出了一大批“薄弱學校”。這就加劇了農村義務教育的不公平性。

四、促進農村義務教育公平的對策

（一）調整政府政策，合理分配教育資源

農村義務教育公平問題的解決，要靠科學的政策，政府在制訂教育政策時，應正視農村教育面臨的諸多難題，有針對性地突出農村教育地位。應盡快建立社會中介機構，在理論研究、政府決策、教育實踐三者之間搭建相互溝通的橋梁。政府在分配教育資源時要遵循平等的原則、對等的原則和補差的原則。政府是用納稅人的錢在舉辦義務教育，政府有責任、有義務辦好每一所學校，政府提供的應該是一個公平的教育，所提供的設施條件也應該是均等的。

（二）取消義務教育階段重點學校制度，實現農村義務教育過程公平

受教育過程公平，要求義務教育階段學生應該擁有平等受教育條件，擁有平等的教育資源，同樣的教育質量。由于義務教育階段重點學校的存在，政府投入必然傾向于重點中學，硬件設施遠勝于普通中學， 而農村義務教育階段相對城市來說，重點學校少之又少。近年來，義務教育中由重點學校制度導致了“擇校”問題的產生，政府因此制定了義務教育“就近入學”制度，試圖通過強制性的就近入學制度解決這一突出矛盾。結果“擇校”現象不僅沒有得到遏制，反而滋生一系列教育腐敗問題。不解決教育資源分配上的不公平，即使實行就近入學制度，也無法抑制人們對高質量教育的需求。

（三）統籌教師資源，加強農村義務教育師資隊伍建設

為了加強農村學校師資隊伍建設，教育行政部門要依法履行對農村中小學教師的資格認定、招聘錄用、職務評聘、培養培訓、調配交流和考核等管理職能，加強轄區內教師資源的統籌管理和合理配置。建立城鄉教師交流機制，實現城鄉教師的合理流動和交互發展。建立城市、城鎮教師服務農村學校的機制，將他們的考評、晉級與服務農村學校的實績結合起來。核定教師編制時要向農村學校傾斜，新增教師要優先滿足農村學校的需求，而且是要創造條件，為農村地區教師提供更多培訓的機會，真正從內涵發展上提高農村教師隊伍的整體素質。

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