基本公共服務均等化：時代的要求

石　丁　李高亮

摘 要：近年來，中國加速公共服務體系的構建，使廣大人民群眾的基本公共服務供給狀況得到了明顯改善。但是，公共產品短缺的矛盾仍然比較突出。要適應和滿足人民群眾的需求及縮小城鄉差別、區域差距等，就必須盡快實現基本公共服務的均等化，這也是構建社會主義和諧社會的重要目標之一。

關鍵詞：公共服務；均等化；體系構建

中圖分類號：Ｆ2９4 文獻標識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００9）01－００18-04

最近幾年，中國加快構建形成惠及13億人口的公共服務體系，推進基本公共服務均等化，使廣大人民群眾、尤其是困難群體、貧困地區和欠發達地區的基本公共服務供給狀況明顯改善。但是，中國正處在由生存型社會向發展型社會轉變的關鍵時期，全社會公共需求全面快速增長同公共服務不到位、公共產品短缺的矛盾比較突出。尤其是隨著農村公共需求的全面釋放，義務教育、公共醫療、最低保障等基本公共產品的供給，已經成為廣大農民現實和迫切的期盼。適應這個現實需求，各級政府要為全體社會成員提供基本而有保障的公共產品和公共服務，以盡快實現基本公共服務均等化。中國城鄉之間、區域之間和不同社會群體之間基本公共服務水平的差距仍然相當大，當前，一方面應當充分估計基本公共服務均等化在有效緩解城鄉差距、區域差距和貧富差距中的重大作用，另一方面也要看

到基本公共服務均等化依然面臨諸多挑戰，從而將基本公共服務均等化的研究提上議事日程。

一、基本公共服務均等化概念的詮釋

“公共服務均等化”源于西方，目前，多數學者認可的“公共服務均等化”，是指在基本的公共服務領域應該盡可能地使全國人民享有同樣的權利；或者說，政府應該盡可能地滿足全國人民在公共服務領域的基本物質需求?！肮卜站然枪藏斦幕灸繕酥?，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。公共服務均等化的主要實現手段是政府間轉移支付制度?！边@是中國對基本公共服務均等化的官方定義?！盎竟卜站然侵敢粐秶鷥鹊娜w居民應當享有水平大致相當的基本公共服務，包括義務教育、基礎衛生醫療、就業和社會保障等”（遲福林）。財政部副部長樓繼偉認為，公共服務均等化是以人為本理念的具體體現，對促進社會公正，維護社會穩定和國家統一，具有重要的政治意義。一個國家的公民無論居住在哪個地區，都有平等享受國家最低標準的基本公共服務的權利。這種標準由一個社會的集體良心決定，是一個社會成員普遍認同的價值觀念。夏鋒認為，所謂基本公共服務均等化，其實質在于政府要為全體社會成員提供基本而有保障的公共產品和公共服務，就是要讓全體社會成員享受水平大致相當的基本公共服務，以促進社會公平正義，使全體人民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。對基本公共服務服務均等化的理解各異，但共同點之處在于一國公民（不分地區差異）在享受公共物品和公共服務時，其享受公共物品和公共服務的水平是“大致均等”的，全體公民享受的公共物品和公共服務的權利是平等的，因此，筆者對基本公共服務均等化的理解是：基本公共服務均等化是指一國范圍內的全體公民，隨著社會發展，擁有公平的權利享受與社會發展相對應的公共物品和公共服務，享受公共物品和公共服務的水平應該是大致相等的。

二、中國基本公共服務的現狀

目前中國GDP快速增長，國家綜合實力逐步增強，財政收入規模迅速擴大。但還要清楚地看到人們在各方面的差距，這主要體現在四個方面:一是城鄉差距，目前中國城市與鄉村之間的經濟差距十分明顯，包括教育、醫療、交通、信息、就業等各個方面。二是地區差距，東、中、西之間的經濟發展差距。三是群體差距，不同群體之間的收入差距。四是個人之間差距，在不同行業、同一行業不同部門、同一部門不同單位，個人收入差距日漸擴大。中國目前的基本公共服務不均等化主要體現在城鄉之間的差距。

（一）城鄉基本公共設施供給差距較大

中國實行的是城鄉二元分制，對于公共產品供給制度的改革滯后，致使與生活緊密相關的公共基礎設施的供給在城鄉之間存在著較大差距。城市地區的公共基礎設施由政府提供，資金來源于財政撥款，有強有力的制度保證；而農村的公共基礎設施，則仍主要靠農村和農民自行解決，各級財政對農村投入相對較少。高水平的基礎公共生活設施主要集中于城市，而農村設施建設相對薄弱，普遍存在基礎差、設施落后的問題。農村交通、通訊落后，信息閉塞；農林水利設施或沒有，或年久失修，不能正常運轉；農村的公共文化設施更是薄弱環節，比如圖書館、電影院數量很少。

（二）城鄉教育資源分配嚴重失衡

長期以來，農村教育經費投入嚴重不足，城鄉教育資源分布差距較大，教育不公平的問題未能有效解決。特別是在義務教育投入上，城鄉間存在明顯差距。城市義務教育由國家財政負擔，農村義務教育由鄉財政或縣財政負擔。中央黨校一項專門針對農村九年義務教育狀況進行的調查結果顯示，中國還有15%的人口覆蓋地區——主要在西部貧困地區沒有實現普九教育，即便在“普九”已經驗收的地區，輟學率也出現了明顯反彈。近年來，農村學生輟學、流失率偏高，初中生輟學率上升，有的地方農村輟學率高達10%以上。另據“中國高等教育公平問題的研究”課題組發布的研究結果：農村人口低學歷比例遠遠高于城市人口，城市人口中高學歷人口比例明顯高于農村人口的比例。其中小學及小學以下文化程度的人口占農業人口比重與占非農業人口比重分別是51.5%和16.3%；而本科文化程度人群在農業人口與非農業人口中所占的比例分別是0.02%和5.63%，差距達280多倍。該研究表明，大量的小學及小學以下文化程度的人口集中在農村，而城市高學歷（本科）人口比率高出農業人口幾百倍。調查顯示，這一差距還處在不斷擴大的趨勢之中。于是，教育文化鴻溝從一代人沿襲到下一代人。

（三）城鄉公共衛生資源配置不合理

首先，表現在衛生費用的分布上，農村的公共衛生和基本醫療設施的投入與城市有很大的差距。其次，表現在資源分布上，農村地區由于資金匱乏，許多鄉鎮衛生院的軟、硬件條件都不到位，缺乏專業技術人員，甚至缺乏一些基本的手術器材。據2002年世界衛生組織公布的數據，中國衛生分配公平性在全世界排名中居第188位，列倒數第4位。部分農民工難以真正享受到“新農合”的優惠，而在務工地更難享受到城鎮醫療保障。

（四）城鄉社會保障不均等

中國社會保障體制改革的目標是建立覆蓋城鄉的全民社會保障體系，但在目前，中國部分社會群體保障待遇水平較低，城鄉社會保障存在體制分隔、缺乏銜接。農村社會保障制度建設尚處于起步階段，農村居民保障水平遠低于城市居民。農村保障體系建設滯后，覆蓋面窄，并且水平低，是社區化而不是社會化。目前中國的社會保障制度主要覆蓋城鎮居民，占全國總人口近70%的農村居民基本被排除在現代社會保障制度之外，已經參加社會養老保險的農民僅占農村人口的9.6%左右，農村養老基本上仍保持傳統的家庭養老模式，只有少部分經濟發達地區開始探索建立農村社會保障制度。

三、造成中國基本公共服務不均等的原因分析

（一）政府關系的模糊

沒有理順政府各層級、各部門的關系，不能明晰各責任主體的職責，各級政府財權與事權不匹配，難以高效提供公共服務。中國沒有形成科學合理的轉移支付制度，轉移支付形式過多，導致轉移支付管理分散，一般性轉移支付規模不合理，作用不明顯；專項轉移支付缺乏科學分配依據，從而造成大量資源浪費。

（二）城鄉二元分割的治理結構

城鄉長期分割的二元經濟社會結構，特別是嚴格的城鄉分割戶籍制度，把社會分為鄉村居民和城鎮居民兩大群體，把戶籍與政治、經濟、文化教育等權利掛鉤，造成身份背后潛在享有基本公共服務的權利不同。長期以來，政府提供的許多基本公共服務主要滿足城市居民的需要，農村居民不同程度地被排除在外。除國防、外交等純公共產品的服務具有城鄉均等化意義外，其他眾多的公共服務在城鄉之間有很大的差距。多年城鄉分割的政府治理結構，是形成基本公共服務城鄉居民不均等的主要誘因。

（三）市場經濟體制下，公共服務市場化改革的負效應

中國在公共服務市場化改革過程中主要借鑒了西方公共服務理論，即在公共服務的供給中引進市場競爭私人參與行為。西方公共服務理論認為，公共服務的生產和提供是可以分開的，政府在公共服務中的角色定位應該是安排者，宏觀調控公共服務的供給。至于服務的生產和提供，完全可以由私營部門或社會機構來完成。在公共服務市場化改革過程中應該借鑒西方公共理論，對于公共物品的提供引入市場競爭，可以提高公共服務的質量和效率。目前在中國公共服務市場化改革中缺乏有效的民主監督，并且尚未建立起公開、公平、公正的招標投標制度，公共服務市場化改革很難避免暗箱操作。因此，在中國基本公共服務市場化過程中我們根據中國實際科學借鑒西方公共服務市場化改革的經驗，提高基本公共服務供給的質量和水平。

（四）中國未形成標準化的基本公共服務

基本公共服務的有效實現必須借助于一定的客觀標準，而中國的一些標準比較模糊，大部分文件或政策只說明按照當地的情況考慮，沒有給出最低標準，各項公共服務的人均占有標準也沒有設定，標準制訂工作還比較滯后，難以適應經濟社會發展的需要；標準制訂又不透明、不及時，有些標準未能得到全面、正確的實施。

四、基本服務均等化實施的舉措

加強和諧社會建設，促進人與人之間的平等，實現人人都享有基本公共服務的目標，最有效的途徑就是積極推進基本公共服務均等化，加快建設和完善公共服務體制。

（一）明確政府責任，構建服務型政府

和諧社會人人和諧、人人平等地享有社會權利，政府在保障平等地享有權利方面發揮著關鍵作用，應明確各級政府在基本公共服務均等化中承擔的責任，在公共財政框架下，進一步細化事權，按照財力和事權相匹配的原則，建立基本公共服務的各級政府分擔機制。從公共服務的最低標準著手，初步解決全民最基本的需求。事權與財力不相匹配，不僅是資源配置不合理的問題，更是反映了制度建設過程的滯后問題。面對基本公共服務供給嚴重不足的現實，必須在整個制度建設過程中，統籌考慮制度與制度環境的協調與兼容。因此，要在利益主體多元化的情況下推進公共服務體系建設，明確政府的責任和職能定位，以基本公共服務均等化目標為導向，提升基本公共服務供給的數量和效率，逐步建立健全中央和地方財力與事權相匹配的體制。服務型政府絕不是簡單的國庫支付，服務型政府就是要突出政府的社會服務職能，這集中體現在政府提供的公共服務上。服務型政府是在法律框架下運行的政府，是承擔責任的政府，同時也是一個廉潔政府。在市場經濟條件下，提供惠及全民的基本公共服務，是政府的首要職責和保障公民基本權益的重要體現。遵循以人為本和服務至上的原則，以改善民生為目的，逐步為全體社會成員提供均等化的基本公共服務、最大限度地滿足公眾不斷增長變化的多樣化需求、促進社會公正，是服務型政府的基本職能和內在要求，也是尊重公民知情權、參與權、選擇權和監督權的現實需要。

（二）調整優化財政支出結構，向基本公共服務的短缺領域傾斜

提供基本公共服務主要是通過財政支出進行，按照黨的十七大提出的“加大公共服務領域投入”的要求，必須通過財政資金的增量與存量調節，大力調整優化財政支出結構，以公共消費為導向，以基本公共服務均等化為重點，把更多財政資金投向基本公共服務領域，逐步加大對農村基本公共服務的投入力度，重點解決農村義務教育、農村醫療衛生、農村基礎設施方面的問題。要以社會保障和社會救助為突破口，著力解決弱勢群體的民生問題，逐步建立城鄉一體化的最低生活保障制度，醫療救助制度、社會救濟制度、就業服務制度等，使公民的基本權利得到切實保障。

（三）提高一般性轉移支付規模和比例，健全財政轉移支付制度

提高一般性轉移支付比例，一般性轉移支付是最具有均衡地方財力作用的轉移支付方式。一般性轉移支付比重過低削弱了中央政府的調控作用，也限制了地方政府在地區性公共產品的供給中的自主性。為實現基本公共服務均等化應當分步提高一般性轉移支付比例，保證一般轉移支付的質量，使其成為轉移支付的主要形式。還需要規范與清理專項轉移支付，中央政府應該強化政策規劃、指導和監督職能，科學分配專項轉移支付，?？顚Ｓ?，加強對專項轉移支付的管理。

（四）基本公共服務均等法制化

高質量地提供公共服務必須將中央和地方政府基本公共服務職責分工逐步納入法制化軌道，有針對性地借鑒一些發達國家經驗，注重運用法律形式規范中央與地方關系，將中央與地方基本公共服務責任調整和糾紛處理納入法制化軌道，從而使中央和地方在各自職責范圍內依法獨立行使職權。

（五）基本公共服務供給主體多元化

公共服務的提供主體與供給主體的多元化、供給渠道的多樣化，應該是公共服務供給的趨勢。國際經驗表明，政府作為公共服務供給的主體，并不排斥公共服務提供主體與方式的多元化。適當引入市場競爭體制，加強政府與社會的合作，市場競爭體制才能使公共服務運轉得更有效率?？蓪⒃瓉碛烧袚囊恍┕卜章毮苻D移出去，公共服務的提供不再由政府獨自承擔，這樣使政府可以更多地從日常事務中解脫出來，全力做好該管的事。同時，政府通過公共服務職能適度外移，把公共服務的某些事權授予非政府公共組織。這樣，政府就可以通過對社會力量的組織、利用和管理，在不增加政府規模和開支的情況下改善公共服務，提高行政效率。因此，必須在以政府為主體的情況下，充分發揮市場、社會力量，形成公共產品供給主體多元化的格局。

在建設社會主義和諧社會的新時期，我們必須以科學發展觀為指導，實現政治、經濟、社會、文化“四位一體”的全面發展。在發展的過程中，我們必須努力實現從“以經濟總量為導向”向“以人的全面發展為中心”的現代發展觀轉變，實現政府從“建設型”向“服務型”職能的轉變，建立健全公共服務體系，提供滿足人民需要的公共服務產品，逐步實現基本公共服務均等化，讓全體人民共享經濟成果。

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責任編輯：學詩

責任校對：增 強

Equality of the Basic Public Service—the Demand of the Era

Shi Ding, Li Gaoliang

（School of Finance and Taxation, Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuang 050061, China）

Abstract: Recently, China fastens the construction of the public service system, which makes the supply condition of basic public service of the vast people improved remarkably. But, the conflict of lack of public products is still outstanding. To adopt and satisfy the demand of the people and decrease the difference between town and country, we must realize the equality of the basic public service, which is also one of the important aims of constructing the harmony society.

Key words: public service; equality; system construction