完善非公有制企業稅收政策研究

肖太壽

摘 要：在國家有關稅收政策的推動下，中國非公有制企業在30年來的改革開放中取得了長足的發展，為解決社會就業，積累社會財富做出了重要的貢獻。中國現行非公有制企業稅收政策中存在著許多問題，如稅負不公、稅收優惠政策不統一、力度不夠及濫用“核定征收”等現象。今后，應從公平稅負，建立促進非公有制企業發展的稅收政策體系；加大稅收優惠力度，強化政策導向；完善發展中小企業的稅收政策等方面著手，保護非公有制企業的合法權益。

關鍵詞：非公有制企業；合法權益；稅收政策

中圖分類號：F810.422 文獻標識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００9）01－００35-06

黨的“十五大”報告中明確指出：“非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分”，黨的“十六大”更是強調：“必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展。個體、私營等各種形式的非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，對充分調動社會各方面的積極性、加快生產力發展具有重要作用。”黨的“十五大”和“十六大”的論斷對非公有制企業的法律地位給予了充分的肯定，這說明我國政府對非公有制企業合法權益保護的重視。為了切實保護非公有制企業的合法權益，2005年2月19日，國務院發布《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，其中提出了36條促進非公有制經濟發展的意見。但這些意見主要是停留在粗線條的層面上，為保護非公有制企業合法權益提供了一種思路和框架，但沒有具體的詳細的實施方案。那么，在眾多如何有效保護非公有制企業合法權益的措施當中，最有效的政策什么？基于公平稅負是稅收立法的基本原則，當前在非公有制企業所適用的稅收政策中，存在不少缺失公平稅負的現象，筆者認為改善稅收政策是保護非公有制企業合法權益的根本措施。

一、我國非公有制企業發展現狀分析

近年來，我國非公有制經濟發展迅速，已經成為國民經濟的重要組成部分。截至２００７年６月底，我國私營企業已超過５５０萬家，占全國法人企業總數的８０％以上，加上２ ６２１萬個體工商戶，成為企業群體的主要構成部分。目前，私營企業和個體工商戶吸納就業總數占全國城鎮全部就業人數的７０％以上和新增就業的９０％以上，成為就業人口的主要安置渠道。２００７年１月—９月，私營企業稅收達３ ４８７．３億元，占全國企業稅收總額的９．４％，成為國家稅收的重要穩定來源，而且私營企業占絕對多數的中小企業提供了大約７０％的技術創新、６５％的發明專利和８０％以上的新產品，成為自主創新的主要研發陣地。在非公有制企業大量產生和快速發展的過程中，涌現出眾多國內外著名大企業，業已成為產業或行業發展的排頭兵、名牌產品的創立者、地方經濟騰飛的領頭雁。①從非公有制企業發展的現狀來看，我國非公有制企業取得了蓬勃的發展，在增加國家財政收入、緩解勞動就業壓力方面起著重要的作用。因此，對非公有制企業合法權益進行保護是各級黨和政府不可推卸的政治責任。

二、保護非公有制企業合法權益的相關稅收政策

（一）為實現各種所有制企業“公平稅負”目標的有關政策精神

我國在保護非公有制企業合法權益稅收政策方面，主要是沿著實現公有制企業和非公有制企業“公平稅負”的這條主線而展開的。1985年9月23日，中國共產黨全國代表大會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》，其中提出公平稅負和鼓勵競爭。1987年10月25日，中共中央時任代總書記的趙紫陽在中國共產黨第十三次全國代表大會上所作的報告中提出了公平稅負、促進競爭的原則。1994年，我國進行了稅制改革，統一了不同所有制的內資企業的所得稅，但是，在一些具體稅收政策上，不同所有制的內資企業仍然存在一些明顯的差別。因此，非公有制企業要求公平稅負的呼聲逐漸引起各方面的重視。

2000年10月，中國共產黨第十五屆中央委員會第五次全體會議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，其中提出要為各類企業發展創造平等競爭的環境。

2002年11月8日，時任中共中央總書記江澤民在中國共產黨第十六次全國代表大會上所作的報告中提出：在稅收等方面采取措施，實現公平競爭。

2003年10月14日，中國共產黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，其中提出：非公有制企業在稅收等方面與其他企業享受同等待遇。

2005年2月19日，國務院發布《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，其中提出：在財稅政策等方面，對非公有制企業與其他所有制企業一視同仁。

2006年3月，第十屆全國人民代表大會第四次會議批準《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，提出進一步消除制約非公有制經濟發展的體制性障礙和政策性因素。

2007年10月15日，十七大報告提出：形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局。破除體制障礙，促進個體、私營經濟和中小企業發展。

2008年11月5日—7日，由中國民主建國會(以下簡稱民建)中央委員會、中華全國工商業聯合會、國家發展和改革委員會和重慶市人民政府主辦的第五屆《中國非公有制經濟論壇》在重慶召開。該論壇的主要論題之一，是“公平稅費負擔，促進非公有制經濟健康持續發展”。

2008年1月1號實行的新《企業所得稅法》及其后來通過的本法的實施條例，實現了內資企業所得稅與外資企業所得稅的合并，非公有制企業與公有制企業的所得稅差別已經全部消除。

（二）保護非公有制企業合法權益現有的稅收政策

為推進非公有制企業合法權益的保護進程，我國制定了相關的稅收優惠政策，在某種程度上，促進非公有制經濟的發展，維護了非公有制企業一定的合法權益。

1. 促進下崗失業人員再就業稅收優惠政策。（1）對新辦的服務性企業，當年新招用的下崗失業人員達到職工總數30%以上（含30%），并與其簽定3年以上期限勞動合同的，經勞動保障部門認定，稅務機關審核，3年內免征企業所得稅。不足這個比例的可按計算的減征比例減征企業所得稅。（2）對新辦的商貿企業（從事批發、批零兼營以及其他非零售業務的商貿企業除外），當年新招用下崗失業人員達到職工總數30%以上（含30%），并與其簽訂3年以上期限勞動合同的，經勞動保障部門認定，稅務機關審核，3年內免征企業所得稅或者減征企業所得稅。（3）關于就業再就業的其他稅收優惠政策②。對商貿企業、服務型企業（除廣告業、房屋中介、典當、桑拿、按摩、氧吧外）、勞動就業服務企業中的加工型企業和街道社區具有加工性質的小型企業實體，新招用下崗失業人員，按實際招用人數予以定額依次扣減營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和企業所得稅，定額標準為每人每年4 000元，各省級政府可上下浮動20%。一般都上浮到4 800元。對下崗失業人員從事個體經營（除建筑業、娛樂業及銷售不動產、轉讓土地使用權、廣告業、房屋中介、桑拿、按摩、網吧、氧吧外）的，按每戶每年8 000元為限依次扣減其當年應繳納的營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅。以上稅收政策的審批期限從2006年1月1日至2008年12月31日止，若2008年12月31日審批，可享受稅收優惠政策至2011年12月31日止。此外，對從事個體經營的下崗失業人員，自2006年1月1日起至2008年12月31日，免交稅務登記證工本費；對高校畢業生畢業2年內從事個體經營，免交3年稅務登記證工本費。

2. 軍隊轉業干部自主擇業的稅收優惠政策。對安置自主擇業的軍隊轉業干部就業而開辦的企業，自主擇業的軍隊轉業干部占企業總人數60%（含60%）以上的，經批準，自領取稅務登記證之日起，3年內免征企業所得稅。

3. 設備投資的稅收優惠政策。非公有企業投資于符合國家環境保護、節能節水、安全生產專用設備的投資額，可以按照該專用設備投資額的10%可以在企業當年的應納稅額中抵免；當年不足抵免的，可以在以后5個納稅年度接轉抵免。③

4. 小型微利企業的稅收優惠政策④。符合條件的小型微利企業，減按20%的稅率征收企業所得稅。符合條件的微利企業是指從事國家非限制和禁止行業，并符合下列條件的企業：一是工業企業，年度應納稅所得額不超過30萬，從業人數不超過100人，資產總額不超過3 000萬元；二是其他企業，年度應納稅所得額不超過30萬，從業人數不超過80人，資產總額不超過1 000萬元。

5. 鼓勵非公有制企業參與社會公益事業。非公有制企業通過非營利的社會團體和國家機關向公益性青少年活動場所、福利性、非營利性的老年服務機構、農村義務教育、紅十字事業的捐贈，在計算繳納企業所得稅時準予全額扣除。

6. 鼓勵非公有制企業進行研究開發的優惠政策⑤。非公有制企業開發新產品、新技術、新工藝所發生的研究開發經費，符合規定條件的，其支出可以在計算應納稅所得額時加計扣除。即企業開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用，未形成無形資產計入當期損益的，在按照規定據實扣除的基礎上，按照研究開發費用的50%加計扣除；形成無形資產的，按照無形資產成本的150%攤銷。

7. 鼓勵非公有制企業為職工辦理社會保障。非公有制企業為全體雇員按國家規定向勞動社會保障部門或其指定機構繳納的基本養老保險費、基本醫療保險費、基本失業保險費、殘疾人就業保障金及按國家規定為特殊工種職工支付的法定人身安全保險，可以在稅前扣除。

8. 對綜合利用資源進行生產的稅收優惠政策⑥。非公有制企業綜合利用資源，生產符合國家產業政策的產品所取得的收入，可以在計算應納稅所得額時減計收入。即非公有制企業以《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》規定的資源作為主要原材料，生產國家非禁止和限制并符合國家和行業標準的產品取得的收入，減按90%計入收入總額。

9. 非公有制企業承擔債務式合并的規定。如被合并企業的資產與負債基本相等，即凈資產幾乎為0，合并企業以承擔被合并企業全部債務的方式實現吸收合并，不視為被合并企業按公允價值轉讓、處置全部資產，不計算資產的轉讓所得。

10. 提高個體工商戶、個人獨資企業和合伙企業個人所得稅稅前扣除標準⑦。2008年6月3日財政部、國家稅務總局發出《關于調整個體工商戶個人獨資企業和合伙企業個人所得稅稅前扣除標準有關問題的通知》（財稅［2008］65號），對個體工商戶、個人獨資企業和個人合伙企業在計算繳納個人所得稅時，其稅前費用扣除標準由原來的每月1 600元提高到2 000元；在稅前扣除的職工教育經費是工資薪金總額的2.5%，比以前的規定提高了1個百分點；業務宣傳費和廣告費的稅前扣除標準不超過當年銷售或營業收入的15%，比原來提高了13個百分點；業務招待費的稅前標準也比原來的規定標準有所提高。

11. 取消“兩費”，切實為非公有制企業減負⑧。根據新形勢新任務的要求，經國務院批準，財政部、國家發改委、國家工商總局三部門于2008年8月21日下發了《關于停止征收個體工商戶管理費和集貿市場管理費有關問題的通知》，明確要求停止征收“兩費”，這既有利于減輕個體工商戶和私營企業負擔，促進個體、私營等非公有制經濟持續健康發展，又有利于加強和改進工商行政管理工作，強化市場監管執法，更好地服務經濟社會協調發展。

三、非公有制企業現行稅收政策中存在的問題⑨

盡管到目前為止國家先后出臺了不少關于促進非公有制企業的稅收優惠政策，但是，從執行的效果和過程來看，非公有制企業與公有制企業仍然存在不少問題，特別是“稅負不公”的問題依然沒有得到很好的解決。其主要存在以下問題：

（一）“稅負不公”依然存在，在流轉稅和企業所得稅稅收政策法律制度上不統一，稅收優惠政策不統一

1. 現行增值稅制把納稅人分為一般納稅人和小規模納稅人兩類。非公有制企業大都被劃分為小規模納稅人，其增值稅稅率工業企業為6%，商業企業為4%，一般納稅人平均負擔率商業在2%左右，工業（除個別高利潤行業外）在4%左右，其實際稅負遠高于一般納稅人；同時，現行增值稅制中對非公有制中小企業存在某些歧視和限制。如小規模納稅人的征稅規定：進項稅額不允許抵扣，也不得使用增值稅專用發票；經營上必須開具發票的，要到稅務機關申請代開，而且只能按“征收率”填開應納稅額，有失公允，影響非公有經濟中小企業的正常經營活動；增值稅實行生產型增值稅，固定資產進項稅額不能抵扣，使企業的再生產能力受到影響，不利于企業投資和技術進步。

2. 在增值稅、營業稅、個人所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅等方面，非公有制經濟還面臨著一些稅負不夠公平的問題。例如，個體工商戶、個人獨資企業和合伙企業適用的個人所得稅最高稅率為35%，比企業所得稅法規定的25%的基本稅率高出10個百分點，比符合條件的小型微利企業適用的20%的優惠稅率高出15個百分點，比符合條件的高新技術企業適用的15%的優惠稅率高出20個百分點。這些問題都有待于通過稅制改革和稅收政策的調整逐步解決。

3. 從其他小稅種及基金、費來看，“三資”企業免交城建稅、教育費附加、城鎮垃圾處理費等地方小稅及基金、費，非公有制企業沒有享受這一政策。

（二）稅收優惠手段單一，力度不夠

1. 我國有關非公有制經濟企業的稅收優惠規定主要局限于稅收減免和優惠稅率兩種方式，與外資企業的加速折舊、稅收抵免、再投資退稅、延期納稅等優惠手段相比，顯得政策手段單一，不利于刺激投資政策調控目標的實現。

2. 從現行對非公有制經濟企業的稅收減免規定看，都是從投產之日起減免所得稅。而企業在開辦初期，由于費用較高，市場占有率低，收入不穩定，必然導致盈利能力較低，所得稅優惠的力度小。

3. 分經濟性質制定稅收政策，存在對非公有制經濟企業的歧視。如技術開發費稅前列支只限于國有、集體企業，工效掛鉤優惠只限于國有和國有控股的工商企業、經財政部、國家稅務總局同意的改組改制為股份制的金融保險企業，而非公有制經濟企業卻享受不到同等待遇。

4. 折舊年限規定過嚴。內資企業可實行加速折舊的固定資產范圍過窄，特別是許多非公有制經濟企業機器設備超負荷運轉，磨損很快，需要更新，由于費用列支不予照顧，加重了稅收負擔。稅負的不合理造成民間投資的稅收負擔較重。

5. 就業稅收優惠政策的覆蓋對象窄。現行稅收優惠政策主要是給予下崗職工、殘疾人、退伍軍人就業或創業的稅收政策。對一些重要的就業群體，如自行創業的當代大學生以及其他弱勢群體，沒有具體的就業扶持稅收政策。

（三）在稅收征管方面，存在濫用“核定征收”的現象

稅收征管法規定，納稅人不設置賬簿或賬目混亂或申報的計稅依據明顯偏低的，稅務機關有權采用“核定征收”的辦法。但有些基層稅務機關往往對非公有制企業不管是否設置賬簿，不管財務核算是否健全，都采用“核定征收”，擴大了“核定征收”的范圍；同時《企業所得稅核定管理辦法》制定的“應稅所得率”，工業、商業為7%~20%，交通運輸業、建筑業為10%~20%，餐飲服務業10%~25%，其他行業10%~30%，這明顯偏高，不符合非公有制企業利潤率低的實際，有的甚至不管有無利潤，一律按核定的征收率征收所得稅，加重了非公有制經濟企業的稅收負擔，影響了企業的發展。

四、改善稅收政策，保護非公有制企業合法權益的幾點建議

給予稅收優惠是各國政府普遍采用的促進非公有制企業發展的手段，可有力地幫助非公有制企業跨越資金“瓶頸”障礙。扶持非公有制企業發展的稅收政策的最終目的是促進整個社會經濟效率提高，實現社會公平和正義。因此，改善稅收政策，促進非公有制企業的發展是我國當前的一項緊迫任務。

（一）公平稅負，建立促進非公有制企業發展的稅收政策體系⑩

1. 進一步調整和完善增值稅政策。其一，取消增值稅一般納稅人以應稅銷售額作為認定標準的規定，改之以財務會計管理是否健全為標準。企業不分大小和類型，只要有固定經營場所、財務制度健全、能夠提供準確的會計核算資料，遵守增值稅專用發票管理制度，沒有偷稅行為，都可按一般納稅人對待。其二，調低小規模納稅人的征收率。應將商業小規模納稅人征收率進一步調低為3%（商業一般納稅人實際稅負約為2%左右）；工業小規模納稅人征收率調低為4%。其三，逐步將生產型增值稅改為消費型增值稅，以鼓勵企業投資，加快技術進步。這可以在高新技術企業率先實行，刺激其進行投資擴張的欲望。

2. 實行多種形式的稅收優惠方式。在內外資企業所得稅“兩稅合一”的基礎上，實行超額累進稅率，設置含有低稅率的多檔稅率，降低年所得額50萬元以下的中小企業的所得稅稅率，以體現對非公有制企業的照顧；取消按所有制性質和經濟性質制定的稅收政策優惠，給予非公有制經濟企業利潤再投資以稅收優惠，延長中小企業減免所得稅的期限，提高捐贈等的扣除標準，擴大固定資產加速折舊范圍；將針對下崗職工、復員軍人、大學生的創業優惠政策——特惠制改為針對一般創業人員的普惠制；降低個人所得稅的邊際稅率；對農村二、三產業的發展，給予更多的稅收優惠。

（二）加大稅收優惠力度，強化政策導向

目前，我國與非公有制企業相關的稅收政策很少具有產業政策導向功能。今后應進一步正確地引導非公有制企業的發展和產業結構調整的方向。筆者認為，其主要調整方向為：

1. 對于高科技企業、環保性企業、信息產業和出口創匯企業適當減免稅額，重點扶持，鼓勵發展，使非公有制企業成為技術創新和產業升級的重要力量。

2. 對城市公用事業、市政建設采取鼓勵性政策，利用稅收優惠政策，鼓勵非公有制經濟向這些行業進行投資，使非公有制經濟參與到城市的經營中。

3. 對于污染環境、技術落后、產品供大于求的產品和行業通過增稅進行限制，淘汰落后的技術和設備，促進企業向發展前景好的產業投資。

4. 鼓勵個體、私營企業擴大投資。個體、私營企業自有資金有限，經營規模小，投資面臨的風險更大，因此促進個體、私營經濟發展要求建立一種風險分擔機制。可考慮設計以下政策措施：（１）投資損失扣除。現行稅法規定，被投資企業發生的經營虧損，投資方企業不得調整減低其投資成本，也不得確認投資損失。這樣規定不利于私營企業對外投資，建議允許私營企業扣除從受資公司分攤的損失，但扣除數額不能超過投資帳面價值，從而降低私營企業的投資風險。（２）附加折舊。對中小私營企業購置的共同使用的機械設備給予一定比例如20％的附加折舊，即允許中小私營企業對共同使用的機械設備以所購價款的120％作為計提折舊的基數。（３）再投資退稅。可參照外商投資企業的外商投資者的再投資退稅政策進行操作。（４）投資準備金的稅前扣除。即私營企業在提取投資減值準備金時，可允許按提取數的50％在稅前扣除；待沖銷準備金時，再將沖銷額的50％計入應納稅所得額，從而體現政府與私營企業共擔投資風險的原則。

（三）完善中小企業的稅收政策

對中小企業給予稅收上的減免優惠是世界各國扶持和保護其發展的通常做法。我國目前雖然有一些對中小企業優惠的稅收政策，但扶持力度不足，范圍較窄，也不夠規范化和系統化。因此，借鑒國外先進經驗，建立我國中小企業的稅收支持體系乃是當務之急。我國當前對中小企業的稅收政策應做以下改革和完善：

1. 繼續大幅降低中小企業所得稅稅率。在當前中小企業外部融資困難的條件下，主要應依賴其內部融資，而提高內部融資能力的重要途徑就是增強內部積累。為此，我國應大幅度降低中小企業所得稅率。加拿大等發達國家中小企業的所得稅率一般不及大企業的一半，而我國對中小企業的減免力度及遠小于這一水平。根據我國國情，對中小企業，尤其是高科技型中小企業，利潤沒有達到一定額度的，可考慮只實行7.5%或15%的優惠稅率。

2. 完善科技開發稅收優惠政策。技術創新是企業發展的支撐。對極富創新精神而又缺乏資金的中小企業給予一定的稅收優惠，無疑能極大地激發中小企業進行技術更新和技術改造的積極性。政府應從政策上予以引導，為中小企業，尤其是高新企業創造一個寬松的稅收環境。在稅收優惠政策激勵下，中小企業對科技的投入能夠帶動其迅速發展壯大，進而成為經濟中最有活力的部分。為鼓勵中小企業科技開發，近期內可制定對企業稅后利潤用于再投資的部分予以退稅的政策。也可參照加拿大的做法，對于特別小的企業的科技投入給予更深層次的優惠措施。此外，對于中小企業在技術開發經費方面的支出，引進科技人才方面的支出也可適當給予稅收優惠。

3. 研究為科技型中小企業服務的稅收政策。一是對于向中小型科技企業提供貸款的金融機構和提供擔保、再擔保的機構，給予一定的稅收優惠政策。二是實行鼓勵風險投資的稅收政策。對風險投資行業的稅收優惠，可比照高新技術企業適用稅收優惠政策來執行。風險投資企業參股高新技術企業占全部投資額一定比例的，應視同于高新技術企業，享受高新技術企業的稅收政策。風險投資企業投資于高新技術企業，其分得的稅后利潤再投資于本企業或創辦新的高新技術企業時，可實行投資退稅政策。

注釋：

①中國經濟時報：www.stockstar.com2007年11月19日。

②參見《關于下崗失業人員再就業有關稅收政策問題的通知》。

③參見《企業所得稅法實施條例》第一百條及《企業所得稅法》第三十四條的規定。

④參見《企業所得稅法實施條例》第九十二條及《企業所得稅法》第二十八條的規定。

⑤參見《企業所得稅法實施條例》第九十五條及《企業所得稅法》第三十條的規定。

⑥參見《企業所得稅法》第三十三條和《企業所得稅法實施條例》第九十九條的規定。

⑦參見《關于調整個體工商戶 個人獨資企業和合伙企業個人所得稅稅前扣除標準有關問題的通知》(財稅[2008]65號)的相關規定。

⑧參見《關于停止征收個體工商戶管理費和集貿市場管理費有關問題的通知》。

⑨⑩參見民建中央2007年“非公有制企業的稅費負擔狀況及分布”課題組的研究報告。

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責任編輯：焦世玲

責任校對：艾 嵐

Research on Perfecting the Taxation Policy of the Non-public Ownership Enterprises

Xiao Taishou

（School of Finance, Central Finance University, Beijing 100045, China）

Abstract: Under the push of national related taxation policy, China's non-public ownership enterprises get the considerable development in the reform and open practice, and they make great contribution to solving the social employment and accumulating the social fortune. There are many problems in the taxation policy of China's non-public ownership enterprises, such as unfair tax burden, differ in the favourable taxation policy and the "approved levy" using indiscriminately. Henceforth, we should make the tax burden balance, set up the taxation policy system promoting the non-public ownership enterprises development, enlarge the favourable taxation, strengthen the policy orientation and perfect the taxation policy of developing the medium-and-small enterprises to protect the legal profit of non-public ownership enterprises.

Key words: non-public ownership enterprises; legal profit; taxation policy