關于省管縣財政體制的五點思考

李金霞　何　軍

摘 要：省管縣財政體制既不等于“縣財省管”，也不是單純的“強縣擴權”?！罢憬瓧l件”是各地推行省管縣的重要參照標準，但不能絕對化。省管縣改革是城鄉及市縣之間財政利益的重新整合過程。辯證地看待和正確地處理市級財政既得利益得失事關省管縣改革的進展與最終成效。省管縣財政體制改革是一個系統工程，需要進行多方配套改革，而不能指望畢其功于一役。

關鍵詞：省管縣；縣財省管；浙江條件；既得利益

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００9）01－００66-04

十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出，有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。然而，對于省管縣財政體制內涵、政策指向及實施條件，人們的理解并不一致，基于此，筆者對省管縣財政體制改革進行了五個方面的思考，以就教于各位專家。

一、省管縣財政體制不等于“縣財省管”

在推行省管縣體制試點之前，不少地區已先行對縣鄉財政體制進行了“鄉財縣管”改革試點。有人認為“省管縣”改革也就是實行“縣財省管”，是省級政府上收縣級政府的財權，“實際上是上級政府對下級政府財政管理權的分割”（朱勝國，2004），會導致縣級政府職能的不完整，并據此反對“省管縣”。筆者認為這是對省管縣體制的一種誤讀。其實，省管縣財政體制是在省與縣之間建立直接財政關系，在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接對縣財政進行管理，正是在這種意義上，它也被稱作“省直管縣”。實行“省直管”不僅意味著縮短了地方財政鏈條，簡化了地方財政層級，同時，也提高了縣級財政地位。實行“省管縣”改革試點的縣（市）獲得了與省轄市平等的財政權限。也正是在這種意義上，實行省直管的縣（市）又被稱作“擴權縣”。

雖然目前地方財政體制改革推出的“鄉財縣管”和“省管縣”方案都帶有縮減地方財政層級，從而推動地方財政層級扁平化的性質和目的，但兩者在財權和事權調整方向上具有明顯不同的特征。“鄉財縣管”是自下而上的集權過程，即把鄉級財政的財權和事權向縣級財政集中，而“省管縣”則是自上而下的放權過程，即把“市管縣”體制下省轄市的部分財權和事權下放到縣一級。這也是對1994年分稅制改革以來層層“下壓事權、上收財權”所導致的縣級財政事權與財權脫節的一種矯正?？傊?，“省管縣”通過省、市、縣三級之間財權和事權的重新配置，實現縣級財權的回歸，從而實現事權和財權的匹配。其目的不是削弱縣級財權，恰恰相反，而是要把縣級財政做強做大。

二、省管縣財政體制不等于“強縣擴權”

截止目前，多數地方在進行省管縣體制試點時，均側重于那些經濟實力較強的縣，把省管縣財政體制改革與“強縣擴權”劃了等號。如浙江省在1992年對13個強縣的放權，1997年對蕭山、余杭賦予部分地級市的經濟管理權限；河南省2004年在88個縣（市）中，選擇鞏義市、項城市、永城市、固始縣、鄧州市等5個區位優勢明顯、有望培育成未來地區性中心城市的縣（市）賦予與省轄市相同的經濟管理權限和部分社會管理權限，擴大了偃師等30個經濟實力較強縣（市）的部分經濟管理權限，其他經濟基礎薄弱的縣則被排除在擴權縣范圍之外；河北省2005年選擇22個試點縣（市、區）把握的四個標準是：縣（市）綜合經濟實力，城市合理布局，發展潛力，城區統籌兼顧，在22個試點縣中有16個縣（市）經濟發展水平比較高，只有6個縣（市）經濟基礎相對薄弱，其中國家級貧困縣只有3個；山西省2006年根據各縣（市）2004年度的財政總收入、地區生產總值等指標，選擇河津市、孝義市、洪洞縣等25個綜合實力強、經濟發展較快的縣（市）進行擴大縣級調控經濟的權限試點。應該說，較多選擇經濟強縣作為擴權的試點，有其合理性，可以促進經濟基礎好的縣（市）在發展中率先登上一個更高的臺階，但另一方面的問題也不容忽視：第一，省管縣體制的主要出發點是通過分權化改革發展縣域經濟，使縣級財政擺脫困局，是“擴權強縣”而不是“強縣擴權”。從這個角度分析，欠發達的“弱縣”如何擴權走強，更需成為關注的重點。第二，對強縣擴權而把弱縣排除在外，不利于營造公平競爭的環境，同時也會人為地拉大強縣與弱縣的經濟差距，這與全面建設小康社會的目標也是不相吻合的。基于上述考慮，筆者認為，第一，在稱謂上，由于“強縣擴權”與“擴權強縣”雖只是字序的不同，卻有著完全不同的政策指向和體制內涵。因此，對省管縣財政體制改革的試點在稱謂上由“強縣擴權”改為“擴權強縣”較為適宜。第二，在操作上，下一階段的省管縣體制改革不宜再集中在“強縣擴權”層面，應從“強縣擴權”向“弱縣擴權”推進，即在試點縣的選擇上應更多考慮經濟發展相對落后的縣（市），探索經濟欠發達地區如何通過“擴權”改革實現“強縣”的體制模式。

三、省管縣財政體制的“浙江條件”不能絕對化

省管縣體制最初出自浙江并取得巨大成功，曾被譽為“浙江經驗”。有人認為，省直管縣體制在浙江的成功有浙江特殊的地理環境和經濟發展狀況等因素作為背景，其他省區在不具備所謂“浙江條件”時不能貿然推行省管縣。筆者認為，其他省區是否可以推行省管縣體制，“浙江條件”是一個重要的參考標準，但需要具體情況具體分析，不能絕對化。“浙江條件”之一是其采用的分稅加增長的分稅模式和財政與地稅合署辦公的組織形式，但筆者認為這屬于利用稅收劃分促進縣域經濟發展的激勵機制和提高財政運作效率的制度安排，不是實行其它省區推行省管縣體制的必備條件?！罢憬瓧l件”之二是大中城市偏少，地級市規模不大，對縣域經濟的輻射和帶動作用有限。這的確是浙江沒有實行市管縣而采用省管縣體制的一個重要原因。但地級市規模較大的其他省份，采取市管縣體制是否一定能發揮城市的輻射作用？實際情況是，實行市管縣體制的省份，中心城市不僅未能發揮對縣級經濟的輻射和帶動作用，反而出現了如前所述的“市吃縣”、“市刮縣”問題。現在看來，中心城市輻射作用的發揮應該依靠城市的自然擴張和市場力量，而不能沿襲計劃經濟思路，依靠行政和體制力量搞“拉郎配”，那樣會適得其反?？梢?，發揮地級市的經濟輻射作用不是保留市管縣的理由。要真正發展縣域經濟，恰恰必須改革市管縣。“浙江條件”之三是小省省情和便利的通訊、交通等，這是浙江省管縣體制得以有效運行的重要基礎，也是其他省區推行省管縣關鍵的制約因素。由省直接管理縣（市）涉及到省級政府的管理幅度問題。一般情況下，省直接管理的縣（市）的數量以40個左右為宜。如果這一結論基本正確的話，那么，在我國實行省直接管理縣、市中有25個省區超過了這一控制幅度。其中，省內縣（市）數超過100個的有8個省區，縣（市）數在90—99之間的有3個省區，縣（市）數在80—89之間的有4個省區，縣（市）數在70—79之間的有4個省區，縣（市）數在60—69之間的有3個省，縣（市）數在50—59之間的有2個省，縣（市）數在40—49之間的有1個省，縣（市）數在40個以下的省區（市）只有8個，即4個直轄市、2個特別行政區和1?。êＤ鲜。?區（寧夏回族自治區）。河北省內的縣（市）數多達183個。其他省區在不具備這個條件的情況下強行推進省管縣體制很有可能會出現人們所擔心的省級“管理失效”和“行政權力過大”問題。

由上可知，盡管省管縣是地方財政體制改革的戰略方向，但各地在推行這種體制時應堅持穩妥和漸進的原則，在條件不具備時不宜對所有縣（市）實行省直管，而應先行對部分縣（市）進行試點，積累經驗。做好此項工作需從兩個方面為省管縣的全面推開創造條件：從省級層面來講，主要是著眼于改善省內交通、通訊條件，特別是提高電子政務水平，從管理效能上縮小省級管理半徑，為省管縣創造技術條件；從國家層面來講，需要研究省級行政區劃改革，調整省級管轄范圍，實行縮省改革，為省管縣創造地域條件。由于這項改革牽涉面廣，極其復雜而敏感，必須整體規劃，積極穩妥地向前推進。作為滿足省管縣改革的過渡性安排，可以維持省級行政區劃不變，而在省與縣之間設立派出機構，這在我國是有歷史經驗可以借鑒的。

四、省管縣財政體制改革并非不觸動“既得利益”

目前在各地省管縣試點方案中均規定以不觸動市級財政既得利益，維持原有分配格局為原則。筆者認為，這只是表明了改革的漸進性質以及為化解改革阻力而進行的策略性安排。改革實質上是一種利益的調整和重新整合過程。任何一項改革，要取得實質性的改革效果，不可能不觸動相關方面的既得利益，省管縣體制改革當然也不例外。實際上，省管縣要實現其應有的體制效果，應分兩個階段、在兩個層面改變市縣關系，觸動市級財政利益。第一階段，也就是迄今為止的試點改革，主要是取消市對縣的財政管轄權，從體制上解決“市吃縣”、“市刮縣”的問題，這無疑是對市級既得利益的挑戰（何況各地大多選擇經濟狀況較好的縣市為試點對象）。第二階段，要考慮對目前省和市之間的財力（主要是稅收）劃分進行重新調整，提高省級財政的財力比重。這一調整需要在中央與地方以及地方內部稅收返還整體改革的框架內統籌考慮。我國1994年以來實施的稅收返還制度是固化包干體制下地方各級財政既得利益的產物。這一制度銷弱了中央和省級財政的調控能力，加劇了發達與欠發達的地區的財政差距，亟待改革。在中央取消對省級稅收返還的同時，省級應相機取消對縣（市）的增值稅和消費稅的稅收返還。這可以增強省級財政可支配財力，為建立省以下均等化轉移支付制度奠定財力基礎。省級財政以轉移支付制度為依托，加大對縣級財政，特別是欠發達縣的轉移支付力度,在省級范圍內縮小城鄉財政差距。

如何看待省管縣改革中的市級利益得失問題？其一，從短期來看，市級財政無疑會有一定的既得利益損失，但這種利益損失是城鄉統籌發展必須付出的成本。從城鄉發展全局來講，第一階段的改革是實現市縣分治，也使城鄉擁有平等的財政權力和財政地位，這有助于改變長期以來存在的農村財政資源向城市的外流；而第二階段的改革則通過對省以下財政資源在市縣之間、城市和農村之間的重新配置，從而實現“工業反哺農業、城市支持農村”，增強縣級財政能力和農村經濟發展的目的。其二，從長期來看，農村縣域經濟的發展也是城市經濟和財政發展的重要基礎和依托。農村經濟的發展可為城市經濟的發展提供更為充足的原材料和更為廣闊的市場空間。城市財政短期的利益損失可以在城鄉統籌發展中獲得更大和更為長遠的利益回報。從這個角度分析，有人認為省管縣是“弱市強縣”的觀點并不全面。在目前省管縣財政體制先行、行政體制仍維持市管縣體制的情況下，省轄市政府對縣級政府仍然具有行政上的優勢，省管縣的各項擴權措施能否落實到位，市級政府在其中具有舉足輕重的影響。因此，市級財政需要辯證地看待省管縣改革中既得利益的調整問題,積極主動地參與、支持省管縣改革，在自身責權范圍內為省管縣體制的推行創造條件。

五、省管縣財政體制改革不能“畢其功于一役”

目前各地的省管縣改革方案主要是擴大了縣級政府的經濟管理職權，極大地調動了縣級政府發展經濟的積極性和自主決策的空間。不少人由此也把省管縣改革看作解決縣級財政困難和促進縣域經濟發展的“靈丹妙藥”。似乎只要實行了“省直管”就萬事大吉。其實不然。省管縣財政體制改革是一個系統工程，如果不同時進行必要的配套改革，可能會出現縣級政府的行為偏差，帶來事與愿違的負面效應。理由是：其一，目前縣級政府職能轉換還沒有到位，特別是政府的投資職能還沒有得到清晰的界定，擁有較大投資權的縣級政府難免把工作重點放到招商引資上，而忽視縣域經濟發展中真正需要政府提供的公共產品項目，從而導致財政支出結構偏離公共財政的軌道。其二，目前地方政府片面追求經濟增長速度的現象仍較為突出。在GDP增長率仍是政績考核的主要指標的背景下，為了突出政績，擁有較大權力的縣級政府也難免會熱衷于拉投資、上項目，特別是短期內能帶來較大產值和財政收益的加工項目。這種擔心并非空穴來風，因為我國改革以來歷次放權改革都曾引發過地方投資熱潮。所不同的是，以往放權的對象是城市政府，背景是城市的現代化，城市政府是投資和經濟過熱的主要推動者，而這次主角換成了縣政府，背景換成了發展縣域經濟。因此，在推行省管縣體制，擴大縣級政府的經濟管理職權的同時，必須按照市場經濟體制和科學發展觀的要求推進政府職能的調整，通過完善相應的制度約束機制真正使縣級政府承擔的公共職責落到實處。其一，擴權后的縣級政府應是民主型政府，其財力和財權的運用，在決策上必須反映轄區民眾的利益訴求，接受民眾的監督。其關鍵是完善縣級人民代表大會制度，這是實現縣級政府民主理財、民主行政和民主決策的制度基礎。其二，擴權后的縣級政府應是授權型政府，其權力來自于上級政府的授權，與上級政府形成委托代理關系，必須接受上級政府的調控和監督。其關鍵是要按照科學發展觀的要求完善對縣級政府的政績考核與監督的指標體系。其三，擴權后的政府應是有限政府。其關鍵是按照有所為有所不為的原則，明確政府與市場的邊界以及縣級政府與上級政府的職責分工。從政府與市場的關系看，縣級政府的職責是提供公共產品和服務。目前一些縣級政府以發展縣域經濟為名，熱衷于招商引資，甚至干預企業的經營決策是一種“越位”行為。從縣級政府與上級政府的關系來看，縣級政府的職責主要是提供縣級轄區內公共產品和服務。上級政府不能在擴權的同時把額外的職責強加于縣級政府，以免造成縣級政府的事權過重和行為扭曲?？傊?，在進行擴權改革的同時，應對縣級政府的職能進行重新定位，加強對縣級政府行為的制度性約束，防止縣級政府的行為偏差，警惕我國過去經常出現的“一放就亂”痼疾重演，這是省管縣體制改革的題中應有之義。

參考文獻：

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［4］楊之剛，張斌.中國基層財政體制改革中的政府級次問題［J］.財貿經濟，2006，（3）.

責任編輯：王巖云

責任校對：華菁

Five Considerations on the "Province Governing County" Finance System

Li Jinxia, He Jun

（Periodical Office, Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuang 050061, China）

Abstract: The finance system of "province governing county" is neither the county finance governed by the province, nor the "strong county enlarging the power". The "Zhejiang condition" is the important standard of each region carrying out the "province governing county". But it can't be absolute. The reform of "province governing county" is the re-integration of the financial profit among urban and county. There are concerning the development and efficiency of the reform of regarding dealing with correctly the vested interest of city finance. The finance system reform of the "province governing county" is the systematic engine; need to carry out many coordinated reforms. We can not hope to accomplish the whole task at one stroke.

Key words: province governing county; county's finance governed by province; Zhejiang condition; vested interest