旅游風景區經營權轉讓后的若干問題探討

亞　吉

中圖分類號：F592 文獻標識碼：A

內容摘要：關于風景區轉讓的模式和轉讓后的經營管理問題，不同性質的風景區經營管理和保護效果也不盡相同，本文就內蒙古阿爾山柴河風景區經營權轉讓的原因、意義以及轉讓后的開發保護和經營管理問題進行探討。

關鍵詞：旅游風景區 經營權 轉讓原因 保護 開發 經營管理

本文所指的旅游風景區是經政府審定命名的具有觀賞、文化或科學價值，自然景物、人文景物比較集中，環境優美，具有一定的規模和范圍，可供人們游覽、休息或進行科學、文化活動的地區。我國風景名勝區的轉讓已經走過了十年的道路，關于旅游風景區經營權轉讓的研究，主要是經營基礎理論的研究，還沒有完全形成科學系統的研究理論體系和研究方法，對景區轉讓后的保護開發利用和經營管理的問題學術界也爭論不一。本文僅從個人觀點出發對阿爾山柴河旅游風景區（以下簡稱阿柴風景區）轉讓后風景區的開發與保護、經營管理等一系列問題加以探討。

阿柴風景區概況

阿爾山——柴河旅游區位于呼倫貝爾、錫林郭勒、科爾沁、蒙古國四大草原交匯處的大興安嶺中段，地處東北亞經濟圈腹地和我國東北經濟區西端出口，是聯合國開發計劃署規劃的東北亞運輸主干線的聯結點。阿柴風景區總面積為13168.7平方公里，下轄阿爾山國家森林園、阿爾山國家地質公園、好森溝國家森林公園及柴河國家重點風景區，按照“國際知名、國內一流”的目標，將建設成為國際溫泉療養中心、國際冰雪運動中心、國際會議論壇中心、國家火山科考中心、國家生態旅游中心、國家休閑度假中心。阿爾山——柴河旅游區是內蒙古自治區政府傾力打造的旅游品牌，將在五至十年內建設成為世界一流的旅游療養勝地。

2005年8月，阿爾山柴河風景區的經營權轉讓給內蒙古阿爾山柴河旅游開發有限責任公司，該公司是自治區直屬企業，系中國內蒙古森工集團有限公司、興安盟阿爾山市森源宏基公司、呼倫貝爾扎蘭屯市柴河旅游開發有限責任公司三家組成的國有資產股份制公司，經營權轉讓期限是50年。內蒙古阿爾山柴河旅游開發有限責任公司充分利用該旅游區的地緣優勢以及政府的支持，大力發展旅游業。

阿柴風景區經營權轉讓的原因及其意義

（一）阿柴風景區經營權轉讓的原因

當前對于風景區經營權轉讓的原因，學術界看法不一。有的學者認為政府大多是無償使用旅游資源，沒有任何風險和壓力，缺乏參與市場競爭的內在動力，嚴重制約了旅游資源的開發檔次和旅游業的發展水平。有的學者認為景區經營體制存在著嚴重的問題，主要表現在機制落后，觀念保守，特殊的經營模式影響了景區監督管理的有效性和公正性；準事業化的經營模式影響了旅游服務質量的提高；低層次的市場運作使得資源和產品不相匹配。

（二）阿柴風景區經營權轉讓的意義

當前我國旅游風景區的現狀是政府用于景區開發與保護的投資是有限的，不利于風景區的保護開發和利用，難以實現其經濟、社會價值。風景區走企業化的經營模式，適應我國現階段的國情，并有利于風景區的保護開發和利用。阿柴風景區是在政府統一規劃并嚴格保護自然資源的前提下適當出讓其經營權，以促進旅游市場由低層次一般旅游產品的經營，向高層次的景區租賃經營發展。

阿柴風景區的火山熔巖噴發形成的景觀和原始森林景觀，均為自然景觀，都是不可再生的，具有極高的旅游開發價值，現已形成了集觀光、療養、休閑、度假、健身、娛樂、會展、科考、探險等為一體的多功能體驗式服務體系。阿柴風景區正處于大規模開發建設階段，建設起來的旅游相關配套設施有賓館、道路、景區步棧道、環保車等，已經大規模地接待游客，從《阿爾山——柴河旅游區總體規劃》來看，中遠期目標還要建設完備景區服務功能的一系列設施。

景區的經營權轉讓后，它的管理模式主要特點是企業化經營，有利于資金投入旅游景區的保護，加強旅游行業的宏觀管理，提高旅游景區的經營水平，有利于旅游業的健康、良性發展。因為阿柴風景區正處于旅游發展期，經營權轉讓不足兩年，企業化運作模式的優勢已經凸顯出來。當地政府為了發揮企業的積極性，促進當地旅游業的發展，增加財政收入，通過旅游宣傳促銷，逐步完善旅游設施，景區的知名度也進一步提高，近兩年旅游人數逐年攀升，收到了很好的經濟效益和社會效益。

阿柴風景區的保護與經營管理問題

（一）規劃是前提

從整體來看，《阿爾山——柴河旅游區總體規劃》充分考慮到了當地的經濟、社會、環境效益。此規劃算是一份科學合理的規劃書，但在某些方面還是存在不盡合理的地方。例如，阿爾山的溫泉療養，原來設施比較簡陋，現在改建成阿爾山市唯一的五星級酒店——海神溫泉大酒店，住宿的標間價格也不是普通團隊能接受的，所以整體的溫泉療養、住宿等連帶消費是給豪華團隊準備的，而我國的團隊絕大多數還是經濟團隊，旅行社的價格很低，利潤少，造成客源減少。

阿柴風景區的可進入性很差，目前進入景區的公路已經建成，直達景區的柏油路有的地方開山炸石、破壞資源，旅游車運行了兩年后，對資源環境的破壞很大，尤其阿爾山森林公園的石塘林（石塘林面積20000公頃，為亞洲第一，世界第二）景區規劃不到位，游人可以直接走到熔巖臺地上面，很多地方都被游人腳踐踏磨光了，有的游客還隨便取石，沒有任何的防護和保護措施，2006年景區修建了步棧道，2007年進入景區的所有旅游車統一改為電瓶車，加強環保工作，走了“先建設，后治理”的路子。除了景區外圍可進入景區的機場、鐵路、公路等交通設施外，旅游景區內的交通在近幾年內要建成兩縱一橫三環的交通布局，這樣的交通網建設過程中對資源環境的影響也令人擔憂。

風景區的整體規劃應該嚴格按照總體規劃控制景區建筑，符合規劃的項目也應限制規模和體量，既要考慮建筑物單體造型，又要考慮群體空間組合，體現風景名勝區地方風格和文化特色，反映景區特色，豐富景區內容，力求做到構景點景、遮陋補拙，連結過渡，美化景區。在這方面景區規劃體現得不很明顯。

阿柴風景區的轉讓年限是50年，過長的經營時間，使經營企業擁有在相當長時期內的壟斷權，這勢必減少其外部競爭壓力，會削弱對其不良經營行為的約束。目前，阿柴風景區的壟斷地位已經在內蒙古東部旅游中逐漸凸顯出來，最顯著的表現就是價格，2005年的門票價格是60元，2006年是100元，2007年是180元，再加上電瓶車的50元費用，達到230元的價格，因為資源處于壟斷地位，外部的競爭壓力小，所以無論對于游客（尤其是散客）還是旅行社來說，都是一個門檻。

阿柴風景區的規劃從整體來說是科學合理的，但是要保證旅游資源的永續利用，必須充分做好調研工作，只有保護資源和環境，才有資本和條件談發展旅游業，談旅游業的可持續發展。

（二）保護是核心

阿柴旅游區保護的原則： “力足保護，嚴格開發，統一管理，合理規劃，永續利用的”主旨開發；執行整體性保護的原則，既要保護旅游資源和生態環境，又要保護那些影響旅游資源價值及生態環境質量的空間構成；建立適合旅游資源合理有序利用的機制，嚴格規劃管理審批程序，通過科學合理的管理，保護旅游資源所處的環境和氛圍。

從旅游活動對生態環境的影響來看，旅游資源的保護主要體現為兩個方面，一方面保護生態敏感區和脆弱區的資源在開發活動過程中要特別注意，區內資源相比，敏感性和脆弱性有石塘林景觀、樟子松草地過渡帶景觀、溝谷濕地景觀。在破壞后不能或很難恢復，同時很可能導致其他環境問題；另一方面從旅游開發和旅游活動對生態環境的影響預測來看風景區的保護，具體表現為以下幾個方面：

哈拉哈河（阿爾山市的母親河，與蒙古的界河）水資源與水質的保護。旅游開發和旅游活動有針對哈拉哈河的項目，供水工程以及針對哈拉哈河所開展的具體旅游活動，這些對哈拉哈河水資源的開采量、開發活動中以及運營過程中可能造成對水質的污染需要特別的注意，尤其是哈拉哈河有一段界河和境外河，更需要對哈拉哈河予以保護。

濕地的保護。規劃區濕地景觀是一大特色，同時也是敏感性和脆弱性較強的區域，規劃中要保護這類資源，同時要利用好這類資源。在濕地上的開發建設活動，要體現生態設計的先進理念，即對自然的最少擾動為原則，在濕地上進行旅游活動，要注意游客安全。

森林資源保護。阿爾山的石塘林是非常獨特的景觀，同類型的森林在世界上幾乎沒有。

環境保護。目前阿爾山市及周邊五鎮的垃圾及廢水的處理手段落后，又由于規劃區的范圍較大，同時一些會議論壇以及一些在旅游核心區中建設的賓館，使得垃圾及廢水污水的集中處理成為必須考慮的問題，但難度很大，這是考驗規劃方案的重要指標。

對于阿柴風景區而言，對于旅游核心區的開發要適度，避免對石塘林、柴河等主景區的過度開發和破壞性開發，并應對游客的數量加以嚴格限制，避免超容量接待造成的破壞。在開發過程中堅持低限度開發的原則，并充分利用現代科學技術，使用綠色材料和綠色能源，提高資源和環境利用效率，最大限度地減少對資源和環境的破壞。防止低水平重復開發建設。阿爾山市政府應加強管理，建立有效的風景資源的保護機制。

（三）管理是關鍵

從阿柴風景區目前的運作來看，政府對景區的監管力度很小，本來是多個部門齊抓共管的事，經營權轉讓前管理權主要集中在阿爾山市林業和建設部門，而環保、水利、旅游局等的監管作用很小。經營權轉讓后，政府的監管進一步放松，這是風景區旅游經營權轉讓的誤區。對于阿柴風景區目前的管理，應該做好以下工作：

建立規劃規范機制。要用規劃及其分區控制性詳細規劃，規范景區的開發建設行為，堅決杜絕建設不符合景區規劃的項目，規劃之內的項目必須按照規劃要求建設，控制景區建設規模和建筑體量。

要建立監督、仲裁、評估、預警機制。吸收高等院校專業人員和當地林業、環保、衛生、水利、建設、旅游等部門管理人員共同組建景區資源和環境監督監測機構、仲裁評估機構，使景區資源和環境始終處于監督預警狀態，避免過度開發或人為破壞。

建立反哺保護機制，對風景區的門票收入，明確其用于保護風景區各類資源的法定比例，反哺于風景區的資源保護。

結論

阿柴風景區經營權轉讓后，給旅游帶來了勃勃生機，我們不僅要看到景區的經濟效益，還要看到社會、環境效益。重視景區的可持續發展，牢記“規劃是前提，保護是核心，管理是關鍵”的工作思路，并在實際工作中執行。力爭把阿柴風景區建設成為火山探幽的科考基地、森林濕地的展示園、大興安嶺動植物的博物館、溫泉雪域的運動健身地、休閑度假的童話世界、林業生態經營的實驗田、地區經濟的領航船的目標而努力。

參考文獻：

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