完善市場主體退出機制相關問題的思考

作者簡介：龐桂嬋，河北省工商行政管理系統基層教育中心高級講師，經濟學學士，主要從事教育、行政、經濟法學研究。

市場經濟體制的良性運行，客觀上要求市場主體依法而始，依法而終。市場主體退出是市場經濟中的常態行為，而工商行政管理工作中，現行的法律法規雖然對企業的清算、注銷登記作出了規定，但在實踐中，眾多的企業解散后，不申請注銷登記。而多年來由于受傳統觀念的影響，登記機關對市場主體的退出不夠重視，對市場主體的退出機制未能規范到位，市場主體退出法律機制尚有許多問題需要完善。

一、市場主體退出中的主要問題

市場主體的退出，即市場主體因解散、歇業、宣告破產、被撤銷、被責令關閉、被吊銷營業執照等原因，由登記主管機關核準注銷登記，從而終止其法人資格和經營資格的行為。我國市場主體退出市場主要有兩種途徑：一是主動退出，即市場主體到工商登記機關辦理注銷登記手續而退出；二是被動退出，因嚴重違反國家法律法規，被登記機關處以撤銷、吊銷營業執照，辦理注銷登記而被強制退出。實際工作中，市場主體退出存在的突出問題是：

（一）市場主體退出秩序混亂，注銷與吊銷關系混淆。目前企業退出市場時的不規范行為呈上升趨勢，突出表現為采取正常注銷登記程序退出的比重下降，而利用被吊銷營業執照的方法來尋求"解脫"的情況日益增多，許多市場主體停止經營后往往不主動申請辦理注銷登記，形成市場主體中名存實亡的空殼，登記機關每年都要通過年檢進行清理，即通過吊銷執照的方式使其退出市場。注銷是企業在進行清算后明確債權債務的一種主動行為，而吊銷是登記機關對違法企業的一種行政處罰。但很多人將注銷與吊銷等同起來，用吊銷營業執照代替企業注銷登記行為。更由于吊銷對企業來說沒有任何成本，而以正常程序退出市場過于繁瑣，許多企業不愿辦理注銷登記。

（二）非法退出市場逃避債務。部分市場主體退出市場不愿申請注銷登記的目的是為了逃避債務，他們在退出市場前已將財產轉移，有的還以他人的名義新領取了營業執照繼續從事經營活動，還有大量的市場主體基于拖欠銀行貸款，逃避債務等目的，在已經終止營業活動的情況下拒不辦理注銷登記，往往等著登記機關吊銷執照，因而工商部門在對該市場主體吊銷營業執照后，企業的相關問題往往沒得到妥善處理，如被吊銷營業執照的企業沒有清算并在繼續經營，其設立的分支機構尤其駐外地的分支機構仍以合法資格繼續經營，形成嚴重的管理漏洞。由于被吊銷營業執照后未及時上繳執照正副本、印章等，往往給某些企業提供了利用未收繳的營業執照進行商業詐騙的可乘之機。另外由于對惡意退出市場的主體尚未建立有效的懲戒機制，債權人對其以前所欠的債務無法追償，導致債權債務久拖不決，債權人和其他方面的權益得不到有效的保護。

二、市場主體退出存在問題的原因

目前，我國對不同的市場主體分別進行立法，對市場主體退出的規定也散見于《公司法》、《企業法人登記管理條例》等多部法律法規，法律的不一致等缺陷是導致市場主體退出無序化的最大原因。

（一）市場主體退出的法律規定及退出程序不一致。

我國的法律法規對企業退出有不同的規定。如《公司法》把違反法律法規依法被吊銷營業執照、責令關閉或者被撤銷作為解散的情形之一?！逗匣锲髽I法》、《個人獨資企業法》承認企業終止的解散情形，同樣把被依法吊銷營業執照作為解散的情形之一。《全民所有制工業企業法》、《城鎮集體所有制企業條例》有關企業終止原因的規定與《民法通則》基本一致，只是增加了主管部門決定或批準的規定。《城鄉個體工商戶管理暫行條例》規定，個體工商戶歇業時，應當辦理歇業登記，繳銷營業執照；自行停業超六個月的，由工商行政管理機關收繳營業執照。然而按《行政許可法》的要求，現行法律法規對注銷登記的法律程序和法律文書未作具體規定，各地使用也不一致，從而導致市場主體退出程序的繁瑣和成本的增加，由于法律和制度缺陷，致使大多市場主體的無序退出。

（二）對營業執照的管理制度不完善，市場主體的退出混亂。

營業執照是企業從事經營活動的合法憑證，對退出市場的主體的營業執照的管理，是對市場主體退出管理的重要一環。營業執照管理的混亂必然導致市場主體退出秩序的混亂。目前各地清理不具備條件的市場主體主要通過一年一度的企業年檢和每年進行的各種專項整頓。按規定各類市場主體嚴重違法或未年檢應吊銷其營業執照并辦理注銷登記，同時繳回營業執照，但多數未年檢企業，早已停止經營活動，難以找到當事人，因此要求其辦理注銷登記存在現實的困難。企業辦理注銷登記是企業的主動行為，對不愿辦理登記手續的，工商行政管理部門則無可奈何。如果在吊銷登記時不能要求企業繳回營業執照，且企業又要在注銷登記后才喪失主體資格，那么，對吊銷營業執照后繼續從事經營活動就無從制止，這就出現市場主體注銷、吊銷不分，吊銷后又未收回營業執照而繼續經營的情況，最終直接導致企業債權債務無法解決，糾紛不斷。

（三）退出監管不到位，片面看待發展

由于市場主體退出后的后續監管不到位，有些被吊銷執照的企業利用原有營業執照、公章和合同專用章等，從事各種非法經營或欺詐活動；有些被吊銷營業執照企業的分支機構沒有按照規定停止經營活動、依法辦理注銷登記，而是非法繼續經營。這些都破壞了正常的經營秩序，加大了市場風險。吊銷營業執照本是工商行政管理部門對違法主體作出的行政處罰，但現在已成為不少市場主體無序退出的“主要渠道”和“最佳選擇”，這既有違立法初衷和制度設計目的，也降低了行政部門的權威。加之部分人片面看待發展問題，對企業“發展”盡力“扶持”，對其違法行為聽之任之，根本沒有認識其危害性。

（四）市場主體退出法律意識差，社會信用缺失

由于市場主體信用制度的建立尚未完善，某些市場主體誠實守信意識不強，誠信度不高，市場主體退出法律意識差，往往通過被吊銷營業執照強制退出市場的方式一走了之而惡意退出，對內逃避所欠員工工資和勞動保險費用，對外逃避合同義務、稅款和銀行貸款。由此產生的債權債務等糾紛，即使訴諸法律，但由于企業主體資格已經消亡， 法院會因司法訴訟無明確主體而駁回債權人的請求，問題難以解決，由此造成了社會信用的缺失和退出秩序的混亂 。

三、對完善市場主體退出制度的幾點建議

工商部門要加強市場主體全面監管、推進企業信用建設，不僅要嚴把市場的準入關，而且要對市場主體的經營行為、退出行為實行全過程的監管。

（一）制定統一的市場主體退出法律，構建法定退出程序

治理市場主體無序退出的關鍵是要建立法定的市場主體退出程序，即制訂一部市場主體退出的法律，以強化對市場主體退出的統一監管，在程序中要強化營業執照的法定作用，但不能將市場主體的法人資格和經營資格分開。同時在內容方面，鑒于現在對原市場主體法律法規分別進行修改難度很大，新制訂的法律除應包括和借鑒原市場主體立法中對市場主體退出的正確規定外，還要按照《行政許可法》的要求，并結合我國加入世貿組織，經濟日趨與國際接軌的實際，對市場主體的退出條件及方式，市場主體的退出程序，市場主體退出的法律責任等作出具體規定。

（二）完善營業執照管理制度。

因為營業執照未年檢無繼續經營資格，其從事經營活動應受到處罰。被吊銷營業執照的市場主體以及已停止經營退出市場的市場主體從營業執照上無從體現，除吊銷營業執照的執行機構外，其它監督機構及異地的工商部門則難以掌握。為此，應從營業執照是否年檢進行管理，規定對用未年檢營業執照從事經營活動的處罰，或規定企業未年檢營業執照無效，并限期補辦年檢，在限期內未補辦的應強制進行清算。對未按規定進行清算的，對股東及企業負責人進行處罰。

（三）建設一支過硬的工商監管隊伍，嚴格執法，加大監管力度

市場主體退出監管是一項復雜、業務要求強的工作。工商行政管理機關應充分發揮登記注冊部門和基層工商所的作用，要建設一支忠于職守，勇于負責，清正廉潔，執法如山的執法隊伍，以“經濟戶口”為基礎，充分利用綜合檢查、定期檢查、專項檢查、重點檢查等方式，采取實地年檢和新辦企業回訪等辦法，加強日常監督管理，及時掌握企業生產經營狀況，監督其履行企業的退出程序，嚴查吊銷或注銷后仍在繼續經營的企業。同時增強服務意識，簡化登記程序，減少審批環節，提高辦事效率，實行真正意義上的“一審一核”制，努力提升辦理注銷登記的速度。

（四）完善社會信用體系，實現資源共享，倡導誠實守信

工商部門必須把完善市場主體退出機制與加強企業信用分類監管工作統一起來，依托信息網絡，建立全國統一、資源共享的“市場主體退出監管網絡”。充分利用企業信用分類監管體系，將被吊銷營業執照企業、倒閉企業、不辦理注銷登記企業及其法定代表人和主要責任人員及時列入“黑名單”，以警示形式向社會公布，并通報或建議銀行、稅務等相關部門采取措施加強監管，同時充分利用新聞媒體、社會輿論的力量懲惡揚善，約束市場主體行為，從而在全社會營造一種良好的誠信氛圍。