對中國入世后經濟特區存在與發展的一些思考

周鵬飛

[摘 要]加入WTO以后，探討我國經濟特區存在和發展的問題，成為學者們關注的一個重要問題。本文主要分析了入世后經濟特區存在的超國民待遇問題和發展不規范的問題，并提出相應的解決辦法。

[關鍵詞]ＷＴＯ 經濟特區 超國民待遇

一、引言

（一）經濟特區的概念和類型。

經濟特區，從狹義上說，是指一個主權國家或地區為達到促進本國或本地區經濟發展等目的，在其管轄范圍內專門劃定的一塊、實行與國內其他地區不同的特殊政策的用減免關稅等優惠措施吸引外資，引進技術，發展外貿，以達到一定經濟目的的特殊經濟區域。從廣義上說，還包括不同主權國家之間或不同的關稅領土之間通過協議議定結成的旨在區域貿易自由化和區域經濟一體化的各類特殊經濟區域。

經濟特區的類型與規模也是各不相同。從類型看，有貿易型、工業貿易型、綜合型與科技型四大類。從規模看，有面積小到僅有6000平方米的南斯拉夫貝爾格萊德自由關稅區，也有面積大到221萬平方公里的巴西瑪瑙斯自由貿易區，以及將整個國家辟為自由港的新加坡。

（二）經濟特區的法律特征。

經濟特區同非經濟特區的一般區域相比，具有諸多共同之處。主要具有如下共同的法律特征。

1．政策的特殊性。經濟性特區，“特”在實行不同于一般地區的特殊政策與管理方法。特殊政策的核心內容就出口貨物豁免海關管制的關稅；一般包括∶（1）對進信貸支持；（2）減免企業所得稅及產品流傳稅，加速折舊（一般為5-10年）；（3）允許外商資本、利潤自由匯入、匯出；（4）積極提供是為鼓勵外商投資和經營提供各方面的優惠措施，（5）建立精干高效的管理機構，為開展各種業務活動提供一攬子服務；（6）提供完備的基礎設施，切收費低廉；（7）提供低廉、充足的勞動力。為此，特區一般不實行國內的海關管制、外匯管制與價格管理等等。

2．經濟活動的更為開放性。經濟特區是設區國或地區采取更為開放的政策的特殊區域，是設區國或地區對外開放的最前沿陣地，其經濟活動更為開放。這種更為開放性。表現為經濟活動的自由性與外向性。各類經濟性特區都通過其在經濟政策、海關管制方面的優惠，或經濟管理體制上的特殊，使區內對經濟活動的各種干涉減少到較低的程度，為外商在投資、貿易以及其他經濟活動，提供比國內其他地區更為廣闊的自由。區內的投資者與經營者主要是外籍廠商；區內的經濟活動主要是面向出口生產、貿易等活動；區內生產所需的機械設備、原材料與元器件，先進的工藝技術管理方法，產品的銷售市場，基本上是立足與國外；區內所需的高級技術和研究人員，也大都來自國外。

二、經濟特區現存的問題

（一）國民待遇的問題。

1．國民待遇的定義。

從法理上講，外國人在內國不享有超越內國人的權利，國民待遇實質上追求的是內外平等，內國人與外國人一視同仁。主權國家給予本國國民的待遇是最高的，國家只有在對本國國民負責的情況下，才對外國人負責。按照國民待遇的要求，內國給予外國人的待遇固然可以不低于內國人，但是不應該高于內國人。根據現代國際法關于國家間主權平等原則及國家屬地優越權原則，外國人在法律上與東道國國民享受同等待遇和同等保護，承擔同等義務與責任，但不應該要求不同于或更多于東道國國民所享有的權利，更不應該處于特權的地位，也不承擔更多義務。

2．特區優惠政策與國民待遇的沖突。

（1）長期以來，經濟特區實行的優惠政策主要著眼于吸引外資的超國民待遇的做法，造成了對內資的不公平。例如，外資企業在特區享有15%的企業所得稅，而內資企業則是25%或是30%。ＷＴＯ基本法律原則體現的第一個價值觀念是公平，因此，在加入WTO后，特區的優惠政策便與WTO在關于國民待遇的規定方面產生了沖突。從嚴格意義上說，“超國民待遇”不是一個法律概念，沒有確切的內涵和外延。所謂“超國民待遇”具體表現為外資在東道國享受的待遇“超越”了國民待遇的標準的狀態，充其量是一種與國民待遇標準不符的不法現象。

（2）外資在這里享受到的優惠政策較其他地區更多，因而造成了對國內其他地區的不公平。比如在經濟特區內，普遍實行減免關稅和其他稅收，放寬海關管制和外匯管制，貨物進出自由，可以從事產品的轉口、儲存、加工、裝配、制造、包裝等經濟活動，并提供各種優惠的設施、服務和經營條件等等。這些優惠政策其他地區則不予實行。

（二）經濟特區發展過程中存在的不規范。

1．經濟特區雖然在設立時一般都劃定有明確的空間范圍，但監管方面不足。在對實行了關稅減免的經濟特區與國內其他地區的分界線的監管方面，只有對保稅區實行較嚴格的海關監管，而對其他經濟特區的邊界卻沒有實行嚴格的控制，致使一些經濟特區助長了走私現象。

2．在經濟活動自由性、開放性方面，我國的經濟特區幾乎都處在海關管轄的關境之內。經濟特區雖然大多規定了關稅減免政策以及貨物、人員出入境簡化手續政策，但在實踐中遠未如此。

3．我國的經濟特區是由政府審批設立的，但目前這些經濟特區的審批權不僅中央政府有，而且還包括了省、市等各級地方政府。審批權的這種高度分散性必然造成經濟特區實際功能及產業結構去同的一個主要原因，造成很難實現設立經濟特區的初衷與目的，而且造成各級政府、各經濟特區在政策優惠上的博弈，競相優惠讓利，從而損害了國家整體利益。

4．經濟特區都標榜按照“小政府、大社會、大服務”的原則設置其管理機構。以此為簡化行政手續、提高辦事效率，實現機構一體化、管理一元化、服務一條龍，但計劃經濟體制下長期形成的傳統觀念、條塊分割的行政管理模式及手段使多數經濟特區很難真正成為一個手續簡單、辦事高效、市場開放、自由競爭的特殊開放區域。

5．WTO對法制統一的要求與經濟特區立法特殊性的沖突問題。中國加入WTO以后，必須符合WTO協定所要求的立法權的統一配置的規定，一是中央政府應當保證國內地方政府的法律制度與WTO規則相一致；二是WTO成員方應保證國內基本法律制度與WTO規則相一致；三是中央與地方各級政府要統一、客觀和公正地執行與貨物、貿易、投資等有關的行政性法律、法規。然而，我國經濟特區為吸引外資、引進技術而大多實行了特殊的關稅、稅收和特殊的管理制度，在制定與貿易、貨物等經濟領域有關的地方性法規時可能與我國其他地區存在不一致之處，因而違背了WTO的統一性要求。

三、特區問題的思考

（一）國民待遇問題的思考。

1．超國民待遇產生的歷史原因。

首先、我國實行對外開放政策以來，為積極利用外資，引進國外先進技術，我國實行了給予外資一系列的稅收優惠政策。這些對外資的優惠政策是改革初期形成的，應該說，在當時特定的歷史條件下實行這一政策是合理的，對這一政策在我國改革開放和利用外資的進程中所起的積極作用應予以充分的肯定。

其次、對外資的優惠政策是計劃經濟的必然產物。在當時的條件下，一方面，我國資金、技術匱乏，產業結構嚴重失調，急需吸收外資，引進國外先進經驗。另一方面，國內企業能叢國家計劃渠道中獲得種種有利的經營條件，而外傷投資企業則因種種限制而處于不利的經濟環境中。因此，實行優惠政策成了激勵外資的必要措施。

再次、主權國家有權制定符合本國國情的外資政策。對外資的鼓勵措施屬于一國國內法規范的范圍，在與本國締結的國際條約不相沖突的前提下，任何一個主權國家都有權根據本國經濟發展的實際需要和可能，獨立自主地制定本國的外資政策。因此，在當時情況下，我國賦予外資優惠政策合情合理合法。

最后，從我國利用外資的實踐來看，實行對外開放政策25年來，由于我國成功地實施了對外資的優惠政策，利用外資工作取得了舉世矚目的成就。

2．解決超國民待遇問題的必要性。

首先，從根本上改變外國投資者在中國享受“超國民待遇”的狀況已勢在必然。事過境遷，經過20多年的變遷，我國經濟體制經理了從計劃經濟到市場經濟的歷史性變革，尤其是加入WTO后，我國所處的國際環境發生了顯著的變化，原有對外資的優惠政策已失去了其賴以生存的經濟條件，對外資實施優惠措施的法律也受到了挑戰，對現有的外資優惠政策進行調整已勢在必然。

其次，現階段隨著中國入世，在市場經濟條件下，外資優惠政策已失去合理性、公平性。市場經濟實行經濟關系契約化，市場競爭秩序化，政府行為規范化，強調市場主體的平等性，市場主體在同一規則下公平競爭既是現代市場經濟的重要特征，又是市場經濟得以運行的內在條件。

再次，國家對國有企業的特殊支持已不復存在，外商投資企業與國內企業已處于相同的市場環境，外資優惠政策已失去其存在的理由。再給予外商投資企業享受“超國民待遇”，不但違反優惠政策的本意，而且勢必使既不享受國家計劃保護，又不享受優惠政策的國內企業處于明顯不公平的競爭地位，這顯然違背國民待遇原則。與此同時，隨著我國投資環境的不斷改善，國內市場不斷擴大，投資者更加看重整個宏觀經濟決策與投資環境的穩定與完善，中國巨大的市場對外商的刺激作用和吸引力遠遠超過具有時間和空間限制的優惠政策，可以說，以稅收為主的外資優惠政策已完成了歷史使命。

3．解決超國民待遇問題的幾點思考。

首先，是特區內部。（1）給予外資的優惠政策的同時應公平的給予內資。如果經濟特區的優惠政策是公平的，并公開地給予本國人和外國人，就不違背國民待遇的原則。可以考慮以地區為導向的優惠政策。這里的地區性優惠政策是指，不論是外資還是內資，不論是哪個國家的投資，只要是在經濟特區內進行投資，而且與特區的鼓勵性產業相一致就可以享受優惠政策，這樣不僅使外資和內資有了公平的競爭環境，而且也有利于特區主導產業的發展。（2）要建立內外統一的企業所得稅制度。第一、由于市場經濟的不斷發展，不同所有制性質的企業互相交融，我國的企業組織形式呈現出多樣性，因此統一后的企業所得稅應以法人份來確定企業所得稅的納稅人。第二、合理確定企業所得稅稅率，目前我國內資企業所得稅的名義稅為33%，而外商投資和外國企業的實際稅率為15%到24%不等。第三、統一規范稅收優惠政策。將目前偏重給予經濟特區的稅收優惠政策導向改為按國家產業政策、兼顧落后地區的稅收優惠政策導向。

（二）特區發展不規范問題的完善思考。1．減少多重管理，由中央統一管理審批權。地方要設立審批權應上報中央批準，以此簡化行政手續。從而消除各級政府、各經濟特區在政策優惠上的博弈，競相優惠讓利，從而損害了國家整體利益。

2．通過人大授權立法，規范并完善特區的發展。在立法過程中要做到不與憲法相沖突，不于WTO規則相沖突，同時要結合特區的實際情況，合理制定。通過法律把經濟特區的特殊政策、性質、管理模式固定下來，使經濟特區在內部運行、吸引外資各方面都有法可依。

3．特別要加強市場法制建設，完善市場法律制度。

四、總結

通過分析經濟特區存在的國民待遇和特區轉型的問題，提出相應的解決辦法。超國民待遇問題的產生有它的歷史原因，但是在新階段存在迫切解決的必要，因此結合各個方面原因提出了解決的對策。加入WTO以后經濟特區面臨著一個轉型的問題，筆者就該問題提出了幾點思考。

參考文獻

[1]韓德培，<<國際私法新論>>，武漢大學出版社

[2]王鐵崖，<<中華法學大辭典>>（國際法學卷），中國檢查出版社