論我國行政法法律保留原則的不足及完善

[摘 要]法律保留原則是依法行政的核心理念，在我國，法律保留原則已得到運用與體現，但也存在著許多的不足，需要進一步檢討和修正，以更好的發揮法律保留原則在行政實踐中的作用。

[關鍵詞]法律保留 權利 立法 行政

作者簡介：夏偉亮（1981-），男，籍貫山東，上海大學法學院，憲法與行政法方向。

法律保留原則是指對于影響人民自由權利之重要事項，沒有法律之明確授權，行政機關即不能合法作成行政行為。故法律保留原則，也就是保留給法律去規定原則。法律保留原則作為依法行政的核心理念，在我國自引進后，在立法、執法中日益受到重視，并在實踐中得到應用，但是依然存在著許多的缺失與不足。

一、法律保留原則在我國法律中的體現

法律保留原則在我國立法、執法中日益受到重視。特別是2007年開始實施的《立法法》對應該由全國人民代表大會及其常委會行使的立法權作了較為全面、系統的列舉，這些都表明法律保留原則在我國已經有了廣泛的實踐，此外，法律保留原則在《行政處罰法》、《行政許可法》等單行法律中也有了相應的規定。

《立法法》以憲法為基礎，第一次以法律的形式對法律保留原則作了全面完整、具體明確的規定。其中第8條規定了只能制定法律的絕對保留事項。第9條規定了相對保留的事項。第10條進一步規定，授權決定應當明確授權的目的、范圍，被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力。被授權機關不得將該權力轉授給其他機關。

此外，《行政處罰法》根據現代行政法中的法律保留原則，對其中限制人身自由處罰只實行絕對保留，其他處罰則根據不同的情形作了相對保留的規定。2004年7月1日實施的《行政許可法》也在法律保留方面邁出了可喜的一步。其重要表現就是在行政許可事項以及設定主體上比較好地貫徹了法律保留原則。

二、我國法律保留原則存在的不足

雖然法律保留原則在我國已得到運用和發展，但是這種運用還很存在很多不足，主要表現在：

首先，公民的基本權利和自由難以得到切實保障。我國憲法雖然十分重視對公民基本權利的規定，但卻并未明示它屬于法律保留的范圍。而《立法法》對基本權利的保留僅限于侵害保留，且范圍極窄，沒有對基本權利保留的一般規定。該法規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，屬于法律“絕對保留”；而對非國有財產的征收則屬于法律的“相對保留”，而對政治權利的保障甚至沒有列入“相對保留”的事項。這就意味著，公民的言論、出版、集會、結社、游行、示威自由可以被行政機關的授權立法限制；公民的平等權、宗教信仰自由、社會經濟權利等重要的基本權利被排除在法律保留事項以外。此外，由于對非國有財產的征收則屬于法律的“相對保留”，目前反應普遍強烈的房屋拆遷及其補償這一涉及到相對人基本財產權利的行為，還是以行政機關自己制定的規則為準則，造成了大量侵害行政相對人合法權益和財產權利的事情發生。

其次，立法上存在不足，無法防范行政立法越權。《立法法》第9條僅將犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項列為“絕對保留”事項。《立法法》僅把對政治權利的“剝奪”列為法律絕對保留事項，由于用詞上的含混與模糊，從而為行政機關對涉及公民政治權利的立法以及限制打開了一個“合法”的廣闊空間。鑒于行政權的先天擴張性，在沒有嚴格控制的情形下，模糊的權力邊界實際上就等于沒有邊界。由于法律保留的范圍界定模糊，將使行政機關獲得本不屬于其行使的權力，或使其合法性存有爭議的權力合法化，必然導致立法實踐中往往不同層次的法律規范將不屬于自身的立法事項納入其規范的內容之中，從而造成法律規范體系的混亂，損害法制的統一與尊嚴。

再次，無法防止立法懈怠。“法律保留”的功能有兩個方面：一是防止行政機關侵犯代議機關的立法權；二是防止代議機關的立法懈怠。“法律保留”范圍內的事項對于立法機關而言是一項立法義務，義務是不可以隨便轉嫁的。但就《立法法》的表述而言，已經將其表述為一項“權力”。只要是“第八條規定的事項尚未制定法律”，全國人民代表大會及其常務委員會都可以將“相對法律保留”范圍內的事項授權國務院立法。如果說全國人民代表大會及其常務委員會的立法懈怠還可以有國務院“查漏補缺”的話，那么，國務院的立法懈怠幾乎就“無藥可救”了。

最后，我國法律保留缺乏相應的制度保障，造成有關規范公然違反法律保留原則。長期以來，我們忽略法律保留原則研究，沒有意識到法律保留原則本身同樣也需要其他法律制度與程序加以保障，從而導致法律保留原則在我國行政法治實踐中的作用非常有限，同時在存在某些規范和制度公然違反法律保留原則而得不到修正。如我國的勞動教養制度顯然違背了法律保留原則，而且是違背了法律保留中的絕對保留，但是由于我國缺乏違憲審查制度，而一直得不到修正。

三、完善我國法律保留原則的構想

法律保留原則作為行政法的一個基本原則和核心要素，應該對整個行政法起著精神貫徹和實踐指導作用，但是在我國卻沒有起到應有的作用。為了更好的發揮法律保留原則的規制行政權力、保證公民基本權利和自由的作用，筆者認為應從以下幾方面進行完善：

（一）要重視和加強對法律保留原則的理論研究。

我國目前行政法理論界對法律保留原則重視不夠，行政法教科書和著作即使提出法律保留原則，也是把它作為依法行政原則的附屬原則。行政法學界應充分認識到法律保留原則對規范制約行政權所起的重要作用，把行政法律保留作為行政法的一個基本原則，在借鑒國外成熟理論的基礎上，加緊對法律保留原則的本土化研究，為該原則在行政領域的立法與執法實踐提供充分的理論支撐。

（二）在立法上應確立“法律保留”原則。

首先，對立法機關的“授權”行為要設定限制規則，立法機關在授權其他機關“立法”時，要有授權標準、授權時限和監督機制的規定，否則，授權無效；其次，確立“不得授權”原則，即按照法律保留的標準，應該由立法機關自己制定規則的，立法機關不得授權其他機關去制定。再次，加強對“行政立法”的清理規范上作，及時清理廢與“法律保留”相抵觸的規范性文件，做好“事前預防”上作，同時，加快重要行政領域的立法和完善工作，尤其是行政強制、行政許可、行政征收等行政領域。

（三）建立和完善對法律保留原則的法律保障制度。

為了為了捍衛公民的基本權利，有效規制行政權，應當盡快建立切實有效的違憲審查與法律監督制度，賦予公民憲法訴愿的權利，使我國的法律保留由宏大的制度安排轉化為具體實質的法治，以建構起法律保留的有效保障機制。

參考文獻

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