向陽鎮煙葉生產土地流轉現狀、存在問題及對策

李和平

摘要介紹了向陽鎮煙葉生產土地流轉現狀，分析了其煙葉示范園土地流轉過程中存在的主要問題，并提出解決問題的對策。

關鍵詞煙葉生產；土地流轉；問題；對策；向陽鎮

中圖分類號 F301.3 文獻標識碼A文章編號 1007-5739（2009）02-0293-02

向陽鎮位于宣州區東南郊12km處，轄8個村，面積110 km²，人口4.5萬人，耕地面積2 800hm²，人均不足667m²。水陽江、華陽河穿境而過，土壤含沙性高，非常適宜煙草種植。

1向陽鎮煙葉生產土地流轉現狀

為積極響應區委、區政府加快發展煙葉生產步伐，形成區域規模，實現由傳統農業向現代煙草農業轉變的號召，向陽鎮以現代煙草農業示范園為核心，促使該鎮煙葉發展進入快車道。結合該鎮魯溪村實施土地復墾項目后，土地平整度比較差，許多田塊有鵝卵石，原來水系被破壞而新的水系又沒有完善，大部分耕地老百姓無法耕種的實際，2007年10月，在向陽鎮政府及魯溪村村委會的共同組織下，皖南煙葉有限責任公司以村民組為單位，與村委會及8個村民組村民簽訂土地流轉合同，集中連片流轉土地84.20hm²，用于探索發展現代煙草農業示范園。流轉期限15年，租金2 250元/hm²。由公司出資對流轉土地做進一步平整，并逐步完善水系配套及園區內機耕路的建設工程。土地平整后，由公司向外連片發包種植煙葉，1hm²起租，承租期3年，本村民組村民優先承租，煙葉生產過程中用工以被流轉出土地的村民優先安排。經過以上運作，除去烤房群、育苗基地用地，共由38戶煙農承租了72.13hm²土地。2008年實收干煙17.06t，實現總產值261.25萬元，種煙效益達36 217.19元/hm²（不含用工）。

2煙葉示范園土地流轉中存在的主要問題

從總體上說，2008年向陽鎮煙葉示范園取得了圓滿成功。但由于經驗不足、時間倉促，在土地流轉過程中一些細節問題方面還存在疏忽，流轉合同不是很規范，煙葉生產產業化經營程度仍然偏低，工作過程中還存在一些問題，并對2009年煙區面積的發展產生了負面影響，主要表現在：

（1）土地流轉不夠規范。一是土地流轉方不夠規范，外出打工的農戶一般都由別人代簽，帶有任意性，沒有完全遵循自愿原則；二是國家沒有關于土地流轉統一格式的合同，造成合同不規范，雙方責任不是很明確，內容有的不符合法律規定，易產生合同糾紛。

（2）流轉期限15年過長。當今社會日新月異，社會及經濟發展非常迅速，15年中可變化因數太多。因此，15年按一個不變價格支付流轉租金，不太現實，很容易產生糾紛。

（3）流轉租金過低。黨的十七屆三中全會明確提出，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。筆者認為，既然國家允許土地承包經營權進入流通市場，那么它也是一種商品，其價格應該遵循市場價值規律，隨行就市。顯然，按目前市場，2 250元/hm²的價格的確太低。這樣，流出戶直接從流轉土地獲得的效益偏低，在很大程度上影響了不少有條件流出土地的農戶流出土地的積極性。

（4）農戶法律意識淡薄。雖然公司已與農戶簽訂了15年土地承包經營權流轉合同，但農戶仍然認為土地承包經營權是自己的，什么時候想要，什么時候就要收回，并干涉承包戶正常的煙葉生產，極大地損害了承包戶的利益，影響了承包戶承包經營的積極性及整個煙區面積的發展。

（5）流轉模式過于單一。公司以一種模式與8個村民組簽訂了流轉合同，而8個村民組涉及到200多戶，各戶的具體情況都不一樣，必然隱藏許多矛盾。

（6）煙葉生產產業化經營程度仍然偏低。煙葉生產屬于典型的勞動密集型生產，且季節性強、技術性較高。2008年，在該示范園對大田冬翻、漂浮育苗、整地起壟開展了專業化服務，取得了一些成效；但大田施肥、壟體蓋膜、打頂抹杈、成熟采收、煙葉編桿等仍需要集中大量的勞動力。由于當地是新區，懂技術的熟練工非常少，加上大戶沒有管理經驗，造成許多浪費，從而降低了許多承包戶，尤其是3.33hm²以上大戶的種植效益。

3對策及建議

針對目前向陽鎮煙葉示范園土地流轉的現狀和存在的問題，應從以下幾個方面采取措施做好工作。

（1）加強對土地使用權流轉的規范管理。土地流轉工作直接關系到農戶的切身利益，不僅政策性強，而且是一項長期性的工作，相關部門應主動做好土地流轉的指導、協調、管理、服務和監督工作。一是明確職責，專人負責；二是加強業務指導，規范土地承包經營權流轉行為，統一印制規范的合同格式，保證每份土地流轉合同條款齊全、手續完備；三是加強對流轉土地使用情況的監督，防止經營者損害生態和生產環境，進行掠奪式經營，隨意改變土地的使用性質，以維護農民的合法權益；四是建立流轉土地衍生出的糾紛防范和處理機制，切實維護農村土地承包當事人的合法權益，將土地流轉糾紛解決在基層，解決在萌芽狀態；五是完全遵循自愿原則，要在充分尊重農民意愿的基礎上，積極推進土地流轉工作，農民土地承包經營權是否流轉、流轉數量、流轉方式，應由農民自己決定，任何組織不得以行政手段阻礙或強迫農民流轉土地。鎮村推動土地流轉，一定要堅持農民利益至上的原則，因勢利導，穩步推進。

（2）流轉期限建議為3~5年。3年左右，變化不是很大，即使市場物價小幅波動，農戶也能接受。

（3）流轉租金建議為上年全區煙葉種植平均效益的10%~15%，根據當地勞動力價格上下浮動。勞動力價格低，幅度高一點；勞動力價格高，幅度低一點。如：2008年全區煙葉種植平均效益為36 000元/hm²，而目前勞動力價格偏高，那么，年租金可以定為3 900元/hm²。或者，1hm²年租金定為2 250 kg水稻的價值，根據水稻價格浮動。總之，要兼顧土地流出戶與承包種煙戶的雙方利益，只有實現雙方共贏，才能穩定整個煙區健康、持續發展。

（4）加大宣傳力度，增強農民法律意識，提高鎮村干部依法行政能力。要通過《普法簡報》、“送法律下鄉”等各種喜聞樂見的方式加大《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉辦法》的宣傳力度，讓廣大農民群眾自覺認識自己的權利和義務，了解黨在農村的基本政策，積極引導他們在土地流轉過程中自覺按法律規范操作，提高土地流轉的規范化程度，提高合同履約率。同時，要讓鎮村干部及公司有關工作人員充分認識到這些法律法規是黨在農村基本政策的進一步完善，是深化農村改革發展的重要內容。處理土地流轉問題，就是要以這些政策和法律為依據，不斷提高自身依法行政的能力，增強為民服務的意識。

（5）鼓勵多種模式的流轉，尤其是民間自愿流轉。一是家庭勞力及土地較多，不需承包別人田種煙的農戶（如上山村民組戶均土地超過1.33hm²），土地就不需流轉出來。二是舉家外出土地閑置的，承包戶可以自行與之協商，簽訂流轉合同。三是田地不多，不以種田為主要家庭收入但又想保口糧的，承包戶可以與之協商，簽訂流轉合同只種1季煙，雙晚再給農戶自己種，同時還可以簽訂用工合同，優先考慮用工。四是農戶不想種煙，只想種水稻的，承包戶可以與之協商，根據皖南雙季種植習慣，承包戶每流轉0.07hm²田種煙，雙晚時給流出戶0.13hm²田種水稻，這樣雙方都滿足了需求。對以上各種情況的種煙戶，公司給予他們示范園土地流轉租金補助即可，無需加入流轉過程。

（6）提高流轉土地效益，穩定土地流轉關系。只有流轉土地的效益提高了，土地流轉雙方才能從土地流轉中得到更多的實惠，才能吸收更多的農戶和規模經營戶參與土地流轉。一是進一步提高煙葉產業化水平，加快起壟蓋膜及編煙機的技術改進與應用推廣，依托科技和產業化經營，形成皖南特色煙基地和區域土地流轉市場價格體系，讓更多農戶愿意將土地流入到煙葉承包大戶的手中，力爭形成一村一品。二是要利用土地流轉，進一步推進煙葉生產適度規模經營，幫助種煙戶尤其是擁有土地3.33hm²以上的大戶加強管理，合理用工，降低生產成本，以規模化、集約化、效益化穩定土地流轉關系。三是培育一支懂技術、會操作的專業化煙葉用工隊伍，村委會或公司可以將流出戶的勞動力統一組織起來，對他們進行理論與實踐的培訓，達到規范、熟練操作水平后分成幾個小組，對需要用工戶集中合理派送，這樣既可以避免哄抬工價，又可以提高流出戶及承包戶的勞動生產率，提高雙方效益。

解決了以上幾個問題，將使向陽鎮煙葉示范園乃至整個皖南煙區借助農村土地管理制度改革，做好土地經營權的流轉，大力推進煙葉生產適度規模經營，加速皖南煙區煙葉生產由傳統煙葉生產向現代煙草農業的轉變，實現煙葉生產的持續、穩定、協調、健康發展，為將皖南特色煙打造成規模化、專業化的煙葉生產基地，并進入中、高檔卷煙主配方市場打下堅實的基礎。

4參考文獻

[1] 申智玲.對農村土地流轉問題的幾點思考[J].現代農業科技，2008（16）：363，365.